Một số vấn đề về tổ chức, hoạt động của chính quyền địa phương Việt Nam hiện nay - A number of issues about the organization and operation of local government in Viet Nam

Thứ trưởng Bộ Nội vụ Triệu Văn Cường chủ trì Hội thảo khoa học "Đổi mới quản trị quốc gia theo hướng hiện đại, hiệu quả - Những vấn đề đặt ra đối với tổ chức, hoạt động của chính quyền địa phương", ngày 14/7/2023. Ảnh minh họa

Phân cấp, phân quyền 

Vấn đề về phân cấp, phân quyền ở Việt Nam đã lần đầu tiên được Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 (sửa đổi, bổ sung năm 2019) quy định cụ thể 06 nguyên tắc phân định thẩm quyền (phân quyền, phân cấp) giữa các cấp chính quyền từ trung ương đến địa phương. Trong thời gian qua, thực hiện các chủ trương  về đẩy mạnh phân cấp, phân cấp, phân quyền giữa chính quyền trung ương và chính quyền địa phương đã được quy định và được đẩy mạnh trong các Luật chuyên ngành và được triển khai trong các lĩnh vực như: quy hoạch, tài chính ngân sách, đầu tư… Tuy nhiên, thực tế hiện nay vẫn còn tình trạng chính quyền Trung ương phải trực tiếp giải quyết nhiều vụ việc cụ thể, chưa tập trung vào chức năng, nhiệm vụ chính là quản lý vĩ mô, xây dựng thể chế, chính sách, chiến lược, quy hoạch, kế hoạch…, vẫn còn cơ chế kiểm soát của cấp trên qua các hình thức như báo cáo, thỏa thuận, chấp thuận, xin ý kiến, cho phép... đối với các vấn đề đã phân cấp cho cấp dưới do chính quyền địa phương chưa phát huy hết được vai trò, trách nhiệm của chính quyền địa phương các cấp; chưa tạo sự chủ động cho các cấp chính quyền địa phương.

Việc phân quyền, phân cấp ở các địa phương vẫn chủ yếu “từ trên xuống” theo cấp chính quyền chưa phát huy được tối đa tiềm năng, lợi thế, nguồn lực, tính chủ động, sáng tạo của từng cấp và từng loại chính quyền địa phương, đặc biệt là các địa phương tự bảo đảm ngân sách, có vị trí và vai trò động lực trong phát triển kinh tế - xã hội vùng. Nhiệm vụ giữa các cấp chính quyền chưa phân biệt rõ sự khác nhau giữa khối lượng, tính chất nhiệm vụ, quyền hạn được chuyển giao với năng lực thực tế về tài chính, nhân sự của địa phương; một số lĩnh vực được đẩy mạnh phân cấp trên phương diện thể chế nhưng việc thực hiện thẩm quyền được giao trên thực tế chưa tương xứng. Năng lực và điều kiện thực hiện phân quyền, phân cấp ở một số địa phương còn nhiều bất cập so với thẩm quyền được giao, đặc biệt là điều kiện về tài chính và nguồn nhân lực. Phân cấp, phân quyền cấp chưa gắn với cải cách thủ tục hành chính. 

Cơ chế kiểm soát quyền lực chưa được hoàn thiện đồng bộ với yêu cầu đẩy mạnh phân quyền, phân cấp; chưa có chế tài đầy đủ, rõ ràng, đủ mạnh đối với việc thực hiện không nghiêm các quy định phân quyền, phân cấp, đặc biệt là việc tuân thủ các chiến lược và quy hoạch chung, dẫn đến thất thoát, tham nhũng nguồn lực đầu tư, kinh phí, ngân sách nhà nước và sự phát triển lệch hướng của một số ngành, lĩnh vực (cảng biển, sân bay, khu kinh tế, khu công nghiệp, khu kinh tế cửa khẩu), mất cân đối giữa các ngành công nghiệp và năng lượng, tàn phá môi trường ở nhiều địa phương trong thời gian qua.

Decentralization

Decentralization from central to local government and between government levels in Viet Nam has been specified for the first time in the Law on Organization of Local Government 2015 (amended and supplemented in 2019). The execution of policies to promote decentralization between central government and local governments has been prescribed in specialized laws and implemented in various fields, such as planning, finance and budgeting, investment, etc. However, a reality is the central government has to directly deal with many specific cases and it is unable to focus on carrying out its main functions of macro management, institutional and policy building, strategies, planning, and plans..., there remains a control mechanism by superiors through various forms such as reports, agreements, approvals, consultations, permission... with regards to decentralized issues since local authorities have not fully promoted their roles and responsibilities at all levels; have not yet created the initiative for local authorities at all levels.

Decentralization mainly follows a "top-down" model according to the level of government, which has not brought into full play the potential, advantages, resources, initiative and creativity of each level and each type of local governments, especially those that are self-funded, holding a position as a driver for regional socio-economic development. Tasks among different levels of government have not clearly distinguished the difference between the volume, nature of tasks and powers transferred with the actual financial and human capacity of the locality; In some areas, institutional decentralization is promoted, but actual implementation of delegated authority is not adequate. The capacity and conditions for decentralization in some localities remain inadequate compared to the assigned authority, especially in terms of finance and human resources. Decentralization is not associated with administrative procedure reform.

The power control mechanism has not been completed in sync with the requirement to promote decentralization; There have not been sufficient, clear, and strong sanctions for improper implementation of regulations on decentralization, especially in compliance with general strategies and planning. This has led to corruption of resources, investment force, funding, state budget, and the deviant development of a number of sectors and fields (seaports, airports, economic zones, industrial parks, border-gate economic zones), the imbalance between industries and energy, wreaking havoc on the environment in many localities in recent years.

Tổ chức bộ máy của chính quyền địa phương

Tổ chức bộ máy của chính quyền địa phương còn cồng kềnh, nhiều tầng nấc, số lượng đơn vị hành chính (ĐVHC) cấp xã còn nhiều với quy mô nhỏ, ảnh hưởng đến tổ chức bộ máy của chính quyền địa phương (CQĐP), mô hình chính quyền địa phương đồng nhất ở các loại chính quyền địa phương chưa có sự khác biệt để phù hợp với tính chất đặc thù từng CQĐP. Giai đoạn trước khi ban hành Hiến pháp năm 2013 và Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015, số lượng ĐVHC tăng khá nhiều dẫn đến số lượng ĐVHC các cấp của Việt Nam nhiều so với các nước (tính đến 31/12/2021, cả nước có 63 ĐVHC cấp tỉnh gồm: 58 tỉnh, 05 thành phố trực thuộc trung ương; 705 ĐVHC cấp huyện gồm: 528 huyện, 46 quận, 50 thị xã, 80 thành phố thuộc tỉnh, 01 thành phố thuộc thành phố trực thuộc trung ương; 10.599 ĐVHC cấp xã gồm: 8.264 xã, 1.723 phường và 612 thị trấn), gây khó khăn cho việc tập trung quản lý đầu tư và quy hoạch nguồn lực quốc gia. Trong giai đoạn vừa qua để tập trung nguồn lực đầu tư cơ sở vật chất, nâng cấp trang thiết bị, tạo không gian phát triển kinh tế - xã hội của các địa phương; khắc phục tình trạng số lượng ĐVHC có diện tích nhỏ, dân số ít so với tiêu chuẩn còn nhiều, Việt Nam đã thực hiện việc sắp xếp ĐVHC cấp huyện, cấp xã (giai đoạn 2019-2021, Việt Nam đã thực hiện việc sắp xếp ĐVHC cấp xã lớn nhất từ trước đến nay (giảm được 08 ĐVHC cấp huyện và 561 ĐVHC cấp xã), việc sắp xếp ĐVHC dựa trên tiêu chí về quy mô dân số, diện tích tự nhiên, ngoài ra còn tính đến các yếu tố đặc thù về địa lý, điều kiện tự nhiên, tôn giáo, dân tộc, điều kiện kinh tế - xã hội khác… Kết quả  sắp xếp ĐVHC đã góp phần tinh gọn bộ máy, giảm số lượng đầu mối tổ chức bộ máy; tinh giản biên chế ở các địa phương, góp phần cơ cấu lại đội ngũ cán bộ, công chức, viên chức theo vị trí việc làm; giảm chi ngân sách.

Hiện nay, Việt Nam đang tiếp tục triển khai việc sắp xếp ĐVHC cấp huyện, cấp xã trong giai đoạn 2023 - 2030, để đảm bảo các ĐVHC có quy mô dân số và diện tích tự nhiên theo tiêu chuẩn và phù hợp với các quy hoạch quốc gia, quy hoạch vùng, quy hoạch tỉnh…; đồng thời do cơ chế liên kết giữa địa phương trong vùng chưa có tính ràng buộc, dẫn đến đầu tư dàn trải, không hiệu quả trong việc thúc đẩy các địa phương có tiềm năng, lợi thế phát triển làm “đầu tàu” phát triển kinh tế vùng và quốc gia.

Mô hình chính quyền địa phương ở các ĐVHC cơ bản giống nhau đều được tổ chức cấp CQĐP đầy đủ: gồm có HĐND và UBND chưa có sự khác biệt rõ rệt giữa các mô hình CQĐP ở các loại hình nông thôn, đô thị, hải đảo. Năm 2021, Quốc hội đã thông qua việc thực hiện tổ chức mô hình chính quyền đô thị ở 03 thành phố: thành phố Đà Nẵng, Thành phố Hồ Chí Minh và thành phố Hà Nội (không tổ chức HĐND quận, phường ở thành phố Đà Nẵng và Thành phố Hồ Chí Minh và không tổ chức HĐND phường ở thành phố Hà Nội). Tuy nhiên, trong quá trình triển khai đã phát sinh một số vấn đề cần tiếp tục nghiên cứu hoàn thiện để đảm bảo được hiệu quả của mô hình chính quyền đô thị.

The organizational apparatus of local government

The organizational apparatus of local government is still multi-layered, the number of commune-level administrative units is still large with a small scale, affecting the organizational structure of local government. There is no difference in the types of local government agencies to match the specific characteristics of each local government. Before the promulgation of the 2013 Constitution and the 2015 Law on Organization of Local Governments, the number of administrative units increased significantly, resulting in a large number of administrative units at all levels in Viet Nam compared to other countries. In 2021, the whole country has 63 administrative units at the provincial level, including 58 provinces, 5 cities directly under the central government; 705 administrative units at the district level, including 528 districts, 46 districts, 50 towns, 80 provincial cities, 1 city directly under a centrally-run city; 10,599 commune administrative units including 8,264 communes, 1,723 wards, and 612 townships, making it difficult for the management and planning of investment and national resource. In the past period, resources have been mobilized to invest in facilities, upgrade equipment, create space for socio-economic development of localities; To address the issue  that a number of administrative units having a small area, small population compared to the standard, Viet Nam has arranged administrative units at district and commune levels during 2019-2021. The rearrangement of administrative units at  commune level is carried out at the largest ever scale (reducing 8 administrative units at district level and 561 at commune level), based on the criteria such as population size, natural area while also taking into account other specific factors such as geography, natural conditions, religion, ethnicity and other socio-economic conditions. The arrangement of administrative units have helped streamline the apparatus, reduce the number of focal points for organizing the apparatus; downsize staffing in localities, restructure the contingent of cadres, civil servants and public employees according to job position; reduce budget expenditure.

Currently, Viet Nam continues to arrange administrative officers at the district level, commune level for 2023 - 2030, to ensure that the administrative units have the population size and natural area according to the standards and in accordance with national, regional, provincial planning, etc. The linkage mechanism among localities in the region is not binding, leading to scattered and ineffective investment to promote localities with development potential and advantages to become the " locomotive" of regional and national economic development.

The model of local government in administrative units basically remains unchanged, all are fully organized at the level of local government: including People's Councils and People's Committees, there is no clear difference between models of local government in rural and urban areas. In 2021, the National Assembly approved the implementation of  urban government model in 03 cities namely Ha Noi City, Ho Chi Minh City, Da Nang City (People's Councils of districts and wards in the city are not organized in Da Nang and Ho Chi Minh City, there are no People's Councils at ward level in Hanoi). However, during implementation, there are a number of issues that need to be studied and further completed to ensure the effectiveness of urban model government.

Phương thức hoạt động của chính quyền địa phương

Phương thức hoạt động của chính quyền địa phương còn chậm đổi mới để kịp thời giải quyết, đáp ứng yêu cầu gia tăng của người dân địa phương: hoạt động giám sát của HĐND, tính công khai minh bạch trong hoạt động của HĐND còn yếu; chỉ đạo điều hành của UBND còn thiếu nhanh nhạy, kịp thời. 

Việc quyết định các vấn đề quan trọng ở địa phương còn thụ động, tính sáng tạo, tính tự chịu trách nhiệm của CQĐP nói chung và HĐND các cấp nói riêng chưa cao. Với vai trò của HĐND là cơ quan đại diện cho ý chí, nguyện vọng và quyền làm chủ của Nhân dân ở địa phương còn hạn chế. Hiệu quả hoạt động giám sát của HĐND còn hạn chế, chưa thật sự chủ động trong kế hoạch giám sát; việc giám sát theo chuyên đề và theo dõi, đôn đốc giải quyết các kiến nghị qua giám sát còn chưa thường xuyên và chưa kịp thời, ảnh hưởng đến hiệu quả của cuộc giám sát, còn thiếu chế tài thực hiện nghiêm các kết luận, kiến nghị sau giám sát để hoạt động giám sát của HĐND mang lại hiệu quả thiết thực. 

Chế độ làm việc của UBND còn chậm thay đổi, cơ chế làm việc của tập thể UBND kết hợp với trách nhiệm của Chủ tịch UBND nếu thực hiện không tốt vừa dẫn đến tình trạng phải họp nhiều, gây lãng phí thời gian, không rõ trách nhiệm của từng thành viên UBND và không kịp thời giải quyết những việc có tính cấp bách, cần thiết ở địa phương, vừa có thể dẫn đến lạm quyền của Chủ tịch UBND. Cơ chế phối hợp giữa các cơ quan chuyên môn với nhau, giữa cơ quan chuyên môn và cơ quan được tổ chức theo ngành dọc, hoặc giữa cơ quan chuyên môn với các tổ chức chính trị - xã hội chưa rõ ràng. 

The mode of operation of local government

The mode of operation of local government is still slow to innovate to promptly solve and meet the increasing needs of local citizens: supervision of the People's Council, publicity and transparency in the work of the People's Council remain uneffective; The executive direction of the People's Committee still lacks its responsiveness and timeliness:

Decision-making process on important issues in the locality remains passive, creativity and self-responsibility of local authorities in general and People's Councils at all levels, in particular, are not high. The role of the People's Council as the representative body for the will, aspirations, and mastership of the local people is not effective upheld. The effectiveness of supervision made by People's Council remains low as it is not really active in devising the monitoring plan; thematic supervision, recommendations put forward through supervision are not regular and timely, affecting its effectiveness, there are few sanctions against non-compliance of implemention of the conclusions, post-monitoring recommendations for the People's Council's supervision to bring practical effects.

The working regime of the People's Committee remains slow to change, the collective working mechanism of the People's Committee combined with the responsibilities of the Chairman of the People's Committee, if not being well-performed, it will lead to unnecessary  meetings, a waste of time, unclear responsibilities of each member of the People's Committee and inappropriate handling of urgent and necessary matters in the locality, which may also lead to abuse of power by the Chairman of the People's Committee. Coordination among specialized agencies, between specialized agencies and vertically organized agencies or between specialized agencies and socio-political organizations is not clear. 

Năng lực của đội ngũ công chức ở địa phương 

Năng lực của đội ngũ công chức ở địa phương ở một số nơi còn chưa đáp ứng được việc giải quyết các nhu cầu ngày càng tăng của người dân địa phương, đặc biệt là ở các đô thị lớn phát sinh nhiều công việc do quá trình đô thị hóa, phát triển sản xuất kinh doanh của người dân và doanh nghiệp: đội ngũ công chức địa phương số lượng lớn nhưng chất lượng chưa đồng đều, chất lượng thực thi công vụ chưa cao, giải quyết công việc liên quan đến người dân, tổ chức và doanh nghiệp còn biểu hiện gây phiền hà, chưa chấp hành kỷ cương, kỷ luật hành chính chưa nghiêm; thái độ phục vụ người dân, doanh nghiệp còn chuyển biến chậm, yếu kém trong giao tiếp. Lương công chức nói chung và công chức địa phương còn cào bằng như nhau, lương thấp chưa đảm bảo tạo động lực làm việc cho công chức, một số chế độ, chính sách khác đối với công chức khác như: cơ hội thăng tiến, môi trường làm việc, chính sách đãi ngộ khác so với khu vực ngoài nhà nước còn có sự chênh lệch lớn, do đó gần đây hiện tượng công chức nghỉ việc ở các địa phương đang ra tăng (từ 7/2022 đến 6/2023 tổng số công chức, viên chức thôi việc là gần 19.000 người, tương đương với trung bình là 1.600 người/ tháng).

The capacity of local civil servants

The capacity of local civil servants in some places has not yet met the increasing needs of local people, especially in large cities where a lot of workload is required due to urbanization, development of production and business: the number of local civil servants is high but quality is not uniform, the quality of official at duty is not high, settlement of work related to people, organizations and enterprises still show troublesome symptoms, administrative discipline has not been strictly observed;  Attitudes to serve people and businesses are still slow and weak in communication. The salary of civil servants in general and local civil servants remains equal in all localities, low wages prevent motivation for civil servants, a number of other regimes and policies for civil servants such as promotion opportunities, working environment and remuneration policies are different from those in the non-state sector, there is a large difference. At a result, recently there has been an increasing number of civil servants leaving jobs in localities. From July 2022 to June 2023, the total number of civil servants leaving jobs stands at nearly 19,000 people, equivalent to an average of 1,600/month.

Sự tham gia của người dân vào hoạt động của chính quyền địa phương

Trong thực tiễn việc tôn trọng và bảo đảm quyền dân chủ của Nhân dân ngày càng tốt hơn, tính dân chủ của Nhân dân được thể hiện ở tất cả các hoạt động của cơ quan nhà nước nói chung và CQĐP nói riêng. Người dân đã quan tâm nhiều hơn đến quyền dân chủ và giám sát của mình trong tất cả các hoạt động CQĐP (thể hiện rõ nhất qua cuộc bầu cử đại biểu Quốc hội và HĐND các cấp, tỷ lệ người dân tham gia các hội nghị lấy ý kiến đối với người ứng cử, góp ý của cử tri nơi cư trú và tỷ lệ người dân tham gia bầu cử rất cao).Tuy nhiên, bên cạnh những kết quả đạt được vẫn còn hạn chế trong thực tiễn thực hiện, như: trong việc thực hiện bầu cử đại biểu Quốc hội và HĐND còn có việc người dân chưa thực sự quan tâm tìm hiểu kỹ về thông tin của người ứng cử; còn thiếu quy định cụ thể về vận động tranh cử; cơ cấu đại biểu tự ứng cử còn thấp trong các kỳ bầu cử đại biểu Quốc hội và HĐND; có nơi còn do cơ cấu thành phần, chưa chú trọng đúng mức đến tiêu chuẩn của đại biểu, dẫn đến còn có đại biểu năng lực hạn chế, chưa bảo đảm đủ điều kiện để thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn người đại biểu đại diện cho Nhân dân ở địa phương. Việc thực hiện dân chủ đại diện còn bất cập và chưa đáp ứng được nguyện vọng của Nhân dân: vẫn còn các yêu cầu, kiến nghị của cử tri gửi đến các cơ quan có thẩm quyền chưa được giải quyết, hoặc giải quyết chưa thỏa đáng; tình trạng để vụ việc tồn đọng vẫn còn kéo dài; việc đôn đốc, theo dõi kết quả giải quyết khiếu nại, tố cáo và kiến nghị của cử tri ở một số địa phương còn chậm, chủ yếu là chuyển đơn, việc tiếp công dân, đôn đốc giải quyết các đơn thư khiếu nại, tố cáo của công dân vẫn chủ yếu do đại biểu chuyên trách thực hiện.

Participation of  people in the work of local government

In practice, respect for and secure of the People's democratic rights is being further enhanced, People's democracy is reflected in all activities of state agencies in general and the local government in particular. People have paid more attention to their democratic rights and supervision rights in all local government activities (most evidenced in the election of deputies to the National Assembly and People's Councils at all levels, there is a high percentage of people attending consultation conferences with candidates, of voters offering their opinions in the place of residence and of people participating in the election). However, besides the achieved results, there remain limitations during practical implementation, such as: in the election of deputies to the National Assembly and the People's Council, people have not really paid attention to learn about the candidate's information; specific regulations on campaigning are inadequate; the mechanism for self-nomination remain ineffective in the elections of deputies to the National Assembly and People's Council; in some places, the composition of members is put on high priority while due attention is not paid to the quality of the delegates> This has caused to the election of delegates having limited capacity and are not fully qualified to perform the tasks and powers of the delegates or to represent the local people. The implementation of representative democracy remains inadequate and has not met the aspirations of the People: there remain requests and petitions from voters sent to competent authorities that have not been resolved or have not been resolved satisfactorily; backlog cases are still outstanding; The push for and monitoring of results of settlement of complaints, denunciations and petitions of voters in some localities remain slow, mainly in the process of transferring applications, receiving citizens, pushing for the settlement of complaints, citizens' denunciations are still mainly done by full-time deputies./.

Nguyễn Bích Thủy - Vụ Chính quyền địa phương, Bộ Nội vụ