Các chủ thể tham gia xây dựng chính sách cải cách hành chính ở Nhật Bản

Ảnh minh họa: Internet

1. Các chủ thể cơ bản tham gia xây dựng chính sách cải cách hành chính ở Nhật Bản

a. Thủ tướng và Nội các

Nhà nước trung ương Nhật Bản được tổ chức theo nguyên tắc tam quyền phân lập. Hiến pháp Nhật Bản quy định quyền lập pháp trao cho Nghị viện - cơ quan cao nhất của quyền lực quốc gia; quyền hành pháp trao cho Nội các (Chính phủ), bao gồm Thủ tướng và các bộ trưởng do Thủ tướng bổ nhiệm và miễn nhiệm. 

- Thủ tướng là người đứng đầu Nội các. Thông thường, lãnh đạo đảng cầm quyền sẽ trở thành Thủ tướng (Trong trường hợp không đảng nào chiếm được đa số ghế trong Nghị viện thì các đảng phái liên kết với nhau để thành lập chính phủ liên hiệp). Mỗi đời Thủ tướng Nhật Bản, khi nhậm chức đều đưa ra những ưu tiên trong chính sách cải cách hành chính của mình – đó được coi là cam kết chính trị của Thủ tướng trong nhiệm kỳ.

Phần lớn các chính sách cải cách hành chính ở Nhật Bản được đưa ra bởi Nội các (cơ quan này đề xuất tới hơn 80% dự luật lên Nghị viện²). Tuy nhiên, để một chính sách được thông qua và được thực thi thành công, đòi hỏi sự nhất trí của đảng/hoặc liên minh đảng cầm quyền; và sự nhất trí giữa các thành viên Nội các.

Bên cạnh đó, trách nhiệm về các vấn đề hành chính được phân công cho các bộ trưởng. Mỗi bộ trưởng chịu trách nhiệm đối với các vấn đề được phân công và giữ quyền ra quyết định cuối cùng đối với những vấn đề đó. Cơ chế vận hành đó khiến cho việc hoạch định và thực thi các chính sách cải cách hành chính gặp phải những trở ngại nhất định, bởi mỗi bộ có những quyền lợi riêng trong việc hoạch định chính sách, nên dễ xảy ra tình trạng thiếu thống nhất và phối hợp. Vì vậy, để đẩy mạnh sự phối hợp trong cải cách hành chính giữa các bộ, Cơ quan quản lý và phối hợp (The Management and Coordination Agency – MCA) đã được thành lập trong Văn phòng Thủ tướng vào năm 1996.

MCA là cơ quan chịu trách nhiệm xem xét và quản lý cơ cấu tổ chức và nhân sự của các bộ và cơ quan ngang bộ, do đó có mối quan hệ mật thiết với các cơ quan này. Dựa trên mối quan hệ này, MCA có khả năng lớn trong việc thuyết phục các bộ và cơ quan ngang bộ xây dựng và thực hiện các chương trình cải cách.

Hiện nay, ba bộ trưởng chịu trách nhiệm quan trọng trong quá trình cải cách hành chính ở Nhật Bản là Bộ trưởng Bộ Tài chính, Bộ trưởng Bộ Nội vụ và Giám đốc MCA (đến nay là Chánh Văn phòng Nội các). 

b. Nghị viện

Như đã phân tích, các chính sách và biện pháp cải cách hành chính được Nội các xây dựng thành các dự thảo luật và được đệ trình lên Nghị viện. Chỉ khi Nghị viện đã thảo luận và thông qua các luật này, Nội các mới có thể thực hiện các cải cách cần thiết dựa trên các luật đó. Vì vậy, vai trò của nhánh lập pháp là rất quan trọng trong việc thực thi các cải cách cần thiết.

Đặc biệt, Nghị viện Nhật Bản thiết lập một Ủy ban đặc biệt về cải cách hành chính để xem xét, thảo luận kỹ lưỡng về các vấn đề liên quan đến cải cách hành chính. Cả Thượng viện và Hạ viện đều dành rất nhiều thời gian để xem xét và tranh luận về các biện pháp cải cách hành chính được Nội các chuẩn bị. Cơ chế này khiến vai trò của Nghị viện là hết sức quan trọng trong việc xác lập các chính sách cải cách hành chính.

c. Các cơ quan tư vấn về cải cách hành chính 

Trong suốt quá trình cải cách hành chính ở Nhật Bản từ năm 1980 đến nay, các cơ quan tư vấn về cải cách hành chính đóng vai trò hết sức quan trọng trong việc đưa ra các ý tưởng, đề xuất cải cách:

- Ủy ban Cải cách hành chính (Administrative Reform Committee) 

Tiền thân của Ủy ban Cải cách hành chính là các Ủy ban lâm thời về cải cách hành chính (Provisional Commission on Administrative Reform - PCAR) được thành lập trong các giai đoạn khác nhau nhằm thúc đẩy cải cách hành chính. Tiếp sau quá trình hoạt động của Ủy ban Cải cách hành chính lâm thời lần thứ nhất ³, trước bối cảnh tài chính vô cùng khắc nghiệt của đất nước, Ủy ban Cải cách hành chính lâm thời thứ hai được thành lập nhằm đưa ra những khuyến nghị cải cách hành chính theo mục tiêu “thiết lập lại sự ổn định tài chính mà không cần tăng thuế”. Ủy ban gồm 9 thành viên, cùng với sự tham gia của 21 chuyên gia, 70 viên chức, 02 đại diện của Liên đoàn lao động, 03 đại diện của giới doanh nghiệp, một số nhà báo, học giả và đại diện của chính quyền địa phương. Với sự tham gia hùng hậu của đại diện các nhóm lợi ích trong xã hội, Ủy ban Cải cách hành chính lâm thời lần thứ hai, trong suốt quá trình tồn tại của mình, đã đề xuất với Chính phủ rất nhiều chính sách nhằm giảm chi tiêu công, bao gồm xem xét lại một cách cơ bản phạm vi trách nhiệm và cơ cấu tổ chức bộ máy hành chính nhà nước nhằm xây dựng một “Chính phủ nhỏ”.

Hoạt động hiệu quả của các Ủy ban lâm thời về cải cách hành chính dẫn tới việc thành lập Ủy ban chuyên trách về Cải cách hành chính vào tháng 12/1994. Ủy ban Cải cách hành chính gồm 5 thành viên, được lựa chọn từ những chuyên gia ở nhiều lĩnh vực khác nhau - đại diện cho các nhóm quan điểm khác nhau của người dân Nhật về cải cách hành chính. Ủy ban được đặt dưới Văn phòng Thủ tướng, có nhiệm kỳ 3 năm, được trao quyền giám sát việc thực thi cải cách hành chính và nghiên cứu các vấn đề chuyên biệt về cải cách hành chính để đệ trình các đề xuất về cải cách lên Thủ tướng, hoặc lên người đứng đầu của các cơ quan hành chính có liên quan đến đề xuất cải cách.

- Hội đồng Cải cách hành chính (Administrative Reform Council)

Tiền thân của Hội đồng Cải cách hành chính là các Hội đồng lâm thời về đẩy mạnh Cải cách hành chính (Provisional Council on the Promotion of Administrative Reform- PCPAR). Dựa trên đề xuất của Ủy ban Cải cách hành chính lâm thời lần thứ hai, Hội đồng lâm thời về đẩy mạnh Cải cách hành chính được thành lập, với tư cách là Hội đồng đặc biệt chịu trách nhiệm về cải cách hành chính trong mỗi giai đoạn 3 năm. Kể từ khi thành lập, Hội đồng này đã được triệu tập họp ba lần, vào ba giai đoạn khác nhau và đã đưa ra những đề xuất thiết thực nhằm thúc đẩy cải cách hành chính. Nhận thấy vai trò quan trọng của cơ quan tư vấn này, ngày 21/11/1996, Hội đồng Cải cách hành chính, đứng đầu là Thủ tướng, gồm 15 thành viên, bao gồm Thủ tướng, Giám đốc cơ quan quản lý và hợp tác (MCA), cố vấn cao cấp của Thủ tướng, nhân vật kỳ cựu trong giới doanh nghiệp, các nghiệp đoàn, nhà báo, và các học giả. Hội đồng đã đưa ra nhiều đề xuất có ý nghĩa rất lớn trong quá trình cải cách hành chính ở Nhật Bản như: xác định các chức năng Chính phủ cần đảm nhận trong thế kỷ XXI; xem xét việc nên tổ chức lại các bộ và các cơ quan ở trung ương như thế nào; đề xuất tăng thêm chức năng và quyền hạn cho Văn phòng Nội các. 

Như vậy, dưới sự lãnh đạo của Thủ tướng, Ủy ban Cải cách hành chính và Hội đồng Cải cách hành chính đã tạo thành một nhóm chuyên gia có vai trò đặc biệt quan trọng trong việc cố vấn và xây dựng các dự thảo chính sách về cải cách hành chính.

2. Một số nhận xét

Như vậy, điểm nổi bật trong quá trình cải cách hành chính ở Nhật Bản từ thập niên 80 của thế kỷ XX đến nay là sự tham gia của nhiều chủ thể vào việc hoạch định chính sách cải cách.

Thứ nhất, bên cạnh các cơ quan quản lý nhà nước có thẩm quyền trực tiếp đưa ra các chính sách cải cách hành chính như Nội các và Nghị viện, thì các cơ quan tư vấn như các Hội đồng và Ủy ban Cải cách hành chính đã thường xuyên được sử dụng như những tổ chức trung tâm để đưa ra các báo cáo về thực trạng và đề xuất các chính sách, biện pháp cải cách hành chính. Các Hội đồng, Ủy ban Cải cách hành chính, với thành phần tham gia gồm đại diện của nhiều tầng lớp, nhiều nhóm lợi ích trong xã hội, có quan hệ rất mật thiết với hệ thống chính trị của Nhật Bản. Do đó, “tiếng nói” của các cơ quan tư vấn này thực sự đủ mạnh để tác động đến các chính sách và biện pháp cải cách hành chính. 

Thứ hai, để tiến trình cải cách hành chính nhận được sự đồng thuận giữa các chủ thể liên quan, cần xác lập cơ chế vận hành hợp lý giữa các chủ thể liên quan đến chính sách cải cách. 

Chẳng hạn, việc đề cao tính tự chủ, tự chịu trách nhiệm của các bộ trưởng trong việc đưa ra các chính sách cải cách hành chính ở ngành, lĩnh vực của mình – ngay cả khi quan điểm của bộ trưởng có thể khác biệt với quan điểm của Thủ tướng - là đáng xem xét. Sự tồn tại của một cơ quan có chức năng đẩy mạnh sự phối hợp trong cải cách hành chính giữa các bộ, tránh mâu thuẫn lợi ích giữa các bộ như MCA là đặc biệt cần thiết và đã phát huy được hiệu quả trong cải cách hành chính ở Nhật Bản.

Thứ ba, việc thành lập một Ủy ban đặc biệt về Cải cách hành chính thuộc Nghị viện để xem xét, thảo luận kỹ lưỡng về các đề xuất liên quan đến cải cách hành chính do Nội các đệ trình là cần thiết và có ý nghĩa. Điều này tránh tình trạng “vừa đá bóng, vừa thổi còi” của cơ quan hành pháp trong cải cách hành chính - đặc biệt trong bối cảnh Nội các là cơ quan đề xuất tới 80% các dự thảo chính sách và dự thảo luật như ở Nhật Bản./.

--------------------------------

Ghi chú: 

1. Nhật Bản thời điểm này đối mặt với tình trạng tài chính vô cùng khắc nghiệt: nền kinh tế bị ảnh hưởng nghiêm trọng bởi hai cuộc khủng hoảng dầu mỏ ở phương Tây và các nước tư bản phát triển,dẫn tới sự sụt giảm nghiêm trọng nguồn thu của Nhà nước. Nguồn thu thuế hàng năm của Nhà nước thiếu hụt tới hơn 30% (Theo Shun'ichi Furkawa, Decentralization in Japan, trong “Japan's Road to Pluralism: Transforming Local Communities in the Global Era” do Shun'ichi Furkawa và Toshihiro Menju đồng chủ biên, Japan Center for International Exchange, Tokyo, 2003, tr. 25), trong khi các đề xuất về tăng thuế bán hàng hoặc thuế tiêu thụ mà Nhà nước đưa ra đều bị cộng đồng doanh nghiệp phản đối mạnh mẽ. Thu hẹp tổ chức Bộ máy, cắt giảm nhân sự… trở thành vấn đề cấp bách đặt ra đối với hệ thống hành chính nhằm thích ứng với với nguồn lực bị sụt giảm nghiêm trọng.

2. Xem: Shun'ichi Furkawa, Decentralization in Japan, trong “Japan's Road to Pluralism: Transforming Local Communities in the Global Era” do Shun'ichi Furkawa và Toshihiro Menju đồng chủ biên, Japan Center for International Exchange, Tokyo, 2003, tr. 21-45.

3. Ủy ban Cải cách hành chính lâm thời lần thứ nhất thành lập vào năm 1962 và được tổ chức theo mô hình “Ủy ban Hoover” – một mô hình được sử dụng ở Mỹ vào những năm 1940, 1950 nhằm thúc đẩy cải cách khu vực công. Ủy ban cải cách hành chính lâm thời lần thứ nhất do Nghị viện cử ra gồm 7 thành viên là những chuyên gia và nhà hoạt động chính trị giàu kinh nghiệm và có uy tín. Ủy ban này đã đưa ra kế hoạch tổng thể về cải cách hành chính gồm 16 khuyến nghị, giúp Chính phủ cải cách hiệu quả bộ máy hành chính nhà nước trong giai đoạn này.

Tài liệu tham khảo:

1. Nguyễn Minh Mẫn, Về một số kinh nghiệm cải cách hành chính tại Nhật Bản, Thông tin Khoa học Xã hội, số 6.2010.

2. Shun'ichi Furkawa, Decentralization in Japan, trong “Japan's Road to Pluralism: Transforming Local Communities in the Global Era” do Shun'ichi Furkawa và Toshihiro Menju đồng chủ biên, Japan Center for International Exchange, Tokyo, 2003, tr. 21-45.

3. Toshiyuki Masujima, Administrative reforms in Japan, 20th IPSA World Congress, Fukuoka, Japan (Session: Key issues in Governance Reform, RC 32 Public Policy and Administration).

ThS Hạ Thu Quyên - Học viện Hành chính Quốc gia