Các hình thức tham gia của công dân vào quá trình chính sách công theo quan điểm của John C.Thomas

Ảnh: internet

1. Căn cứ để xác định và lựa chọn hình thức tham gia

Hình thức tham gia của công dân vào quá trình CSC chính là con đường và phương thức cụ thể để công dân tham gia vào quá trình chính sách, qua đó gây ảnh hưởng hoặc quyết định tới việc chế định và thực thi chính sách. Nó được biểu hiện ở việc sử dụng các sách lược và phương pháp mang tính thể chế và hợp pháp trong quá trình tương tác giữa chính phủ và công dân. Trong tác phẩm của mình, tác giả đã nêu và phân tích các chỉ tiêu phản ánh mức độ ảnh hưởng cao hay thấp của công dân đối với quá trình CSC, đồng thời, khẳng định: tính chất của vấn đề chính sách và yêu cầu của việc chế định chính sách là những yếu tố quan trọng quyết định tới việc lựa chọn hình thức tham gia của công dân. Từ đó, tác giả đưa ra một số phương diện sau:

Thứ nhất, mức độ chuyên môn và tính kỹ thuật của vấn đề CSC. Yếu tố này chỉ ra vấn đề cần giải quyết và phương án chính sách được đưa ra có liên quan nhiều tới yếu tố kỹ thuật và tri thức chuyên ngành hay không. Chẳng hạn, luận cứ và thông tin cần cho quá trình chính sách có đòi hỏi tính chuyên ngành cao hay không; có phải chỉ có các chuyên gia am hiểu về vấn đề đó đưa ra phán đoán và lựa chọn mới đáng tin cậy hay không; hoạt động đối thoại và phân tích tiêu điểm của vấn đề chính sách có cần đến sự trợ giúp của hệ thống thông tin chuyên ngành hay không; sự tham gia của công chúng có mang lại sự ảnh hưởng mang tính thực chất đối với việc giải quyết vấn đề hay không. Do đó, tính chuyên môn và kỹ thuật của vấn đề chính sách sẽ ảnh hưởng tới phạm vi và mức độ tham gia của công chúng. Trong tình huống này, chính phủ sẽ có sự tự chủ cao trong hoạch định chính sách.

Thứ hai, mức độ kết cấu hóa của vấn đề CSC. Theo quan điểm của Henry L.Tosi và Stephen J.Canoll, kết cấu của vấn đề CSC có thể phân thành ba loại: vấn đề chính sách có kết cấu tốt (hoặc đơn giản); vấn đề chính sách có kết cấu vừa phải và vấn đề chính sách có kết cấu không tốt (hoặc phức tạp)(2). Kết cấu tốt hay đơn giản của vấn đề chính sách chỉ nhân tố hoàn cảnh mà vấn đề chính sách đối mặt tương đối xác định, đối tượng lợi ích mà chính sách ảnh hưởng đến không nhiều, các phương án chính sách có thể lựa chọn là có hạn, mức độ rủi ro của chính sách dễ được kiểm soát. Vì thế, quá trình giải quyết vấn đề tương đối đơn giản, mức độ xung đột ít. Còn vấn đề CSC có kết cấu bình thường và không tốt  thì mức độ phức tạp của các chỉ số nêu trên đều mở rộng một cách tương ứng, mức độ khó khăn của việc giải quyết vấn đề đều lớn.

Tính chất kết cấu hóa của vấn đề chính sách có mối quan hệ chặt chẽ với sự tham gia của công dân. Cụ thể, nếu chính sách có mức độ kết cấu hóa tốt (tức vấn đề chính sách đơn giản), thì tính cần thiết về sự tham gia của công dân là không cao, sự tham gia của công dân có thể chỉ là một yếu tố mang tính hình thức trong quá trình chính sách. Nếu chính sách có mức độ kết cấu hóa không tốt (tức vấn đề chính sách phức tạp) thì tính phức tạp của sự tham gia sẽ tăng lên, khi đó nhà quản lý công và đại diện các tổ chức của công dân cần tính đến các yếu tố khác để phân tích và lựa chọn hình thức tham gia thích hợp.

Thứ ba, thực trạng nắm bắt thông tin cho hoạch định CSC. Thông thường, để hoạch định được chính sách có chất lượng, chính phủ cần ít nhất ba phương diện của thông tin: những thông tin liên quan đến tình hình chính sách đã triển khai và các vấn đề gặp phải; những thông tin liên quan đến nhu cầu và nguyện vọng của công chúng đối với chính sách; những thông tin kỹ thuật và tri thức chuyên ngành cần có cho việc chế định và thực thi chính sách. Còn công dân hoặc các tổ chức của công dân mong muốn tham gia vào quá trình hoạch định chính sách nhằm nắm bắt được các thông tin liên quan tới chính sách. Những thông tin này bao gồm: mục tiêu của việc thực thi chính sách; xuất phát điểm, thái độ và lập trường của chính phủ đối với việc thực thi chính sách; phương thức và công cụ mà chính phủ dự định sẽ áp dụng khi thực thi chính sách; phương thức dự toán thu chi và bố trí nguồn lực cho việc thực hiện chính sách hoặc dự án công; mức độ tin tưởng cũng như mức độ ủy quyền của chính phủ đối với tổ chức công dân khi thực hiện CSC.

Đối với những vấn đề chính sách đơn giản, thông tin thường được chia sẻ một cách rõ ràng và dễ hiểu. Nhưng đối với những vấn đề chính sách phức tạp, nhất là với những vấn đề công cộng xảy ra bất ngờ hay đột xuất thì chính phủ có thể hạn chế mức độ, thậm chí sử dụng biện pháp cần thiết để kiểm soát việc công khai thông tin. Nhìn chung, việc chia sẻ thông tin về chính sách đã trở thành một lựa chọn tất yếu của chính phủ để tìm kiếm sự đồng thuận của công chúng và hướng dẫn hành vi xã hội và thúc đẩy sự tham gia có hiệu quả của công dân trong quá trình CSC.

Thứ tư, mức độ CSC đòi hỏi sự hiểu biết và tiếp nhận của công dân. Yếu tố này cho thấy, chỉ trên cơ sở sự hiểu biết, tiếp nhận và hợp tác của công chúng thì CSC mới có thể thực hiện một cách thuận lợi. Nếu công dân không hiểu biết đầy đủ về mục đích và giá trị của việc thực hiện chính sách thì CSC rất khó thực hiện, thậm chí khi thực hiện có thể vấp phải sự chống đối. Trong tình huống này, CSC đòi hỏi phải đảm bảo sự tham gia đầy đủ của công dân bằng những hình thức thích hợp.

 Thứ năm, về phạm vi và mức độ CSC ảnh hưởng đối với lợi ích của công dân. Yếu tố này làm rõ phạm vi và mức độ vấn đề chính sách sẽ ảnh hưởng như thế nào đối với lợi ích của nhóm công dân trong xã hội. Trên cơ sở xác định được tính đại diện, chính phủ và đại diện của công chúng cần sử dụng một cách tổng hợp nhiều cấp độ, nhiều hình thức và phương thức tham gia để nắm được định hướng lợi ích quan trọng trong quá trình chính sách.

Thứ sáu, mức độ nhất trí hay xung đột về mục tiêu chính sách của chính phủ và công dân. Nếu chính phủ và công dân có sự đồng thuận tương đối cao đối với mục tiêu chính sách, hoặc sự khác biệt chỉ thể hiện ở những khía cạnh không cơ bản, thì công dân có thể sử dụng nhiều hình thức tham gia và việc lựa chọn hình thức tham gia tương đối linh hoạt, mức độ mở của chính phủ tương đối lớn. Nhưng nếu trên các khía cạnh như thiết kế vấn đề chính sách, mục tiêu và phương án chính sách mà giữa chính phủ và công dân tồn tại sự khác biệt lớn, thì việc lựa chọn sách lược tham gia của công chúng thường có xu hướng phân tán hóa (để tìm kiếm sự đồng thuận mang tính bộ phận) sau đó từng bước đạt được sự đồng thuận mang tính chỉnh thể. Đối với mục tiêu và phương án chính sách tồn tại sự khác biệt lớn giữa chính phủ và công dân thì hành động tham gia của công chúng dễ xuất hiện hai tình huống cực đoan: hoặc là thờ ơ hoặc là nhiệt tình quá mức. Nếu xử lý không thỏa đáng, tình trạng đối kháng trực tiếp có thể không ngừng tăng lên. Vì thế, đối với hình thức tham gia này, việc lựa chọn sách lược phù hợp để duy trì sự tương tác giữa quan chức chính phủ với các đại diện của công dân có vai trò đặc biệt quan trọng. Chỉ trên cơ sở tin tưởng lẫn nhau và tăng cường đối thoại giữa hai bên thì việc giải quyết xung đột và tìm kiếm sự đồng thuận mới có thể thực hiện được.

Thứ bảy, mức độ nhất trí hay xung đột trong nội bộ công chúng về lựa chọn mục tiêu chính sách. Trong quá trình thực hiện chính sách, sự khác nhau về lợi ích sẽ dẫn đến sự khác nhau về nhu cầu lợi ích cũng như sự khác nhau của mỗi chủ thể trong việc tiếp cận và lựa chọn phương thức thực hiện lợi ích. Từ đó đưa đến một vấn đề, trong khung khổ kết cấu đa nguyên về lợi ích, ai là người cuối cùng quyết định việc lựa chọn mục tiêu chính sách, tức tổ chức công dân nào có thế mạnh về tiếng nói hơn cả để quyết định việc lựa chọn mục tiêu và phương án chính sách, và tiếng nói ấy liệu có thể đại diện cho lợi ích phổ biến của công dân hay không... Trong tình huống tồn tại sự khác biệt về lợi ích giữa các nhóm công dân, một mặt, tổ chức công dân cần lựa chọn con đường tham gia với nhiều cấp độ để giải quyết một số mâu thuẫn trong nội bộ; mặt khác, tổ chức chính phủ cần phán đoán chính xác kết cấu lợi ích, phát huy tốt chức năng trọng tài để kết hợp hài hòa các lợi ích khác nhau trong nội bộ nhân dân.

Ngoài ra, với tư cách chủ thể, thái độ và yếu tố tâm lý trong quá trình tham gia thường ảnh hưởng đến việc lựa chọn hình thức, mức độ và phạm vi tham gia của công dân. Trong đó, một số yếu tố quan trọng là: 1) Sự ảnh hưởng của vấn đề chính sách tới sự "được" hay "mất" về lợi ích của công dân càng lớn, thì mức độ và yêu cầu tham gia của công dân càng cao, việc lựa chọn hình thức tham gia càng rộng rãi; 2) Tính khả năng và kết quả mà công dân dự kiến có thể đạt được trong hành động tham gia; 3) Mức độ tin tưởng đối với chính phủ và sự đánh giá của công dân đối với kết quả tham gia.

2. Phân loại các hình thức tham gia của công dân trong CSC

Căn cứ sự phân tích tổng hợp nêu trên, tác giả đưa ra sự phân loại về các hình thức tham gia như sau:

Một là, căn cứ vào địa vị, vai trò tham gia của công dân trong hoạch định và thực thi CSC, hình thức tham gia được phân loại thành: chính sách do chính phủ tự chủ và chính sách do công dân hoặc tổ chức công dân chủ động tham gia.

Quyết sách do chính phủ tự chủ có thể được phân loại thành: quyết sách tự chủ hoàn toàn và quyết sách tự chủ mang tính cải lương. Quyết sách tự chủ hoàn toàn là, về cơ bản chính sách đó không có sự tham gia của công dân mà do chính phủ tự chủ quyết định. Hình thức này được sử dụng trong điều kiện: khi vấn đề chính sách có tính chuyên môn và tính kỹ thuật tương đối cao, kết cấu của vấn đề chính sách phức tạp, bất kể mức độ ảnh hưởng của vấn đề chính sách tới lợi ích của công dân cao hay thấp. Để hoạt động tham gia của công dân có ảnh hưởng mang tính thực chất đối với chính sách cần trình độ chuyên môn tương ứng và sự đầy đủ về thời gian. Quyết sách tự chủ mang tính cải lương là, ban đầu chính phủ tiến hành nắm bắt và tiếp nhận thông tin từ các nhóm công dân khác nhau, sau đó tự chủ tiến hành quyết sách. Quá trình quyết sách có thể phản ánh hoặc không phản ánh yêu cầu lợi ích của công dân.

Do công dân hoặc tổ chức công dân chủ động khởi xướng tham gia là, công dân và các tổ chức công dân xuất phát từ động cơ thể hiện lợi ích, thực hiện tư cách công dân tích cực và trợ giúp chính phủ thực hiện một số công việc công mà chủ động khởi xướng và tổ chức các hình thức tham gia phù hợp. Điều này thể hiện mong muốn và ý nguyện của công dân trong việc tự quyết định chất lượng cuộc sống của mình, thể hiện tinh thần tự quản của công dân, phản ánh thái độ tin tưởng và hợp tác của công dân đối với chính phủ. Hình thức tham gia do công dân chủ động tiến hành vừa có chức năng phản hồi và trao đổi thông tin, vừa có chức năng gây ảnh hưởng đối với CSC của chính phủ, cũng có thể là trực tiếp thực hiện một số hoạt động trong cung ứng dịch vụ công.

Hai là, căn cứ phương thức tương tác mang tính chủ đạo của chính phủ với công dân và tổ chức công dân, hình thức tham gia của công dân vào quá trình chính sách được phân loại thành: chính sách hiệp thương - thảo luận mang tính phân tán với công dân và chính sách hiệp thương - thảo luận mang tính chỉnh thể với công dân.

Chính sách sách hiệp thương - thảo luận mang tính phân tán với công dân nghĩa là, trước mỗi chính sách cụ thể nào đó, chính phủ tiến hành đối thoại, thảo luận với các đối tượng lợi ích và các tổ chức công dân khác nhau, lắng nghe quan điểm và yêu cầu của công dân, xử lý hài hòa các loại lợi ích, sau đó hoạch định chính sách phản ánh nhu cầu của công dân. Phương thức tham gia này phần nhiều xuất hiện trong hai tình huống: Một là, đối tượng lợi ích mà chính sách ảnh hưởng đến được xác định rõ ràng, định hướng mục tiêu của chính sách có quan hệ chặt chẽ với lợi ích của một nhóm nào đó; Hai là, các nhóm công dân khác nhau có sự xung đột lợi ích đối với vấn đề chính sách, để tìm kiếm sự hài hòa về mặt lợi ích, chính phủ với tư cách chủ thể xử lý hài hòa các quan hệ lợi ích cần phải thảo luận, trao đổi đầy đủ với các nhóm công dân khác nhau. Vì thế, trước khi đưa ra quyết định cuối cùng, chính phủ cần tiến hành trao đổi, đối thoại với các nhóm lợi ích khác nhau, nắm bắt thái độ của mỗi nhóm để cố gắng đạt được một số đồng thuận nào đó.

Chính sách hiệp thương - đối thoại mang tính chỉnh thể với công dân là, trong quá trình chính sách, chính phủ tiến hành trao đổi, thảo luận với tất cả các đối tượng lợi ích liên quan đến vấn đề chính sách, lắng nghe ý kiến và kiến nghị của công chúng, sau đó chế định chính sách phản ánh nhu cầu lợi ích của công chúng. Cần khẳng định, bất kể là quyết sách hiệp thương - thảo luận mang tính phân tán với công dân hay quyết sách hiệp thương - thảo luận mang tính chỉnh thể với công dân, về cơ bản chúng đều do chính phủ giữ vai trò chủ đạo và chủ động tiến hành, mục đích chủ yếu nhằm trao đổi thông tin, tăng cường sự tương tác và hiểu biết lẫn nhau giữa chính phủ và công dân.

Ba là, căn cứ vào mục đích và giá trị của sự tham gia đối với hoạch định và thực thi CSC, hình thức tham gia của công dân có thể phân loại thành: sự tham gia của công dân với mục đích tiếp nhận, nắm bắt thông tin cho chính sách; sự tham gia của công dân với mục đích tăng cường mức độ tiếp nhận, ủng hộ đối với chính sách và sự tham gia của công dân với mục đích phát triển năng lực tự chủ của công dân.

Hình thức tham gia với mục đích tiếp nhận thông tin cho chính sách nhằm cung cấp cơ sở thông tin cho chính phủ trong chế định chính sách, không phải để công chúng có ảnh hưởng thực chất đối với chính sách. Vì thế, mục tiêu của việc thiết kế, lựa chọn hình thức tham gia này chính là bảo đảm tính hoàn chỉnh, tính đầy đủ, tính đại diện, tính nhanh chóng, tính nhiều chiều của thông tin cho chính sách. Hình thức này không yêu cầu về độ sâu của hoạt động tham gia, nhưng bảo đảm tính đại diện rộng lớn.

Mục đích của việc thiết kế hình thức tham gia nhằm nhận được sự tiếp nhận và ủng hộ của công dân đối với chính sách chính là tăng cường sự hiểu biết và tiếp nhận của công dân đối với CSC, từ đó bảo đảm để chính sách được triển khai thực hiện một cách thuận lợi. Đối với nhiều vấn đề chính sách, nếu không có sự ủng hộ và hợp tác rộng rãi của công dân thì rất khó thực hiện một cách hiệu quả. Vì vậy, chỉ khi có sự tương tác, đối thoại đầy đủ giữa chính phủ và công dân, làm cho người dân hiểu được mục đích của chính sách thì mục tiêu của CSC mới có thể đạt được.

Hình thức tham gia nhằm phát triển năng lực tự chủ, tự quản của công dân là qua thực hiện những hình thức nhất định để thúc đẩy năng lực tự chủ, tự quản của công dân. Ở đây, sự tham gia của công dân không còn giới hạn ở khâu hoạch định chính sách, mà đã trở thành một bộ phận, một chủ thể trong quá trình thực hiện CSC, cũng như trong quản trị công. Hình thức này có đặc trưng quan trọng như: do công dân chủ động thực hiện và bản thân công dân giữ vai trò chủ đạo; thể hiện sự hợp tác chặt chẽ giữa chính phủ và công dân; công dân với tư cách chủ thể quản lý trong các công việc chung ở cộng đồng và khu dân cư.

Bất kỳ sự phân loại và lựa chọn hình thức tham gia nào đều không phải là tuyệt đối. Trong những hoàn cảnh khác nhau, đối diện với vấn đề và mục tiêu chính sách cụ thể, nhà quản lý công có thể tính đến việc lựa chọn nhiều hình thức tham gia xen kẽ lẫn nhau để đạt được hiệu quả cao nhất. Tuy nhiên, theo quan điểm của John C.Thomas, quyết định hiệu quả hoạt động tham gia của công chúng vào quá trình chính sách không chỉ ở dùng lại ở việc xác định và lựa chọn được hình thức tham gia thích hợp, mà còn liên quan tới nhiều yếu tố khác, trong đó quan trọng nhất là việc chính phủ nhìn nhận như thế nào về tác dụng, tính tất yếu của hoạt động tham gia, kỹ năng của nhà quản lý công; đó còn là ý thức, thái độ của công dân khi tham gia vào quá trình CSC. Tác giả nhấn mạnh, trong quá trình CSC, bất kể là chính phủ hay công dân đều cần phải lý tính. Nghĩa là, tất cả những người tham gia đều cần có thái độ bình tĩnh, tinh thần lý tính trong phán đoán và đánh giá tình hình, trong phân tích cục diện lợi ích. Đặc biệt, hoạt động tham gia phải dựa trên nguyên tắc hiểu biết, tương hỗ lẫn nhau, khắc chế, đồng thuận. Chính phủ và các nhà quản lý công trên cơ sở nhận thức được tính tất yếu và tầm quan trọng về hoạt động tham gia của công dân, cần có tinh thần mở, thái độ tích cực hoan nghênh sự tham gia của công chúng. Trong xã hội hiện đại, khi môi trường quản trị công ngày càng phức tạp, xuất hiện nhiều nhân tố không xác định, nhu cầu tham gia của công dân vào quá trình CSC ngày càng tăng lên thì tổ chức chính phủ và nhà quản lý cần phải hình thành và phát triển kỹ năng quản lý mới, có sách lược quản lý hợp lý. Về phía công dân và các tổ chức của công dân,  cần xuất phát từ lợi ích chung, lợi ích công và phúc lợi của cộng đồng, khu dân cư, từ đó sử dụng phương thức tích cực duy trì sự tương tác, trao đổi với chính phủ và quan chức chính phủ; tích cực hợp tác và cùng với chính phủ giải quyết những vấn đề đặt ra trong đời sống xã hội, cộng đồng và khu dân cư. Tất cả những điều này không chỉ cần thể chế quản lý công tốt, tư cách công dân tích cực, mà còn cần một quá trình học tập lâu dài của chính phủ và công dân.

ThS. Nguyễn Trọng Bình - NCS Đại học nhân dân Trung Quốc

-------------------

Ghi chú:

(1) Giáo sư John Clayton Thomas là Viện trưởng Viện Nghiên cứu Đô thị và Hành chính công, Đại học Georgia State, Mỹ. Tác phẩm "Sự tham gia của công dân trong quyết sách công: kỹ năng mới và sách lược mới cho nhà quản lý công" của ông được Nhà xuất bản John Wiley & Son xuất bản năm 1995. Tên tiếng Anh là "Public Participation in Public Decisions: New Skills and Strategies for Public Managers".

(2) Henry L.Tosi và Stephen J.Canoll, Management: Contingency, Structure, and Process, Chicago: St. Cluin Press, 1976, pp.276-270.

tcnn.vn