Hoàn thiện quy định pháp luật về liên doanh, liên kết trong hoạt động của đơn vị sự nghiệp công lập

Ảnh minh họa: internet

Quy định pháp luật về liên doanh, liên kết của đơn vị sự nghiệp công lập

Các  đơn vị sự nghiệp công lập (SNCL) thông qua hoạt động liên doanh, liên kết để huy động nguồn lực của các tổ chức, doanh nghiệp, cá nhân nhằm tăng cường khả năng cung ứng cũng như đa dạng hóa và nâng cao chất lượng dịch vụ. Cùng với việc tạo cơ chế thông thoáng trong thu hút đầu tư, các chính sách xã hội hóa dịch vụ sự nghiệp công được chú trọng. Đảng và Nhà nước ta đã ban hành nhiều chủ trương, chính sách và quy định pháp luật để định hướng phát triển lĩnh vực dịch vụ sự nghiệp công nhằm xây dựng một thị trường dịch vụ vừa đa dạng vừa có chiều sâu, cho phép người dân có nhiều cơ hội hơn trong việc lựa chọn loại hình dịch vụ phù hợp, đồng thời tạo điều kiện cho việc quản lý của Nhà nước thực hiện có hiệu quả các chính sách xã hội, nhất là bảo đảm các dịch vụ công cơ bản, thiết yếu. 

Nghị quyết số 19-NQ/TW của Hội nghị Trung ương lần thứ sáu khóa XII đề ra các nhóm nhiệm vụ, giải pháp nhằm đổi mới hệ thống tổ chức và quản lý, nâng cao chất lượng, hiệu quả hoạt động của các đơn vị SNCL, trong đó có hai nhóm nhiệm vụ, giải pháp đề cập đến hoạt động liên doanh, liên kết: thứ nhất, đẩy mạnh cung ứng dịch vụ sự nghiệp công theo cơ chế thị trường, thúc đẩy xã hội hóa dịch vụ sự nghiệp công: tiếp tục thực hiện cơ chế kết hợp công - tư về nhân lực và thương hiệu trong lĩnh vực y tế; xây dựng cơ chế hợp tác đầu tư giữa bệnh viện công và bệnh viện tư, giữa các bệnh viện công; minh bạch hóa các hoạt động liên doanh, liên kết, hợp tác công - tư, đặc biệt là ở các đơn vị thuộc lĩnh vực do Nhà nước cấp phép hoạt động; bảo toàn và phát triển vốn, tài sản nhà nước; thứ hai, hoàn thiện cơ chế tài chính: có cơ chế tài chính phù hợp để huy động mọi nguồn lực xã hội đầu tư cho lĩnh vực dịch vụ sự nghiệp công, nhất là cho y tế và giáo dục, kể cả hình thức hợp tác công - tư, liên doanh, liên kết.

Trong hệ thống pháp luật hiện hành, hoạt động liên doanh, liên kết được quy định trong các văn bản pháp luật về cơ chế tự chủ tài chính và về quản lý, sử dụng tài sản công của đơn vị SNCL. Nghị định số 60/2021/NĐ-CP về quy định cơ chế tự chủ tài chính của đơn vị SNCLđã quy định 04 nhóm đơn vị theo mức độ tự chủ tài chính, đó là: 1) tự bảo đảm chi thường xuyên và chi đầu tư; 2) tự bảo đảm chi thường xuyên; 3) tự bảo đảm một phần chi thường xuyên; 4) do Nhà nước bảo đảm chi thường xuyên. Mặc dù Nghị định số 60/2021/NĐ-CP không quy định rõ loại đơn vị SNCL được liên doanh, liên kết nhưng có quy định về nguồn thu từ hoạt động liên doanh, liên kết đối với các đơn vị thuộc nhóm 1, nhóm 2, nhóm 3. Ngoài ra, Nghị định cũng quy định hai hình thức liên doanh, liên kết là thành lập pháp nhân mới và không thành lập pháp nhân mới.

Theo Luật Quản lý, sử dụng tài sản công, đơn vị SNCL được sử dụng tài sản công để liên doanh, liên kết trong các trường hợp sau: 1) Tài sản được giao đầu tư xây dựng, mua sắm để thực hiện nhiệm vụ Nhà nước giao nhưng chưa sử dụng hết công suất; 2) Tài sản được đầu tư xây dựng, mua sắm theo dự án được cơ quan, người có thẩm quyền phê duyệt để phục vụ hoạt động liên doanh, liên kết mà không do ngân sách nhà nước đầu tư; 3) Việc sử dụng tài sản để liên doanh, liên kết đem lại hiệu quả cao hơn trong việc cung cấp dịch vụ công theo chức năng, nhiệm vụ được giao. 

Có ba hình thức sử dụng tài sản công để liên doanh, liên kết được quy định tại Nghị định số 151/2017/NĐ-CP về quy định chi tiết một số điều của Luật Quản lý, sử dụng tài sản công:

Thứ nhất, hình thức liên doanh, liên kết không thành lập pháp nhân mới, các bên sử dụng tài sản của mình để thực hiện liên doanh, liên kết và tự quản lý, sử dụng tài sản của mình, tự bảo đảm các chi phí phát sinh trong quá trình hoạt động và được chia kết quả từ hoạt động liên doanh, liên kết theo hợp đồng.

Thứ hai, hình thức liên doanh, liên kết không thành lập pháp nhân mới, các bên tham gia liên doanh, liên kết cùng góp tài sản hoặc góp vốn để đầu tư xây dựng, mua sắm tài sản sử dụng cho mục đích liên doanh, liên kết; các tài sản này được các bên tham gia liên doanh, liên kết cùng kiểm soát việc quản lý, sử dụng.

Thứ ba, hình thức liên doanh, liên kết hình thành pháp nhân mới, các bên tham gia liên doanh, liên kết cùng góp tài sản hoặc góp vốn để đầu tư xây dựng, mua sắm tài sản sử dụng cho mục đích liên doanh, liên kết; pháp nhân mới có trách nhiệm quản lý, sử dụng tài sản theo quy định của pháp luật và hợp đồng liên doanh, liên kết.

Để triển khai hoạt động liên doanh, liên kết, đơn vị SNCL cần phải xây dựng đề án, báo cáo cơ quan cấp trên (nếu có) xem xét, lấy ý kiến thẩm định của đơn vị được Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan Trung ương giao làm đầu mối thực hiện nhiệm vụ quản lý nhà nước về tài sản công (đối với đơn vị SNCL thuộc Trung ương quản lý), hoặc thẩm định của Sở Tài chính (đối với đơn vị SNCL thuộc địa phương quản lý). Sau đó, đề án được lấy ý kiến của Bộ Tài chính (đối với đơn vị SNCL thuộc Trung ương quản lý), hoặc báo cáo UBND cấp tỉnh để lấy ý kiến Thường trực HĐND cùng cấp. Trên cơ sở tiếp thu ý kiến của Bộ Tài chính hoặc Thường trực HĐND cùng cấp, đơn vị chủ trì hoàn thiện đề án, trình Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ở Trung ương hoặc Chủ tịch UBND cấp tỉnh phê duyệt. Riêng đối với đề án sử dụng tài sản là cơ sở hoạt động sự nghiệp của đơn vị SNCL thuộc Trung ương quản lý có nguyên giá theo sổ kế toán từ 500 tỷ đồng trở lên thì Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan Trung ương phải xin ý kiến của Thủ tướng Chính phủ trước khi phê duyệt. 

Thực trạng vấn đề liên doanh, liên kết của đơn vị sự nghiệp công lập

Hoạt động liên doanh, liên kết được các đơn vị SNCL triển khai theo các mức độ khác nhau tùy thuộc đặc thù của từng lĩnh vực, địa bàn. Có lĩnh vực hoạt động liên doanh, liên kết diễn ra thường xuyên như: y tế, khoa học và công nghệ… tuy nhiên có những lĩnh vực gặp rất nhiều khó khăn trong việc thu hút nguồn lực tham gia liên doanh, liên kết như: giáo dục và đào tạo; văn hóa. 

Một số địa phương đã triển khai liên doanh, liên kết trong các lĩnh vực dịch vụ sự nghiệp công bước đầu đạt được kết quả tích cực. Ví dụ, tại Thành phố Hồ Chí Minh, các cơ sở y tế áp dụng các hình thức hợp tác trong sử dụng tài sản liên doanh, liên kết hoặc góp vốn liên doanh mua sắm trang thiết bị. Tính đến cuối năm 2016, có 109 đề án thực hiện hình thức đối tác lắp đặt trang thiết bị, bệnh viện tổ chức cung cấp dịch vụ với tổng giá trị là 1.100 tỷ đồng... (1).

Tại tỉnh Thanh Hóa, ngoài đầu tư của Nhà nước, các bệnh viện công lập đã liên doanh, liên kết, đầu tư hơn 222 tỷ đồng mua sắm thiết bị y tế, với nhiều loại máy móc, thiết bị hiện đại được lắp đặt tại các bệnh viện....(2).

Qua thực tiễn triển khai, có thể nhận thấy hoạt động liên doanh, liên kết đã tạo điều kiện cho các đơn vị SNCL có nguồn lực về tài chính để tăng cường cơ sở vật chất phục vụ tốt hơn cho việc cung ứng dịch vụ. Dưới góc độ hoạt động của đơn vị SNCL, việc liên doanh, liên kết giúp cho đơn vị có điều kiện nâng cao năng lực cả về cơ sở hạ tầng kỹ thuật, trang thiết bị và chất lượng đội ngũ cán bộ, nhân viên, đồng thời thu hút đông đảo người dân có nhu cầu sử dụng dịch vụ, tăng nguồn thu để tái đầu tư phát triển, nâng cao thu nhập, cải thiện đời sống của cán bộ, nhân viên. Dưới góc độ xã hội, hoạt động liên doanh, liên kết giúp cho việc đa dạng hóa và nâng cao chất lượng dịch vụ sự nghiệp công, hướng tới xã hội phục vụ, xã hội an toàn, góp phần nâng cao đời sống sức khỏe, văn hóa, tinh thần của Nhân dân. Mặt khác, dưới góc độ quản lý nhà nước, hoạt động liên doanh, liên kết giúp cho ngân sách nhà nước được chia sẻ gánh nặng trong việc bố trí nguồn để đầu tư cơ sở vật chất đối với các đơn vị SNCL; thực hiện tốt hơn chính sách an sinh xã hội; các chính sách văn hóa, xã hội, bảo đảm dịch vụ sự nghiệp công cơ bản, thiết yếu cho người dân như: chăm sóc sức khỏe, giáo dục…

Tuy nhiên, hoạt động liên doanh, liên kết thời gian qua vẫn còn phát sinh những hạn chế nhất định. Đó là, một số dự án liên doanh, liên kết trong lĩnh vực y tế do cần thu hồi vốn nhanh, vì vậy có đơn vị lạm dụng các dịch vụ kỹ thuật không cần thiết, khiến cho người bệnh phải chi phí nhiều. Một số bệnh viện mở ra khoa khám, chữa bệnh tự nguyện có trang thiết bị, cơ sở vật chất tốt hơn nhưng chi phí rất cao, dịch vụ không được cải thiện nhiều. Khi các bệnh viện lạm dụng việc liên doanh, liên kết với các tổ chức, cá nhân để lắp đặt các loại máy chụp chiếu, xét nghiệm một cách tràn lan không khác nào việc tận dụng tài nguyên sẵn có của Nhà nước là cơ sở vật chất, đất đai để một số đối tượng hưởng lợi(3).

Những vướng mắc, bất cập trong quá trình thực hiện chính sách xã hội hóa, liên doanh, liên kết bắt nguồn từ nhiều nguyên nhân, có nguyên nhân chủ quan từ phía các đơn vị thực hiện hoặc cán bộ chưa thực sự trách nhiệm, khách quan, công tâm, thậm chí tư lợi khi thực hiện nhiệm vụ; cũng có trường hợp vi phạm từ chính việc nhận thức chưa đúng về các chủ trương, quy định pháp luật về trình tự, thủ tục, các quy trình triển khai liên doanh, liên kết. Bên cạnh đó, tính đặc thù của lĩnh vực mà quá trình tổ chức thực hiện chưa lường hết, hoặc có nguyên nhân từ việc các quy định pháp luật hiện nay về tổ chức, cơ chế hoạt động của đơn vị SNCL trong quá trình liên doanh, liên kết chưa thực sự hoàn thiện. 

Một số đề xuất, kiến nghị

Các quy định pháp luật hiện hành về liên doanh, liên kết của  đơn vị SNCL chủ yếu điều chỉnh vấn đề tài chính, tài sản. Vấn đề tổ chức bộ máy và cơ chế hoạt động của Sđơn vị NCL trong quá trình liên doanh, liên kết chưa được quy định cụ thể, đầy đủ. Để khắc phục, cần thực hiện một số giải pháp sau:

Một là, đối với hình thức liên doanh, liên kết hình thành pháp nhân mới, hiện nay, pháp luật không quy định cụ thể loại hình tổ chức của pháp nhân mới. Tại Khoản 2 Điều 17 Luật Doanh nghiệp năm 2020 quy định tổ chức, cá nhân không có quyền thành lập và quản lý doanh nghiệp, nhưng không quy định cấm thành lập doanh nghiệp đối với đơn vị SNCL. Về nguyên tắc, có thể hiểu các đơn vị SNCL có quyền thành lập và quản lý doanh nghiệp theo quy định tại Khoản 1 Điều 17 Luật Doanh nghiệp. Tuy nhiên, pháp luật về đơn vị SNCL không quy định việc thành lập doanh nghiệp của đơn vị SNCL. Hiện nay, Nghị định số 120/2020/NĐ-CP về thành lập, tổ chức lại, giải thể đơn vị SNCL không quy định cụ thể cơ cấu tổ chức của SNCL, mà chỉ quy định khái quát trong nội dung tự chủ về tổ chức bộ máy, cụ thể: trong cơ cấu tổ chức của đơn vị SNCL có các đơn vị thuộc và trực thuộc, các phòng, ban và các tổ chức cấu thành khác không phải là đơn vị SNCL. 

Ngoài ra, trong các văn bản pháp luật chuyên ngành như: Luật Giáo dục đại học, Luật Giáo dục nghề nghiệp… có quy định về cơ cấu tổ chức của các cơ sở giáo dục công lập, nhưng cũng không quy định cụ thể về việc có hay không thành lập doanh nghiệp trực thuộc. Điều này gây khó khăn cho các đơn vị SNCL trong việc lựa chọn thành lập doanh nghiệp khi liên doanh, liên kết. Mặt khác, trong trường hợp liên doanh, liên kết hình thành đơn vị sự nghiệp trực thuộc thì cần xác định tính chất công lập hay ngoài công lập làm cơ sở cho việc xác định các quy định pháp luật điều chỉnh. 

Hai là, chế độ quản lý đối với người làm việc trong các đơn vị liên doanh, liên kết hoặc theo các hợp đồng liên doanh, liên kết cũng chưa được quy định cụ thể. Pháp luật hiện hành quy định chung về chế độ, chính sách, cơ chế quản lý đối với viên chức trong các đơn vị SNCL, các nội dung về phương án tài chính, nhân sự, cơ chế quản lý được xác định trong đề án về liên doanh, liên kết do đơn vị SNCL xây dựng, trình cấp có thẩm quyền phê duyệt. Thực tế này làm nảy sinh các vướng mắc về chế độ đãi ngộ, xử lý hệ lụy phát sinh như vi phạm, xử lý kỷ luật trong quá trình thực hiện nhiệm vụ giữa viên chức, người lao động làm việc ở các bộ phận, đơn vị liên doanh, liên kết với các viên chức, người lao động khác… 

Vì vậy, cần có quy định pháp lý chặt chẽ nhằm giúp các đơn vị SNCL chủ động hơn trong quản lý viên chức, người lao động, đồng thời tạo điều kiện thực hiện hiệu quả hoạt động liên doanh, liên kết, sử dụng nguồn lực thu hút từ hoạt động này vào cung ứng dịch vụ, góp phần phục vụ tốt hơn cho người dân. Bên cạnh đó, vẫn phải bảo đảm mối quan hệ tương quan giữa bộ phận, đơn vị liên doanh, liên kết với các bộ phận khác của đơn vị SNCL, tránh thiên lệch trong các chính sách về cán bộ, cũng như tập trung thực hiện nhiệm vụ, giải quyết hài hòa mối quan hệ giữa nhiệm vụ cung cấp dịch vụ sự nghiệp công đáp ứng yêu cầu của người dân, xã hội với nhu cầu thu hồi vốn trong liên doanh, liên kết.

Ba là, để phát huy vai trò hoạt động liên doanh, liên kết góp phần nâng cao chất lượng dịch vụ sự nghiệp công, cần nghiên cứu, xây dựng Nghị định quy định chi tiết Luật Viên chức, Luật Quản lý, sử dụng tài sản công về liên doanh, liên kết của các đơn vị SNCL, trong đó, quy định cụ thể loại hình tổ chức trong trường hợp hình thành pháp nhân mới, các vấn đề cơ chế quản lý người làm việc, mối quan hệ giữa pháp nhân mới và đơn vị SNCL; trong trường hợp không hình thành pháp nhân mới thì cần quy định cụ thể chế độ, chính sách của viên chức, người lao động làm việc trong bộ phận liên doanh, liên kết. 

Bốn là, cần quy định cụ thể việc hình thành các đơn vị sự nghiệp trong trường hợp liên doanh, liên kết hình thành pháp nhân mới thay vì thành lập doanh nghiệp. Có như vậy mới bảo đảm tính thống nhất, xuyên suốt trong tổ chức, hoạt động cung ứng dịch vụ sự nghiệp công của đơn vị SNCL hiện nay./.

--------------------------------------

Ghi chú:

(1) https://dangcongsan.vn/y-te/day-manh-tu-chu-va-xa-hoi-hoa-trong-nganh-y-te-427653.html

(2) http://bvdktinhthanhhoa.com.vn/tin-tuc/tin-hot-dng-nganh/hieu-qua-xa-hoi-hoa-nguon-luc-dau-tu-cho-y-te.178.html#.YHze17XlodU

(3) https://nhandan.com.vn/chuyen-de-cuoi-tuan/tranh-tu-nhan-hoa-benh-vien-cong-627017/

ThS Bùi Công Quang - Phó Vụ trưởng Vụ Tổ chức hành chính nhà nước và công vụ, Văn phòng Chính phủ

tcnn.vn