Đẩy mạnh “trao quyền” cho địa phương - từ thực tiễn phân cấp quản lý tại thành phố Đà Nẵng

Thành phố Đà Nẵng. Ảnh: internet

Trong những năm qua, việc phân cấp tại thành phố Đà Nẵng về cơ bản mới chỉ xuất phát từ thực tiễn của từng ngành, lĩnh vực mà chưa được xem xét, đánh giá trong tổng thể các điều kiện về nguồn lực, quy mô, tính chất, mức độ hoạt động giữa các cấp. Thành phố chưa có cơ chế và lộ trình cụ thể để thực hiện phân cấp quản lý một cách đồng bộ, toàn diện trên các lĩnh vực, chưa có quy định cụ thể cho việc đánh giá tình hình thực hiện tại các đơn vị. Đặc biệt, với một đô thị trẻ có tốc độ phát triển cao như thành phố Đà Nẵng, số lượng các dự án xây dựng được triển khai trong thời gian qua đã tăng lên đáng kể. Trong khi đó, một số lĩnh vực như quản lý tài chính - ngân sách, đầu tư phát triển kinh tế - xã hội, quản lý đô thị, thẩm quyền của UBND các quận, huyện vẫn còn hạn chế nên chưa phát huy được tính chủ động, sáng tạo của chính quyền địa phương. Nhiều nhiệm vụ quản lý nhà nước về hạ tầng kỹ thuật đô thị (từ giai đoạn quy hoạch, đầu tư xây dựng đến vận hành khai thác), việc quản lý các loại hình kinh doanh dịch vụ nhỏ lẻ hiện nay vẫn đang tập trung ở cấp thành phố nên đã bộc lộ sự bị động của UBND cấp quận, huyện và dấu hiệu quá tải của UBND thành phố. Một số ngành, địa phương chưa có sự phối hợp chặt chẽ trong việc triển khai các quyết định về phân cấp quản lý nhà nước, do đó sau khi phân cấp vẫn còn hạn chế trong việc theo dõi, kiểm tra thường xuyên cúng như trong công tác hậu kiểm, thậm chí dẫn đến tình trạng "vượt thẩm quyền" khi thực hiện nhiệm vụ(1). Bên cạnh đó, nhận thức trong một bộ phận cán bộ, công chức chưa theo kịp với yêu cầu nhiệm vụ, còn có tư tưởng ngại khó, ngại thay đổi cơ chế quản lý, không muốn phân cấp, phân quyền.

2. Tăng cường giao quyền gắn với trách nhiệm cho Ủy ban nhân dân các quận, huyện

Xác định đẩy mạnh phân cấp là bước đột phá trong cải cách hành chính và nâng cao hiệu quả hoạt động của hệ thống chính quyền, tại Hội nghị lần thứ 2, Ban Chấp hành Đảng bộ thành phố khoá XXI (mở rộng) vào tháng 12/2015, Thành ủy Đà Nẵng đã thống nhất chủ trương đẩy mạnh phân cấp, phân quyền mạnh mẽ cho các sở, ngành, địa phương theo nguyên tắc "giao quyền gắn với trách nhiệm". Đây cũng là bước đi mới nhằm phát huy năng lực của thủ trưởng các sở, ban, ngành và chủ tịch UBND các quận, huyện.

Ngày 05/8/2016, UBND thành phố Đà Nẵng ban hành Kế hoạch số 6663/KH-UBND về thực hiện phân cấp quản lý nhà nước trên một số lĩnh vực giai đoạn 2016-2020, đề ra 04 mục tiêu, 05 nguyên tắc cơ bản để các ngành, địa phương triển khai thực hiện. Trong đó, việc phân cấp phải đảm bảo sự chỉ đạo, điều hành thông suốt từ thành phố đến các sở, ngành, quận, huyện, phù hợp với đặc điểm, yêu cầu quản lý nhà nước của địa bàn đô thị; đáp ứng tốt nhất yêu cầu xây dựng và phát triển thành phố Đà Nẵng trong giai đoạn mới. Đồng thời, tăng cường vai trò, trách nhiệm của UBND các quận, huyện, đảm bảo kết hợp chặt chẽ giữa quản lý theo ngành với quản lý theo địa bàn trên cơ sở phân định rõ nhiệm vụ quản lý nhà nước của các sở, ngành, quận, huyện theo nguyên tắc nhiệm vụ cấp nào làm tốt hơn thì giao cho cấp đó thực hiện. Việc đẩy mạnh phân cấp còn nhằm tạo sự đồng bộ, thông suốt trong quy hoạch, phát triển và quản lý, vận hành hạ tầng đô thị phù hợp với đặc điểm, yêu cầu của công tác quản lý chính quyền đô thị. Quan trọng hơn, việc phân cấp phải đạt được đích đến là giảm tầng nấc thực hiện trong các quy trình xử lý hành chính nhằm cải cách hành chính và nâng cao chất lượng phục vụ nhân dân.

Sau gần một năm thực hiện, về cơ bản tất cả các sở, ngành thuộc UBND thành phố đã tiến hành rà soát lại hoạt động quản lý, đề xuất nội dung phân cấp để báo cáo UBND thành phố. Nhiều nội dung phân cấp đã được đề xuất triển khai thực hiện, đặc biệt đối với 05 lĩnh vực cần tập trung phân cấp theo Nghị quyết số 21/NQ-CP của Chính phủ.

Đối với lĩnh vực quản lý đầu tư, UBND thành phố đã nâng mức giao UBND quận, huyện quyết định đầu tư các dự án có tổng mức đầu tư từ 5 tỷ đồng đến 15 tỷ đồng sử dụng vốn ngân sách thành phố phân cấp cho quận, huyện, vốn cân đối ngân sách quận, huyện và vốn từ nguồn thu để lại cho đầu tư nhưng chưa đưa vào cân đối ngân sách quận, huyện.

Trong công tác quản lý tài chính, thực hiện phân cấp theo nguyên tắc ngân sách thành phố giữ vai trò chủ đạo, bảo đảm thực hiện các nhiệm vụ chi của thành phố và hỗ trợ địa phương chưa cân đối được ngân sách; đồng thời, phân cấp nguồn thu và nhiệm vụ chi theo hướng tăng khả năng tự cân đối của UBND các quận, huyện nhằm phát triển ngân sách địa phương và tăng tính chủ động trong việc thực hiện các nhiệm vụ chi theo chế độ, chính sách có tính chất ổn định từ 05 năm trở lên. Đáng chú ý, thành phố đã phân cấp thêm một số doanh nghiệp dân doanh có số vốn đăng ký từ 30 tỷ đồng đến dưới 50 tỷ đồng từ Cục thuế cho Chi cục thuế quản lý thu. Phân cấp số thu tiền sử dụng đất do Chi cục thuế các quận, huyện thông báo thu cho ngân sách quận, huyện được hưởng để có thêm nguồn lực thực hiện các nhiệm vụ đầu tư xây dựng cơ bản trên địa bàn.

Trong công tác bồi thường, hỗ trợ tái định cư, thành phố đã đồng ý chủ trương thành lập 03 chi nhánh phụ trách 03 vùng trên địa bàn thành phố để phân cấp nhiệm vụ từ Trung tâm Phát triển quỹ đất thành phố về trực tiếp ở địa bàn quận, huyện, giảm tầng nấc trung gian, rút ngắn quy trình và đẩy nhanh tiến độ xử lý công việc ở địa phương. Đồng thời, đã nghiên cứu sửa đổi quy định về trình tự, thủ tục thu hồi đất và bồi thường, bố trí tái định cư và quy chế phối hợp tổ chức thực hiện công tác bồi thường, hỗ trợ tái định cư giữa các cơ quan, đơn vị liên quan, quy định về quản lý và sử dụng đất rẻo nhằm nâng cao chất lượng và thời gian xử lý hồ sơ cho công dân, tổ chức.

 Một số nội dung về quản lý quy hoạch, quản lý kiến trúc, hạ tầng kỹ thuật đô thị đã được nghiên cứu đề xuất phân cấp. Theo đó, thành phố quản lý tổng thể về quy hoạch, các công trình xây dựng cấp I, cấp II, công trình tôn giáo, di tích lịch sử, văn hóa, các điểm nhấn kiến trúc và quản lý hạ tầng kỹ thuật đô thị đối với các tuyến đường có bề rộng trên 7,5m. UBND quận, huyện được trao thêm thẩm quyền để thực hiện quy hoạch chi tiết các đồ án thuộc diện tái định cư, cấp phép xây dựng nhà ở riêng lẻ trong đô thị đối với các tuyến đường dưới 10,5m và quản lý, vận hành hệ thống thoát nước, cây xanh đô thị đối với các tuyến đường dưới 7,5m. 

Trong công tác quản lý cán bộ, công chức, viên chức, đã tăng cường vai trò của thủ trưởng các cơ quan, đơn vị trong việc thực hiện bổ nhiệm, nâng lương, tuyển dụng và thực hiện các chế độ, chính sách khác. Một số nội dung quy định về phạm vi bảo vệ công trình thủy lợi và đê, kè, quản lý hoạt động kinh doanh karaoke, quản lý, khai thác, sử dụng đường bộ và hành lang an toàn đường bộ, quản lý nhà nước đối với điểm du lịch đã được các sở, ngành nghiên cứu đề xuất để phân cấp về cho UBND quận, huyện quản lý.

Những nỗ lực gần một năm qua tại thành phố Đà Nẵng trong việc hình thành cơ chế, đề ra các giải pháp đẩy mạnh thực hiện phân cấp cho thấy quyết tâm của Thành ủy, HĐND, UBND thành phố và toàn hệ thống chính trị nhằm thực hiện cải cách hành chính một cách thiết thực, hiệu quả, tiến tới triệt tiêu cơ chế "xin - cho" cũng như phân định rõ quyền hạn, trách nhiệm của từng cấp chính quyền đối với các nhiệm vụ quản lý nhà nước được giao. Việc đề ra định hướng, mục tiêu, nguyên tắc, lộ trình thực hiện phân cấp quản lý nhà nước trên một số lĩnh vực giai đoạn 2016 - 2020 tại thành phố Đà Nẵng đã tạo được tính đồng bộ cũng như cơ chế quản lý phù hợp để UBND thành phố có cơ sở theo dõi, đôn đốc, đánh giá tình hình thực hiện sau phân cấp của các ngành, địa phương. Đến nay, về cơ bản, một số nội dung quan trọng, thiết yếu cần đẩy mạnh phân cấp theo chỉ đạo của Thành ủy, HĐND thành phố cũng như thu hút sự quan tâm của dư luận đã được các sở, ngành nghiên cứu triển khai thực hiện. Qua đó, từng bước nâng cao hiệu lực, hiệu quả của các cấp chính quyền cũng như tạo được sự đồng thuận, hưởng ứng của các cấp, các ngành, UBND các quận, huyện và trong nhân dân.

3. Để "phân cấp" không chỉ là một hoạt động mang tính "phong trào"

Qua thực tế triển khai, có thể thấy phân cấp quản lý nhà nước là vấn đề lớn, phức tạp, liên quan đến thẩm quyền, trách nhiệm, cơ chế hoạt động, nguồn lực của các ngành, các cấp, do đó đòi hỏi sự vào cuộc mạnh mẽ của tất cả các cấp, ngành, địa phương. Trong đó, có thể thấy quyết tâm chính trị của người đứng đầu là yếu tố tiên quyết, là chất xúc tác quan trọng để thúc đẩy các cấp, ngành nghiên cứu đề xuất cách thức khoa học hơn nhằm quản lý, điều hành xã hội, từ đó phân định lại vai trò, trách nhiệm của từng cấp chính quyền địa phương để thực hiện nhiệm vụ. Bên cạnh đó, quá trình triển khai thực hiện đòi hỏi các cấp chính quyền phải có sự phối hợp chặt chẽ để có sự thống nhất về phương thức và các nội dung quản lý, từ đó đề ra các nội dung phân cấp phù hợp.

Mặt khác, một số nội dung tuy đã được pháp luật quy định cụ thể về thẩm quyền xử lý nhưng trên thực tế không còn phù hợp, thậm chí còn là "lực cản" cho quá trình thực hiện phân cấp. Ví dụ, về việc xử lý hồ sơ xin cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất đối với hộ gia đình, cá nhân, Luật Đất đai năm 2013 quy định thẩm quyền thuộc UBND quận, huyện. Tuy nhiên, đối với các địa phương hoạt động theo mô hình Văn phòng đăng ký đất đai một cấp thì thẩm quyền thuộc về Sở Tài nguyên và Môi trường. Điều này dẫn đến tình trạng quá tải tại các Văn phòng đăng ký đất đai cấp tỉnh và là nguyên nhân dẫn đến tình trạng hồ sơ trễ hẹn tăng cao(2). Trong lĩnh vực quản lý ngân sách, Luật ngân sách nhà nước năm 2015 quy định thẩm quyền của HĐND cấp tỉnh được quyết định các chế độ chi ngân sách đối với một số nhiệm vụ chi có tính chất đặc thù ở địa phương ngoài các chế độ, tiêu chuẩn, định mức chi ngân sách do Chính phủ, Bộ trưởng Bộ Tài chính ban hành để thực hiện nhiệm vụ phát triển kinh tế - xã hội, bảo đảm trật tự, an toàn xã hội trên địa bàn, phù hợp với khả năng cân đối của ngân sách địa phương. Tuy nhiên trên thực tế, các văn bản hướng dẫn dưới luật lại khống chế thẩm quyền phân cấp nội dung này, do đó, trước khi ban hành văn bản phải lấy ý kiến thống nhất của các bộ, ngành ở Trung ương, làm giảm tính hiệu lực, hiệu quả và khả năng chủ động của các địa phương trong việc thực hiện các nhiệm vụ quản lý nhà nước trên địa bàn. Bất cập trong các quy định của luật và các văn bản hướng dẫn nằm ngoài khả năng xử lý của từng địa phương đơn lẻ và việc sửa đổi các quy định này thường mất nhiều thời gian. Do vậy, cần phải tiếp tục nghiên cứu về phân cấp, phân quyền ở cấp Trung ương khi đánh giá năng lực quản lý của từng cấp chính quyền địa phương, từ đó đề ra các nội dung phân cấp mang tính đồng bộ và hợp lý hơn để sửa đổi các luật cũng như thể chế hóa thành các văn bản pháp quy áp dụng trong hệ thống các cơ quan chính quyền nhà nước.

Việc phân cấp, phân quyền tại các địa phương còn gắn liền với quá trình sắp xếp lại nguồn nhân lực, nâng cao trình độ quản lý nhà nước chuyên ngành tại quận, huyện và các điều kiện hỗ trợ liên quan để đảm bảo thực hiện nhiệm vụ. Trong tình hình hiện nay khi cả nước đang thực hiện tinh giản biên chế theo chỉ đạo của Bộ Chính trị, Chính phủ và trước áp lực quản lý xã hội đang ngày càng tăng lên thì đẩy mạnh phân cấp là một giải pháp kịp thời nhằm đảm bảo xây dựng một hệ thống chính quyền tinh gọn, thông suốt và hiệu quả. Tuy nhiên, việc điều phối lại nguồn nhân lực tại các cấp chính quyền cũng như ở từng cơ quan, đơn vị, đặc biệt đối với khối quản lý hành chính nhà nước đòi hỏi phải đánh giá cụ thể số lượng, chất lượng, yêu cầu về vị trí việc làm để đảm bảo bố trí cán bộ có trình độ chuyên môn nghiệp vụ về cơ sở.

Việc thực hiện phân cấp còn gắn liền với quá trình theo dõi, kiểm tra, đánh giá hiệu quả của các nội dung đã được đề xuất phân cấp. Trong đó, kết quả đánh giá sẽ là cơ sở để xem xét duy trì việc thực hiện phân cấp hoặc đề xuất cấp có thẩm quyền tiếp tục nghiên cứu để bổ sung, điều chỉnh. Đánh giá chất lượng hoạt động quản lý nhà nước sau phân cấp là kênh thông tin quan trọng để xác định vai trò, năng lực quản lý cũng như trách nhiệm cá nhân của thủ trưởng các cơ quan, đơn vị. Trong nhiều trường hợp, sự tham gia, theo dõi, giám sát của nhiều tổ chức và thành phần trong xã hội đối với quá trình phân cấp của chính quyền cũng là kênh tham khảo quan trọng để đánh giá hiệu quả, hiệu lực của việc phân cấp quản lý hiện nay và phục vụ cho việc nghiên cứu điều chỉnh, sửa đổi các quy trình, thủ tục không cần thiết nhằm nâng cao chất lượng phục vụ nhân dân.

tcnn.vn