Phân cấp quản lý nhà nước về quy hoạch, kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội giữa Trung ương và chính quyền thành phố trực thuộc Trung ương

Một phiên họp của Chính phủ. Ảnh: Internet

Tuy nhiên, công tác quy hoạch, kế hoạch (bao gồm lập, thực hiện, theo dõi và đánh giá quy hoạch, kế hoạch) với vai trò là một công cụ QLNN quan trọng vẫn còn nhiều bất cập trước những đòi hỏi phát triển kinh tế - xã hội của mỗi thành phố trực thuộc Trung ương. Hiện nay, việc xây dựng quy hoạch và kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội của các thành phố trực thuộc Trung ương còn tồn tại nhiều bất cập làm hạn chế sự tự chủ, sáng tạo và sát hợp với tình hình kinh tế - xã hội trên địa bàn. Do đó, việc xác định rõ hơn thẩm quyền và trách nhiệm giữa Trung ương và chính quyền các thành phố trực thuộc Trung ương, đồng thời tăng cường phân cấp thẩm quyền trong xây dựng quy hoạch, kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội cho các thành phố trực thuộc Trung ương có ý nghĩa cấp thiết.

1. Thực trạng phân cấp quản lý nhà nước về quy hoạch, kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội giữa Trung ương và chính quyền thành phố trực thuộc Trung ương

2.1 Kết quả đạt được

Thứ nhất, thể chế phân cấp QLNN về quy hoạch, kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội đã tạo khung pháp lý tương đối đầy đủ, góp phần điều chỉnh cấp QLNN trong lĩnh vực quy hoạch, kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội giữa các cấp chính quyền, đặc biệt là giữa Chính phủ và chính quyền cấp tỉnh. Ví dụ như: Nghị quyết số 08/2004/NQ-CP ngày 30/6/2004 của Chính phủ về tiếp tục đẩy mạnh phân cấp QLNN giữa Chính phủ và chính quyền tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương; Nghị quyết số 21/2016/NQ-CP ngày 21/3/2016 của Chính phủ về phân cấp giữa Chính phủ và Ủy ban nhân dân (UBND) tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương. Đây là hai văn bản định hướng quan trọng để Chính phủ và chính quyền các thành phố thực thuộc Trung ương ban hành chính sách phân cấp QLNN nói chung và phân cấp QLNN về quy hoạch, kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội nói riêng. Trước nhu cầu phân cấp của chính quyền địa phương trong lĩnh vực quy hoạch, ngày 07/9/2006 Chính phủ đã ban hành Nghị định số 92/2006/NĐ-CP về lập, phê duyệt và quản lý quy hoạch tổng thể phát triển kinh tế - xã hội. Trước đây, hầu như ngành (sản phẩm) nào cũng đều xây dựng riêng cho mình một quy hoạch phát triển làm ảnh hưởng tiêu cực đến sự vận hành của cơ chế thị trường vì “bàn tay hữu hình” của Nhà nước can thiệp quá sâu vào quá trình sản xuất kinh doanh, cản trở nhiều hoạt động đầu tư của khu vực kinh tế tư nhân (nhiều quy định của Nhà nước được xây dựng theo hướng chỉ chấp thuận cho phép đầu tư khi dự án nằm trong quy hoạch ngành), v.v… Sau hai năm, trước yêu cầu phân cấp QLNN về quy hoạch, kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội, Chính phủ tiếp tục ban hành Nghị định số 04/2008/NĐ-CP ngày 11/01/2008 sửa đổi, bổ sung một số điều của Nghị định số 92/2006/NĐ-CP ngày 07/9/2006 về lập, phê duyệt và quản lý quy hoạch tổng thể phát triển kinh tế - xã hội. Nhằm khắc phục những bất cập trong công tác quy hoạch, Quốc hội đã ban hành Luật Quy hoạch năm 2017 (có hiệu lực từ ngày 01/01/2019, trong đó các quy định về lập, thẩm định quy hoạch cấp quốc gia, quy hoạch vùng, quy hoạch tỉnh có hiệu lực thi hành từ ngày 01/3/2018). Đây là cơ sở pháp lý quan trọng để thực hiện phân cấp thẩm quyền quy hoạch, kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội cho thành phố trực thuộc Trung ương.

Căn cứ vào tính đặc thù của mỗi thành phố trực thuộc Trung ương, Chính phủ đã ban hành các nghị định phân cấp cho chính quyền thành phố trực thuộc Trung ương. Ví dụ: chính quyền thành phố Hồ Chí Minh đã được Chính phủ phân cấp QLNN trong Nghị định số 93/2001/NĐ-CP ngày 12/12/2001 về phân cấp quản lý một số lĩnh vực cho thành phố Hồ Chí Minh; Nghị định số 124/2004/NĐ-CP ngày 18/5/2004 của Chính phủ quy định về một số cơ chế tài chính ngân sách đặc thù đối với thành phố Hồ Chí Minh và Nghị định số 61/2014/NĐ-CP ngày 19/6/2014 sửa đổi, bổ sung một số điều của Nghị định số 124/2004/NĐ-CP ngày 18/5/2004 của Chính phủ; Nghị định số 48/2017/NĐ-CP ngày 24/4/2017 quy định một số cơ chế, chính sách tài chính - ngân sách đặc thù đối với thành phố Hồ Chí Minh. Đồng thời, thể chế về phân cấp QLNN nói chung và phân cấp QLNN trong quy hoạch, kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội nói riêng đã tạo lập môi trường pháp lý quan trọng giúp chính quyền các thành phố trực thuộc Trung ương chủ động ban hành thể chế phân cấp cho chính quyền cấp quận/huyện và phường/xã trên địa bàn.

Thứ hai, thực hiện phân cấp thẩm quyền về lập quy hoạch, kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội.

Triển khai thực hiện Nghị định số 92/2006/NĐ-CP ngày 07/9/2006 về lập, phê duyệt và quản lý quy hoạch tổng thể phát triển kinh tế - xã hội, Nghị định số 04/2008/NĐ-CP ngày 11/01/2008 về sửa đổi, bổ sung một số điều của Nghị định số 92/2006/NĐ-CP, chính quyền các thành phố trực thuộc Trung ương đã có nhiều nỗ lực đưa công tác quy hoạch phát triển kinh tế - xã hội, quy hoạch phát triển ngành, lĩnh vực từng bước đi vào nề nếp, góp phần tích cực vào quá trình phát triển chung của cả nước. Công tác lập quy hoạch, kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội được các sở, ngành quan tâm, dựa trên các căn cứ pháp lý của Nhà nước và chủ trương chỉ đạo của UBND các thành phố trực thuộc Trung ương, đáp ứng yêu cầu phát triển kinh tế - xã hội.

Thứ ba, thực hiện phân cấp thẩm quyền về thẩm định quy hoạch, kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội.

Trong nhiều năm qua, UBND các thành phố trực thuộc Trung ương đã tập trung chỉ đạo làm tốt công tác thẩm định quy hoạch, kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội. Dựa trên quy hoạch, kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội của thành phố, chính quyền cấp dưới đã xây dựng quy hoạch, kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội tại địa phương; đồng thời từng bước rà soát lại các quy hoạch đã được duyệt theo đúng các quy định của pháp luật về thẩm định quy hoạch. Công tác thẩm định quy hoạch, kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội đã góp phần quan trọng nâng cao chất lượng, bảo đảm quy hoạch, kế hoạch sát hợp với thực tế. Qua đó, làm cơ sở để kế hoạch hoá đầu tư xây dựng, thu hút các nguồn lực đầu tư phát triển kinh tế - xã hội và phát triển bền vững trong quá trình công nghiệp hoá, hiện đại hoá của các thành phố trực thuộc Trung ương hiện nay.

Thứ tư, thực hiện phân cấp thẩm quyền về phê duyệt quy hoạch, kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội.

Thực hiện phân cấp thẩm quyền về phê duyệt quy hoạch, kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội, UBND các tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương căn cứ các nghị định của Chính phủ, nghị quyết của Đại hội Đảng bộ thành phố trực thuộc Trung ương trong nhiệm kỳ, xây dựng, hoàn chỉnh trình Hội đồng nhân dân (HĐND) thành phố phê duyệt quy hoạch, kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội của cấp mình.

Thứ năm, thực hiện phân cấp thẩm quyền về quản lý quy hoạch, kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội.

Thẩm quyền quản lý quy hoạch của chính quyền thành phố trực thuộc Trung ương được phân cấp ngày càng nhiều hơn, cơ chế tự chủ, tự chịu trách nhiệm trong một số lĩnh vực phát triển kinh tế - xã hội được thực hiện đầy đủ. Trách nhiệm của người đứng đầu trong quản lý quy hoạch của các thành phố được xác định rõ và phân cấp nhiều hơn.

Thứ sáu, thực hiện phân cấp thẩm quyền về điều chỉnh quy hoạch, kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội.

Thẩm quyền điều chỉnh quy hoạch, kế hoạch được phân cấp cho chính quyền các thành phố trực thuộc Trung ương trên nhiều nội dung. HĐND và UBND các thành phố trực thuộc Trung ương được xem xét điều chỉnh những chỉ tiêu, ngành, lĩnh vực và cơ cấu trong quy hoạch, kế hoạch nhằm phù hợp với từng giai đoạn phát triển của các thành phố. Đã góp phần điều chỉnh kịp thời những nội dung trong các quy hoạch, kế hoạch đã được phê duyệt của Trung ương khi thực tế triển khai thực hiện quy hoạch, kế hoạch của mỗi thành phố trực thuộc Trung ương.

2.2 Những hạn chế

Một là, thể chế phân cấp QLNN về quy hoạch, kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội còn chưa đầy đủ, hạn chế thẩm quyền của chính quyền thành phố trực thuộc Trung ương; kể cả trong Luật Quy hoạch năm 2017 vẫn chưa thể hiện rõ thẩm quyền của chính quyền thành phố trực thuộc Trung ương trong quy hoạch phát triển kinh tế - xã hội.

Hai là, quy hoạch, kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội đóng vai trò quan trọng để xác định phương hướng phát triển cho các thành phố trực thuộc Trung ương. Tuy nhiên, hiện nay thể chế phân cấp thẩm quyền về quy hoạch, kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội còn mang tính bình quân, chưa xác định rõ những yếu tố đặc thù của các thành phố trực thuộc Trung ương để có thể chế, chính sách phân cấp toàn diện, hệ thống và mạnh mẽ hơn nữa cho chính quyền các thành phố trực thuộc Trung ương.

Ba là, hạn chế trong tư duy về vai trò, chức năng và nhiệm vụ của Nhà nước. Việc phân cấp QLNN cho chính quyền các thành phố trực thuộc Trung ương còn tồn tại tư duy về một nhà nước “ôm đồm”.

Tư duy “ôm đồm” trong QLNN nói chung và QLNN về quy hoạch, kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội giữa Trung ương và chính quyền các thành phố trực thuộc Trung ương còn tồn tại trong các bộ, ngành ở Trung ương. Với cách nghĩ, việc gì Trung ương cũng cần phải biết, phải nắm và phải có sự “đồng ý”, “phê duyệt” trong khi trên thực tế không phải việc gì chính quyền Trung ương cũng biết, cũng thông thạo để quản lý, điều hành. Thực tế phát triển kinh tế - xã hội của các thành phố trực thuộc Trung ương không thể “mặc chung chiếc áo thể chế” chật hẹp so với địa phương khác.

Bốn là, tư duy mệnh lệnh, chỉ huy trong phân cấp quy hoạch, kế hoạch.

Tư duy Trung ương chỉ đạo theo hướng ra lệnh trực tiếp cho chính quyền thành phố trực thuộc Trung ương vẫn còn tồn tại (khái niệm giao kế hoạch vẫn còn được sử dụng một cách thường xuyên). Mặc dù hầu hết các chỉ tiêu trong kế hoạch đều không còn mang tính pháp lệnh như trước kia, nhưng trong thực tiễn, với việc giao kế hoạch đã làm cho chính quyền các thành phố luôn hiểu rằng đó là mệnh lệnh của cấp trên và phải phấn đấu thực hiện, dù tình hình thị trường, thực tế của địa phương đã có những biến động còn không phù hợp.

Năm là, ở Việt Nam, do tính đa dạng của nội dung kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội nên việc phân cấp trong kế hoạch chính là sự tổng hợp của phân cấp ở hầu hết các lĩnh vực liên quan, từ phát triển kinh tế đến giáo dục, khoa học, y tế, đất đai, môi trường, v.v… Như vậy, việc xác định phân cấp trong lĩnh vực kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội phụ thuộc rất nhiều vào chức năng, nhiệm vụ của chính quyền thành phố trực thuộc Trung ương. Chức năng này được xác định trong Luật tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 và các văn bản hướng dẫn thi hành. Tuy vậy, các văn bản này vẫn chung chung, chưa thể hiện được nhiệm vụ cụ thể của từng cấp, vì thế việc phân cấp trong công tác kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội còn dừng ở mức độ khiêm tốn. Điều này đã dẫn đến hiện tượng “tương đồng” rất cao giữa nội dung bản kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội giữa các thành phố trực thuộc Trung ương và các địa phương.

2.3 Nguyên nhân của hạn chế

Một là, công tác xây dựng thể chế về quy hoạch chậm được thực hiện dẫn đến việc thực hiện thẩm quyền liên quan đến quy hoạch nói chung và quy hoạch phát triển kinh tế - xã hội nói riêng còn lúng túng, chồng chéo. Việc phân cấp cho chính quyền cấp tỉnh chưa rõ; phân loại quy hoạch, đánh giá tầm quan trọng của quy hoạch chưa đúng mức.

Hai là, mặc dù việc quy hoạch phát triển kinh tế - xã hội hết sức quan trọng đối với quốc gia và địa phương, nhưng trong nhiều năm qua công tác này chưa nhận được sự quan tâm đúng mức của các cấp chính quyền từ Trung ương đến địa phương. Thực tế hoạt động xây dựng quy hoạch, kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội chủ yếu là để phục vụ các báo cáo tổng kết tại hội nghị hơn là công cụ quản lý vĩ mô của bộ, ngành, địa phương.

Ba là, tính đặc thù của các thành phố trực thuộc Trung ương chưa hoặc ít được tính đến trong quy hoạch phát triển kinh tế - xã hội. Do đó, thẩm quyền của chính quyền thành phố trực thuộc Trung ương chưa được phân giao nhiều hơn để tạo thế chủ động trong phát triển.

Bốn là, trình độ, năng lực và kinh nghiệm của đội ngũ làm công tác quy hoạch còn hạn chế nên chất lượng và nội dung quy hoạch chưa trở thành định hướng phát triển chiến lược dài hạn, quy mô đủ tầm vóc phát triển không gian phát triển kinh tế - xã hội cho cả nước và thành phố trực thuộc Trung ương.

3. Định hướng và giải pháp phân cấp quản lý nhà nước về quy hoạch, kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội giữa Trung ương và chính quyền thành phố trực thuộc Trung ương

3.1 Định hướng

Thứ nhất, tăng cường quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm cho chính quyền các thành phố trực thuộc Trung ương.

Trong bối cảnh đất nước đang đổi mới và hội nhập toàn diện, đòi hỏi phải đổi mới, tăng cường phân cấp QLNN giữa Trung ương và địa phương, nhất là đối với các thành phố trực thuộc Trung ương nhằm phát huy mạnh mẽ tính năng động, sáng tạo, quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của chính quyền địa phương các cấp trong quản lý, thực hiện các nhiệm vụ phát triển kinh tế - xã hội trên địa bàn. Do đó, cần tăng cường quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm nhằm phát huy tính chủ động, sáng tạo của chính quyền các thành phố trực thuộc Trung ương trong việc lập, thẩm định, phê duyệt, điều chỉnh quy hoạch, kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội trên địa bàn. Văn kiện Đại hội lần thứ X của Đảng khẳng định: “Phân cấp mạnh, giao quyền chủ động hơn nữa cho chính quyền địa phương, nhất là trong việc quyết định về ngân sách, tài chính, đầu tư, nguồn nhân lực, thực hiện nghĩa vụ tài chính đối với Trung ương”(1). Lĩnh vực quy hoạch, kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội có tính chiến lược và ý nghĩa quyết định trong tương lai phát triển của các thành phố trực thuộc Trung ương. Vì vậy, trong thời gian tới cần phân cấp nhiều hơn về thẩm quyền lập, thẩm định, phê duyệt và điều chỉnh quy hoạch, kế hoạch nhằm đảm bảo cho chính quyền thành phố trực thuộc Trung ương chủ động trong xây dựng tầm nhìn chiến lược phát triển của địa phương.

Thứ hai, đảm bảo sự lãnh đạo, chỉ đạo, điều hành tập trung, thống nhất và thông suốt từ Trung ương; đồng thời phát huy quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của chính quyền các thành phố trực thuộc Trung ương.

Bên cạnh việc tăng quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm cho chính quyền các thành phố trực thuộc Trung ương cần đảm bảo tính thống nhất, đồng bộ trong chủ trương, chính sách lớn của chính quyền Trung ương; đồng thời phát huy tối đa quyền làm chủ của chính quyền các thành phố trực thuộc Trung ương trong lập quy hoạch, kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội trên địa bàn, nhưng không để tạo sự cát cứ, mất kiểm soát tại các thành phố trực thuộc Trung ương. Chính quyền Trung ương tập trung vào việc tạo lập môi trường, xây dựng thể chế, thanh tra, giám sát việc thực hiện các thể chế, chính sách, không can thiệp sâu vào quy hoạch, kế hoạch phát triển trên địa bàn thành phố trực thuộc Trung ương. Thực tế cho thấy, các thành phố lớn trên thế giới phát triển đều dựa trên nội lực, có hướng đi riêng và xây dựng được bản sắc riêng chứ không thể phát triển theo kiểu “bình quân chủ nghĩa” trong phạm vi quốc gia. 

Thứ ba, phân cấp đi đôi với việc nâng cao năng lực của chính quyền các thành phố trực thuộc Trung ương.

Để đẩy mạnh cải cách hành chính, đáp ứng yêu cầu phát triển kinh tế - xã hội của đất nước hiện nay, cần tiếp tục đẩy mạnh phân cấp QLNN giữa Trung ương và địa phương, tập trung vào phân cấp nhiệm vụ, thẩm quyền, trách nhiệm giữa Chính phủ và chính quyền tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương trong quản lý quy hoạch, kế hoạch, đầu tư phát triển.

3.2 Giải pháp

Một là, đổi mới tư duy phân cấp QLNN cho các thành phố trực thuộc Trung ương.

Một trong những vấn đề quan trọng nhất và là tiền đề cho việc phân cấp QLNN giữa Trung ương và các thành phố trực thuộc Trung ương trong quy hoạch, kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội là phải loại bỏ những công việc mà chính quyền Trung ương không nhất thiết phải làm trên mọi lĩnh vực. Sau đó tiến hành phân bổ các nhiệm vụ cho chính quyền các thành phố, nhiệm vụ của chính quyền các thành phố được phân cấp chính là một phần quan trọng trong nội dung của kế hoạch cấp đó. Trên cơ sở đó, chính quyền các thành phố trực thuộc Trung ương mới có quyền chủ động trong đề ra định hướng phát triển cho địa phương.

Hai là, xây dựng khuôn khổ thể chế phân cấp quản lý quy hoạch, kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội đồng bộ, hoàn chỉnh cho các thành phố trực thuộc Trung ương.

Tiếp tục thực hiện những nội dung phân cấp đã được quy định trong Luật quy hoạch năm 2017, các luật chuyên ngành có liên quan đến quy hoạch, các nghị định đặc thù của Chính phủ đối với các thành phố trực thuộc Trung ương; tăng cường phân cấp trong quản lý quy hoạch, kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội theo hướng xây dựng luật về phân cấp quản lý quy hoạch, kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội cho các thành phố trực thuộc Trung ương.

Ba là, cần xây dựng cơ chế phối hợp chặt chẽ trong quá trình xây dựng quy hoạch giữa các loại quy hoạch: quy hoạch tổng thể quốc gia, quy hoạch vùng, quy hoạch cấp tỉnh, quy hoạch ngành để tạo sự thống nhất, tránh sự chồng chéo, cùng thúc đẩy nhau phát triển. Trong đó, các thành phố trực thuộc Trung ương phải có vai trò chủ đạo để hình thành cơ chế, điều phối và đưa ra các chỉ tiêu phát triển.

Bốn là, hình thành đội ngũ chuyên gia về quy hoạch phát triển kinh tế - xã hội cho các thành phố trực thuộc Trung ương; nâng cao năng lực của đội ngũ cán bộ, công chức QLNN về quy hoạch; hình thành đội ngũ quản lý về quy hoạch, kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội ở các thành phố trực thuộc Trung ương. 

ThS. Nguyễn Đình Thái - Học viện Chính trị quốc gia Hồ Chí Minh khu vực II

---------------------------------------------

Ghi chú:

(1) Đảng Cộng sản Việt Nam, Văn kiện Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ X, Nxb CTQG, H.2006, tr.127.

Tài liệu tham khảo:

1. Bộ Kế hoạch và Đầu tư, Thông tư số 05/2013/TT-BKHĐT hướng dẫn tổ chức lập, thẩm định, phê duyệt, điều chỉnh và công bố quy hoạch ngành, lĩnh vực và sản phẩm chủ yếu, ngày 31/10/2013.

2. Đảng Cộng sản Việt Nam, Văn kiện Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ X, Nxb CTQG, H. 2006.

3. TS. Phạm Sỹ Liêm, Quản lý thực hiện quy hoạch gắn với phân cấp quản lý nhà nước về quy hoạch.

4. TS. Lê Viết Thái, Phân cấp trong lĩnh vực quy hoạch và kế hoạch ở Việt Nam – Thực trạng và giải pháp, Viện Nghiên cứu quản lý kinh tế trung ương.

5. PGS. TS. Ngô Doãn Vịnh, ThS. Nguyễn Hoàng Hà, Quy hoạch tổng thể phát triển kinh tế - xã hội thành tựu, yếu kém và gợi ý chính sách, Tạp chí Kinh tế và Dự báo.

6. http://www.businessdictionary.com/definition/plan.html#ixzz1sSBdiIyS

7. Luật quy hoạch năm 2017.

tcnn.vn