Chính quyền đô thị ở một số quốc gia trên thế giới và những kinh nghiệm đối với Việt Nam

1. Mô hình chính quyền đô thị ở một số quốc gia trên thế giới

1.1. Mô hình chính quyền đô thị ở Trung Quốc(2)

Theo Hiến pháp của Trung Quốc (sửa đổi, bổ sung năm 2004), bộ máy chính quyền đô thị được gọi là chính quyền nhân dân đô thị. Chức năng và quyền hạn hành chính của chính quyền nhân dân đô thị Trung Quốc căn cứ vào các quy định pháp luật liên quan, bao gồm 06 phương diện chính là: quyền chấp hành hành chính; quyền quản lý các việc công cộng trong khu vực hành chính; quyền quyết định các biện pháp hành chính; quyền giám sát hành chính; quyền nhân sự hành chính, quyền bảo hộ hành chính. 

Do thực hiện “công hương hợp trị”, nội dung quản lý cụ thể của CQĐT Trung Quốc khá phức tạp, không chỉ quản lý đô thị, mà quản lý cả nông thôn; vừa thúc đẩy phát triển kinh tế, xã hội, khoa học - kỹ thuật, giáo dục, văn hóa đô thị vừa thúc đẩy phát triển sự nghiệp xã hội và kinh tế nông thôn; vừa giải quyết vấn đề bùng nổ dân số, thiếu hụt năng lượng, ô nhiễm môi trường, ùn tắc giao thông, nhu cầu bức xúc về nhà ở, việc làm... mà quá trình phát triển đô thị phải đối mặt, vừa phải làm tốt việc bảo hộ đất canh tác nông nghiệp, bảo hộ cân bằng sinh thái.v.v. Kết cấu tổ chức của chính quyền đô thị tại Trung Quốc gồm: 

Thứ nhất, kết cấu tổ chức theo chiều dọc: cơ cấu tổ chức chính quyền tại khu vực nội thành của các thành phố của Trung Quốc tồn tại hai loại hình đó là: thể chế “Hai cấp chính quyền, ba cấp quản lý” và thể chế “Một cấp chính quyền, hai cấp quản lý”. Thể chế “Hai cấp chính quyền, ba cấp quản lý” tồn tại ở các đô thị lớn có lập khu. Ở các đô thị này, cấp thành phố và cấp khu đều thiết lập một cấp chính quyền hoàn chỉnh, gồm đủ Đại hội đại biểu nhân dân (gọi tắt là Nhân đại) và cơ quan hành chính địa phương, trong đó chính quyền cấp khu là chính quyền cơ sở. Tại các khu phố thuộc khu không thiết lập cấp chính quyền mà chỉ bố trí một số phòng công tác khu phố với tư cách là cơ quan hành chính nhà nước đại diện chính quyền cấp khu, do cơ quan hành chính cấp khu phân công đóng trên địa bàn, thi hành một số quyền hạn do hành chính cấp khu trao; thể chế “Một cấp chính quyền, hai cấp quản lý” là loại kết cấu tổ chức có ở các thành phố chưa đạt tiêu chuẩn lập khu. 

Thứ hai, kết cấu tổ chức theo chiều ngang: ở mỗi cấp chính quyền gồm Nhân đại và hành chính các cấp. Nhân đại là cơ quan quyền lực nhà nước. Nhân đại ở đô thị trực thuộc Trung ương và đô thị thiết lập khu do Nhân đại dưới một cấp bầu ra, tức là được hình thành thông qua bầu cử gián tiếp. Nhân đại ở đô thị không thiết lập khu và các khu thuộc đô thị thiết lập khu do cử tri trực tiếp bầu ra. Nhân đại cấp thành phố và cấp khu có nhiệm kỳ mỗi khóa là 05 năm, mỗi năm ít nhất họp 01 lần. Tổng số đại biểu Nhân đại ở đô thị trực thuộc Trung ương không vượt quá 1.000 người, đô thị thiết lập khu không quá 650 người, đô thị không lập khu và khu không quá 450 người. Tại mỗi kỳ họp, Nhân đại cử hành phiên họp dự bị bầu ra chủ tịch và các phó chủ tịch, quyết định thông qua chương trình hội nghị và các việc chuẩn bị khác. Căn cứ quy định của Luật Tổ chức cơ quan hành chính và Đại hội đại biểu nhân dân các cấp địa phương, Nhân đại thành phố trực thuộc Trung ương, thành phố thiết lập khu căn cứ nhu cầu có thể công lập các ủy ban chuyên môn, như Ủy ban pháp chế (hoặc chính pháp), Ủy ban kinh tế tài chính, Ủy ban y tế văn hóa khoa học giáo dục. Nhân đại các thành phố đều thiết lập Ủy ban thường vụ.

1.2. Mô hình chính quyền đô thị ở Nhật Bản(3)

Ở Nhật Bản, các hình thức đặc thù của CQĐT gồm: 

Thứ nhất, thành phố chỉ định: xử lý toàn bộ hoặc một phần công việc hành chính mà chính quyền cấp tỉnh giải quyết. Mặt khác, trong hầu hết công việc, thành phố chỉ định không cần sự can thiệp của tỉnh trưởng mà được phép tiếp nhận sự can thiệp trực tiếp của trung ương (các bộ trưởng). Ngay cả việc thỏa thuận về số tiền hỗ trợ từ ngân sách nhà nước, thành phố chỉ định cũng có thể làm trực tiếp với Trung ương mà không cần thông qua chính quyền tỉnh. Ngoài ra, thành phố chỉ định có thể lập quận trong khu vực của mình (quận hành chính). Tiêu chuẩn của thành phố chỉ định gồm: dân số khoảng 1 triệu người; mật độ dân số 2.000 người/km2; số lao động trong ngành công nghiệp sơ cấp ít hơn 10% tổng số lao động trong tất cả các ngành, nghề khác; có chức năng, hình thái đô thị; có năng lực hành chính, tài chính; thành phố có nguyện vọng và phù hợp với ý kiến của chính quyền cấp tỉnh sở tại; có tính đồng nhất với khu vực khác.

Thứ hai, cơ chế thành phố hạt nhân: theo quy định là thành phố có trên 30 vạn dân, có thể xử lý được một phần công việc thuộc phạm vi xử lý của thành phố chỉ định. Điều kiện “thành phố trên 30 vạn dân” được xây dựng dựa trên đề xuất của Hiệp hội thị trưởng toàn quốc, có thể trở thành chỉ số về năng lực tài chính, hành chính nhất định để có thể trở thành một cơ quan thu thuế kinh doanh và thu thuế dân cư phù hợp với dân số. Về diện tích, thành phố hạt nhân phải có diện tích trên 100km2, gần bằng thành phố chỉ định nhỏ nhất là Kawazaki (142km2).

Thứ ba, cơ chế thành phố đặc biệt: là thành phố có trên 20 vạn dân được chỉ định theo nghị định, có thể xử lý một phần công việc trong số nhiệm vụ mà thành phố hạt nhân xử lý được quy định tại nghị định. Cũng giống như thành phố hạt nhân, dân số không phải là điều kiện bắt buộc, vì vậy sau khi được chỉ định là thành phố đặc biệt nếu số dân ít hơn 20 vạn thì cũng không bị hủy bỏ.

Thứ tư, cơ chế quận đặc biệt (khu vực đặc biệt thuộc thành phố Tokyo): là một điểm đặc biệt của cơ chế thành phố chỉ định. Trong Luật Tự quản địa phương năm 1947, thành phố Tokyo được áp dụng cơ chế quận đặc biệt dành cho đô thị lớn. Có 35 quận cũ trước đây được cơ cấu lại thành 23 quận và là chính quyền địa phương đặc biệt theo Luật Tự quản địa phương. Các quận đặc biệt hiện nay có thể được coi là chính quyền tự quản cấp cơ sở bao gồm quận trưởng và Hội đồng quận được bầu trực tiếp. Cơ chế quận đặc biệt chỉ dành cho thủ đô Tokyo. 

1.3. Mô hình chính quyền đô thị ở Cộng hòa Liên bang Đức(4)

Ở Cộng hòa Liên bang Đức, tổ chức bộ máy CQĐT ở các bang có sự khác biệt theo bốn mô hình cơ bản của quy chế địa phương là: Quy chế hội đồng Bắc Đức; Quy chế hội đồng Nam Đức; Quy chế hành chính hội đồng thành phố và Quy chế thị trưởng. Một số thành phố ở bang Schleswig - Holstein áp dụng quy chế hành chính hội đồng thành phố. Theo đó, Hội nghị đại biểu của đô thị do người dân bầu ra là cơ quan đại diện cho cư dân thành phố, có quyền lực cao nhất trong việc quyết định những vấn đề của đô thị. Còn cơ quan hành chính của đô thị là Hội đồng thành phố do Hội nghị đại biểu bầu ra, gồm thị trưởng và các ủy viên tư vấn. Thị trưởng hoạt động chuyên trách còn các ủy viên tư vấn có thể chuyên trách hoặc kiêm nhiệm. 

Tại một số thành phố thuộc các bang khác, thị trưởng là người đứng đầu Hội đồng địa phương, cơ quan đại diện do dân bầu ra với nhiệm kỳ 4 - 6 năm. Trong cơ cấu tổ chức bộ máy chính quyền của thành phố Nordhorn, Hội đồng thành phố bao gồm các ủy viên, do thị trưởng đứng đầu và được bầu theo nhiệm kỳ 05 năm. Cơ quan hành chính đô thị là Ủy ban Hành chính thuộc Hội đồng thành phố, được chia thành các phòng chuyên trách về những vấn đề như xây dựng đô thị, giao thông, môi trường, tài chính, văn hóa... Thị trưởng có quyền tham gia vào tất cả các công việc hàng ngày của thành phố, quyết định các vấn đề thuộc thẩm quyền của mình theo luật định hoặc theo ủy quyền của Hội đồng thành phố. Tuy nhiên, do cơ cấu thị trưởng thuộc Hội đồng thành phố nên khó phân biệt rạch ròi quyền hạn, trách nhiệm giữa Hội đồng thành phố và Thị trưởng.

Ngoài ra, Cộng hòa Liên bang Đức còn có mô hình CQĐT đặc biệt như ở thành phố Berlin, là đô thị được tổ chức theo nguyên tắc tản quyền thay vì phân quyền và là một thành phố rất đặc biệt (3 trong 1) - vừa là một thành phố, vừa là một bang, vừa là cấp đơn vị hành chính lãnh thổ cuối cùng. Mô hình tản quyền Berlin để bảo đảm tự quản địa phương, dân chủ, giám sát cao, tiện lợi cho công dân và đã hoạt động rất hiệu quả suốt gần 200 năm lịch sử của Berlin.

1.4. Mô hình chính quyền đô thị ở Hoa Kỳ(5)

Thứ nhất, mô hình “Hội đồng - nhà quản lý”: theo mô hình này, Hội đồng thành phố gồm các thành viên do người dân trực tiếp bầu ra. Đây vừa là cơ quan lập pháp, vừa có thẩm quyền hành chính và có quyền cử ra những quan chức quản lý thành phố, kể cả thị trưởng. Bên cạnh quyền kiểm soát những vấn đề về ngân sách, Hội đồng thành phố còn có thẩm quyền quyết định hầu hết các vấn đề quan trọng khác của đô thị. Thị trưởng có nhiệm vụ lập chương trình hoạt động, phân công công việc và kiểm tra việc thực hiện, được chỉ định nhân sự trong bộ máy hành chính đô thị, nhưng trong rất nhiều trường hợp lại chịu sự can thiệp và ảnh hưởng lớn từ phía Hội đồng. Đối với một số sở quan trọng của thành phố, Hội đồng còn trực tiếp chỉ định người đứng đầu. Mô hình này thường được áp dụng ở những thành phố, thị trấn nhỏ và một số thành phố lớn như Minneapolis, Houston, Seattle, Iowa. 

Thứ hai, mô hình “Thị trưởng - Hội đồng” (Mayor-Council): mô hình này có cơ cấu tương tự của chính quyền bang và quốc gia, với một thị trưởng đắc cử là người đứng đầu ngành hành pháp và một Hội đồng được bầu ra, đại diện cho các vùng lân cận, hình thành nên ngành lập pháp. Thị trưởng bổ nhiệm những viên chức thuộc các cơ quan hành pháp (sở, phòng, ban). Thị trưởng có quyền phủ quyết các sắc lệnh của thành phố và chịu trách nhiệm chuẩn bị ngân sách. Hội đồng thành phố chủ yếu làm công việc lập pháp: phê chuẩn các sắc lệnh, quy định của thành phố, ấn định thuế suất trên tài sản và phân chia ngân sách giữa các ngành khác nhau của thành phố. 

Nhiệm kỳ của thị trưởng là 04 năm và chỉ giữ chức vụ này tối đa hai nhiệm kỳ. Hội đồng thành phố là cơ quan có thẩm quyền lập pháp, bao gồm 51 thành viên cũng do người dân bầu ra với nhiệm kỳ 04 năm. Hội đồng thành phố lập ra một số ủy ban để giám sát việc thực hiện các chức năng của chính quyền thành phố. Các dự luật được Hội đồng thông qua bởi đa số và thị trưởng là người ký ban hành. Thị trưởng có quyền phủ quyết các dự luật của Hội đồng. Tại các quận của thành phố New York, cơ quan đại diện tại địa phương của thành phố là Hội đồng khu dân cư gồm tối đa là 50 ủy viên. Quận trưởng do người dân trong quận trực tiếp bầu ra và có trách nhiệm tư vấn cho thị trưởng về những vấn đề có liên quan đến quận mình phụ trách (như vấn đề sử dụng đất, nhu cầu ngân sách hàng năm, chỉ định Hội đồng khu dân cư và người đứng đầu các ban của quận).

2. Những kinh nghiệm rút ra đối với xây dựng chính quyền đô thị ở Việt Nam

Một là, không có một mô hình mẫu về CQĐT áp dụng chung cho tất cả các quốc gia. Mỗi đô thị, tùy thuộc đặc điểm địa lý, số lượng, mật độ dân cư để lựa chọn mô hình chính quyền phù hợp nhằm đáp ứng yêu cầu quản lý địa phương. Điều kiện kinh tế - xã hội, thể chế nhà nước, đặc điểm dân cư, truyền thống lịch sử, văn hóa khác nhau của các quốc gia cũng như các đô thị trong một quốc gia là cơ sở tạo nên sự đa dạng về mô hình tổ chức của CQĐT.

Hai là, bộ máy chính quyền của đô thị ở các nước thường được tổ chức theo hướng tinh gọn, giảm bớt các tầng nấc trung gian, đảm bảo tính nhanh nhạy trong công tác quản lý đô thị. Tùy theo việc phân vùng hành chính của từng quốc gia, CQĐT có thể trực thuộc Trung ương hoặc có thể trực thuộc chính quyền tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương. CQĐT tại các thành phố là cấp chính quyền hoàn chỉnh gồm cơ quan đại diện nhân dân và cơ quan chấp hành, hành chính tại thành phố. Các cấp chính quyền trực thuộc (trung gian, cơ sở) có thể chỉ có cơ quan hành chính, không nhất thiết phải có cơ quan đại diện nhân dân.

Ba là, về cơ cấu tổ chức và cơ chế quản lý: ở các nước có quá trình công nghiệp hóa, đô thị hóa diễn ra từ lâu và ở trình độ cao, hầu hết các đơn vị hành chính trực thuộc thành phố là quận. Đồng thời, do trình độ dân trí cao và để tăng cường năng lực quản lý đô thị hiệu quả nên hệ thống CQĐT tại các thành phố có xu hướng chuyển thành 02 cấp là chính quyền thành phố và chính quyền quận, trong khi đó cấp phường (hoặc khu phố) không phải là cấp hành chính mà chỉ có ban đại diện hành chính để thực thi một số nhiệm vụ cụ thể của quản lý theo cơ chế ủy quyền. Bên cạnh đó, tùy thuộc thể chế chính trị của mỗi quốc gia, cơ quan đại diện nhân dân của CQĐT quyết định phương hướng, nhiệm vụ phát triển kinh tế - xã hội, phê chuẩn ngân sách, có thể quyết định về tổ chức, nhân sự của bộ máy cơ quan hành chính. Quyết định của cơ quan đại diện nhân dân được thể chế hóa bằng các nghị quyết tại các kỳ họp. Cơ cấu tổ chức của cơ quan đại diện nhân dân thường bao gồm chủ tịch, phó chủ tịch, có thể có cơ quan thường trực và các ban chuyên môn (thường trực hoặc chuyên trách). 

Bốn là, do đặc thù của quản lý đô thị đòi hỏi nhanh nhạy, tập trung, thống nhất, thông suốt, có hiệu lực cao; đồng thời nhằm đề cao vai trò, trách nhiệm cá nhân trong quản lý nhà nước tại đô thị nên cơ quan hành chính của CQĐT đều áp dụng chế độ thủ trưởng hành chính với các chức danh thống đốc, tỉnh trưởng, thị trưởng; huyện trưởng, quận trưởng; xã trưởng, trấn trưởng tương ứng với từng cấp hành chính. Người đứng đầu cơ quan hành chính các cấp của CQĐT thường được bầu cử trực tiếp theo hình thức phổ thông đầu phiếu; hoặc có thể được bầu cử thông qua cơ quan đại diện nhân dân cùng cấp hoặc có thể do người đứng đầu cơ quan hành chính cấp trên bổ nhiệm. Người đứng đầu cơ quan hành chính được quyền bổ nhiệm hoặc đề nghị cấp phó, người đứng đầu các cơ quan chuyên môn trực thuộc để cơ quan đại diện nhân dân hoặc chính quyền cấp trên quyết định. Chế độ thị trưởng quản lý, điều hành đô thị ngày càng được áp dụng rộng rãi ở hầu hết đô thị của các quốc gia trên thế giới. Tuy nhiên, cũng như việc tổ chức bộ máy CQĐT, mô hình bầu cử thị trưởng tại các đô thị có sự khác biệt nhất định: có thể do người dân hay cơ quan đại biểu địa phương bầu hoặc cũng có thể được bổ nhiệm bởi người có thẩm quyền. 

Từ việc nghiên cứu mô hình CQĐT một số quốc gia cho thấy, năng lực, hiệu quả công việc của thị trưởng phụ thuộc nhiều vào cách thức bầu cử, nhiệm kỳ dài hay ngắn và cơ chế trách nhiệm của người đứng đầu đô thị là cá nhân hay tập thể. Ở nhiều nước phương Tây, bầu cử thị trưởng là một sự kiện chính trị của thành phố và được sự quan tâm của đông đảo người dân. Ở nhiều thành phố, ứng cử viên cho chức thị trưởng phải được sự ủng hộ trực tiếp của người dân mới được ra ứng cử thông qua cách thức ký đề cử. Ví dụ, ở thành phố San Diego (Hoa Kỳ), thị trưởng và các ủy viên Hội đồng thành phố đều do người dân trực tiếp bầu ra, trong đó ứng cử viên cho chức vụ thị trưởng phải thu thập được 200 chữ ký đề cử của các cử tri, đại biểu Hội đồng thành phố phải thu thập được 100 chữ ký đề cử. Chính việc thu thập chữ ký ủng hộ này cũng là một trong những cách để người dân có thể biết rõ hơn về thị trưởng tương lai của mình và đưa ra được lựa chọn chính xác. 

Năm là, nhìn chung chính quyền ở mỗi cấp được hợp thành bởi hai thiết chế là cơ quan đại diện và cơ quan hành chính. Nếu như tên gọi và cách thức thành lập cơ quan đại diện là tương đối thống nhất (Hội đồng, do người dân bầu ra) thì tên gọi và cách thức thành lập của cơ quan hành chính tương đối đa dạng (thị trưởng, ủy ban, có thể do người dân bầu ra, có thể được bổ nhiệm, có thể do cơ quan đại diện thành lập). Đồng thời, để nâng cao hiệu lực, hiệu quả hoạt động của mô hình CQĐT, cần đẩy mạnh phân cấp cho CQĐT, bảo đảm cho chính quyền mỗi cấp quyền tự chủ (tự quản) trong các lĩnh vực từ ngân sách, tài chính, tổ chức bộ máy đến quản lý dân cư, bảo vệ môi trường… Xu hướng trao quy chế tự quản cho các cấp CQĐT đang diễn ra một cách mạnh mẽ từ những năm 1980.

Sáu là, việc thiết lập cơ chế kiểm soát từ Trung ương (thông qua lập pháp, ngân sách và hỗ trợ kỹ thuật), hình thức kiểm soát hữu hiệu khác nữa được một số quốc gia áp dụng là thiết lập cơ chế bảo đảm cho người dân có khả năng trực tiếp tác động đến tổ chức và hoạt động của CQĐT. Theo cơ chế này, các cơ quan CQĐT (cơ quan đại diện, cơ quan hành chính) đều do nhân dân trực tiếp bầu ra theo nhiệm kỳ. Một số nước quy định những vấn đề quan trọng của địa phương phải đưa ra lấy ý kiến của người dân. Với những hình thức này, người dân có khả năng tác động trực tiếp đến hoạt động của CQĐT, bảo đảm hoạt động của CQĐT đặt dưới sự kiểm soát của người dân./.

--------------------

Ghi chú:

(1) Ủy ban Thường vụ Quốc hội, Viện Nghiên cứu lập pháp, Khái niệm chính quyền địa phương, khái niệm chính quyền đô thị, mô hình chính quyền đô thị, H.2014, tr. 7.

(2) Phùng Trọng Lượng, Một số nét về chính quyền đô thị của Cộng hòa nhân dân Trung Hoa và đề xuất cải cách của giới học giả, http://isos. gov.vn/

(3) Văn phòng Quốc hội, Báo cáo nghiên cứu Kinh nghiệm tổ chức chính quyền địa phương ở Nhật Bản, H.2014.

(4),(5) Kinh nghiệm tổ chức chính quyền đô thị một số thành phố lớn trên thế giới, http://isos. gov.vn

TS Quách Thị Minh Phượng - Học viện Chính trị khu vực II, Học viện Chính trị quốc gia Hồ Chí Minh

tcnn.vn