Mô hình tổ chức và hoạt động của Chính phủ Liên Xô giai đoạn 1946 - 1991 và những giá trị tham khảo đối với Việt Nam  

Nhân dân Thủ đô Hà Nội đi bỏ phiếu bầu cử Quốc hội đầu tiên của nước Việt Nam Dân chủ Cộng hòa ngày 6/1/1946. Ảnh tư liệu

1. Mô hình tổ chức, hoạt động của Chính phủ Liên Xô giai đoạn 1946 - 1991

Trong thời kỳ Xô viết (1918-1991), thuật ngữ “Chính phủ Liên Xô” được sử dụng trong các văn bản chính thức với nhiều tên gọi khác nhau: 
Tên gọi thứ nhất: Hội đồng Dân ủy cộng hòa xã hội chủ nghĩa Xô viết Liên bang Nga (từ ngày 30/12/1922 đến ngày 06/7/1923). 
Tên gọi thứ hai: Hội đồng Dân ủy Liên Xô (từ ngày 06/7/1923 đến ngày 15/3/1946). 
Tên gọi thứ ba: Hội đồng Bộ trưởng Liên Xô (từ ngày 15/3/1946 đến ngày 14/01/1991). 
Tên gọi thứ tư: Nội các Bộ trưởng Liên Xô (từ ngày 14 đến ngày 26/01/1991). 
Tên gọi thứ năm: Ủy ban Kinh tế Liên Xô (từ ngày 28/8 đến ngày 26/12/1991). 

Mặc dù có nhiều tên gọi khác nhau, nhưng mô hình tổ chức và hoạt động mang nét đặc trưng ở Liên Xô là mô hình Hội đồng Bộ trưởng (HĐBT), kéo dài từ năm 1946 đến năm 1991.  

Tổ chức và hoạt động của bộ máy Chính phủ Liên Xô là kiểu nhà nước XHCN đầu tiên trên thế giới, là công cụ thể hiện lợi ích và nguyện vọng của nhân dân Liên Xô. Về tổng thể, tổ chức và hoạt động của bộ máy Chính phủ Liên Xô có cơ cấu, tổ chức hợp lý, bảo đảm thực hiện các chức năng cơ bản trong tổ chức xây dựng và bảo vệ đất nước. Khác với chính phủ của các nước tư bản thường được tổ chức và hoạt động theo nguyên tắc tam quyền phân lập, Chính phủ Liên Xô được thiết lập theo nguyên tắc tập quyền, quyền lực nhà nước tập trung, thống nhất, không phân chia, thuộc về nhân dân lao động. Việc phân chia ra các cơ quan lập pháp, hành pháp và tư pháp là để thống nhất thực hiện các chức năng của bộ máy nhà nước, không đối trọng, kiềm chế nhau. Bộ máy nhà nước gồm cơ quan lập pháp do nhân dân trực tiếp bầu ra, đại diện cho lợi ích của nhân dân - các Xô viết đại biểu nhân dân; cơ quan hành pháp - Hội đồng Bộ trưởng (HĐBT); cơ quan tư pháp - tòa án và trọng tài, viện kiểm sát. Các tổ chức chính trị - xã hội đại diện cho quyền lợi của các tầng lớp nhân dân được tổ chức thành hệ thống mạng lưới từ trung ương đến cơ sở, có điều kiện tham gia vào công việc nhà nước và xã hội. Tất cả các cơ quan đó đều hoạt động dưới sự lãnh đạo của Đảng Cộng sản Liên Xô. Đây là đặc điểm nổi bật của tổ chức và hoạt động của bộ máy Chính phủ Xô viết.
Bên cạnh những thành tựu đạt được, mô hình tổ chức và hoạt động của bộ máy Chính phủ Liên Xô cũng bộc lộ nhiều hạn chế:  

- Về tổ chức:

Một là, hạn chế trong mô hình tổ chức bộ máy. Tổ chức bộ máy nhà nước theo cơ cấu quản lý hình chóp với Đảng là nấc thang quyền lực cao nhất, bên dưới là sự phình to của bộ máy hành chính. Hệ quả dẫn đến hình thành hệ thống quản lý quan liêu;cCác cơ quan nhà nước bị giới hạn ở việc thi hành các chỉ thị từ trên xuống, còn các tổ chức chính trị - xã hội trở thành khâu trung gian của quá trình đó. 

Hai là, hạn chế trong cơ cấu tổ chức bên trong. Tổ chức HĐBT gồm chủ tịch, phó chủ tịch thứ nhất và từ 8 đến 15 phó chủ tịch phụ trách các lĩnh vực khác nhau, trong khi đó số bộ trưởng tăng lên theo thời gian. Bộ máy nhà nước liên bang được tổ chức cồng kềnh, nhiều khâu trung gian, số lượng các bộ liên bang tăng nhanh: năm 1924 có 11 bộ; năm 1936 có 18 bộ; năm 1940 có 40 bộ; năm 1974 có hơn 60 bộ; năm 1977 có 80 bộ; năm 1987 có hơn 100 bộ và tổng cục. Ngoài ra, còn có hơn 800 bộ và tổng cục của các nước cộng hòa. Ngoài số lượng các bộ có lúc lên đến hàng trăm, thì HĐBT Liên Xô còn có Ủy ban Nhà nước – một thiết chế khác với bộ và phải quản lý nhiều ngành trong khi bộ chỉ quản lý một ngành. Ủy ban Nhà nước có nhiệm vụ nghiên cứu, phát triển, hoạch định chính sách, đề ra kế hoạch, xây dựng công trình và được coi là siêu bộ. Cho đến cuối thập kỷ 80, Liên Xô có gần 18 triệu người trong bộ máy quản lý đất nước. Hàng năm số nhân viên hành chính tăng từ 0,2 đến 0,5 triệu người. Cuối thập kỷ 80, tổng số nhân viên của bộ máy nhà nước Liên Xô là 18,6 triệu người, trong đó có 14 triệu nhân viên hành chính (trong 120 triệu người lao động), gấp 1,5 lần tổng số nông dân tập thể.

Ba là, xây dựng bộ máy dựa trên nguyên tắc tập trung cao độ. Tuy tổ chức bộ máy đồ sộ, nhưng hiệu quả quản lý và hiệu lực hoạt động thấp do cách quản lý tập trung cao độ. Điều đó dẫn đến nghịch lý: Chính phủ thay vì là cơ quan quản lý đóng vai trò thúc đẩy phát triển kinh tế - xã hội thì lại trở thành lực cản đối với sự phát triển. Cơ chế thành lập Hội đồng Nhà nước, HĐBT được xây dựng trên nguyên tắc tập trung quyền lực cao độ (tập quyền rắn), nghĩa là quyền lực nhà nước thống nhất tập trung vào Quốc hội (hoặc Xô viết tối cao). Theo cơ chế này, Quốc hội - cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất, thống nhất tất cả các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp và giám sát. Các cơ quan nhà nước khác do Quốc hội lập ra là để thực hiện một phần các chức năng, nhiệm vụ của Quốc hội giao cho. Vì vậy, HĐBT chỉ là cơ quan chấp hành và là cơ quan hành chính cao nhất của Quốc hội mà không phải là cơ quan hành pháp. Quy định này làm cho HĐBT thiếu tính độc lập tương đối trong lĩnh vực hoạt động hành chính nhà nước. Cơ chế lãnh đạo tập thể có nhiều nhược điểm như không nhanh nhạy, không linh hoạt và khó khăn trong việc đối ngoại. Phương pháp quản lý nêu trên đã dẫn đến vi phạm quyền làm chủ, hạn chế tính chủ động, sáng tạo của các địa phương.

- Về hoạt động:

Một là, hoạt động của bộ máy Chính phủ Liên Xô sau một thời gian phát huy vai trò tích cực đã bộc lộ nhiều hạn chế, bị xơ cứng, thiếu năng động. Ngay sau khi V.I.Lênin qua đời (năm 1924), nền hành chính tập trung, quan liêu đã chi phối toàn bộ đời sống xã hội. Chính sách kinh tế mới với nền kinh tế nhiều thành phần đã bị thu hẹp và sau đó được thiết lập bởi mô hình nhà nước tập trung, hành chính và bao cấp. Mô hình này đã phát huy tác dụng trong thời kỳ đầu, nhưng do kéo dài nên đã dẫn đến tình trạng xã hội thụ động, trì trệ, làm mất đi sự năng động và dân chủ. Các cơ quan nhà nước dần dần có sự biến dạng, biến chất; vi phạm nguyên tắc tập trung dân chủ, trở thành một tổ chức tập trung quan liêu. Một bộ phận công chức kể cả những người giữ các cương vị chủ chốt mắc vào bệnh quan liêu, tham nhũng, đặc quyền, đặc lợi...  

Hai là, áp dụng phương pháp mệnh lệnh hành chính trong lãnh đạo, quản lý đất nước. Từ năm 1953, tình trạng tập trung, quan liêu, bao cấp tiếp tục duy trì và phát triển mạnh mẽ. Hệ thống hành chính mệnh lệnh đã tạo ra kiểu phân phối theo quan hệ thứ bậc và trở thành môi trường thuận lợi cho nạn tham nhũng hoành hành.  

Ba là, hạn chế trong xác định mối quan hệ giữa Trung ương và địa phương. Đường lối, chính sách của Đảng, Nhà nước Liên Xô quá đề cao tính tập trung thống nhất, tính kế hoạch mà không chú ý đúng mức đến quyền tự quản, đến lợi ích của các nước cộng hòa. Mô hình nhà nước liên bang trên thực tế đã trở thành nhà nước đơn nhất; nền kinh tế được kế hoạch hóa đến từng chi tiết. Hầu hết những vấn đề kinh tế - xã hội ở các nước cộng hòa đều phải “xin” Trung ương giải quyết. Cơ chế “xin cho” làm cho các địa phương ỷ lại vào Trung ương và gây ra nhiều tệ nạn tiêu cực như tham nhũng, hối lộ. Bộ máy hành chính trung ương can thiệp tùy tiện vào mọi lĩnh vực, toàn quyền quản lý, kiểm soát mọi hoạt động của các địa phương và đóng cả hai vai trò: người chủ và người điều hành. Quyền lực của cơ quan hành chính quá lớn và tập trung cao độ, lấn át cả quyền lực của cơ quan dân cử (Hội đồng Xô viết các cấp).

2. Tổ chức, hoạt động của Chính phủ Việt Nam từ góc nhìn so sánh với tổ chức, hoạt động của Chính phủ Liên Xô 

Tổ chức và hoạt động của bộ máy Chính phủ Liên Xô trong một thời gian dài đã trở thành hình mẫu, là mô hình hướng tới và được vận dụng xây dựng ở các nước XHCN khác nhau. Mỗi nước căn cứ vào điều kiện cụ thể của mình để vận dụng xây dựng bộ máy chính phủ có những nét khác biệt nhất định. Từ góc nhìn so sánh với tổ chức, hoạt động của Chính phủ Liên Xô, Việt Nam cũng chịu sự ảnh hưởng ở một số đặc điểm sau:

Thứ nhất, nếu Liên Xô xây dựng chính phủ qua các bản Hiến pháp năm 1918, 1924, 1936, 1977 và thay đổi các tên gọi chính phủ như Hội đồng Dân ủy, Hội đồng Bộ trưởng Liên Xô, Nội các Bộ trưởng Liên Xô, Ủy ban Kinh tế Liên Xô thì ở Việt Nam qua mỗi bản Hiến pháp, Chính phủ cũng được gọi với những tên gọi khác nhau: Hiến pháp năm 1946 gọi là Chính phủ, Hiến pháp năm 1959 gọi là Hội đồng Chính phủ, Hiến pháp năm 1980 gọi là Hội đồng Bộ trưởng và từ bản Hiến pháp năm 1992 cho tới nay đổi lại là Chính phủ. Như vậy, có thể thấy mô hình tổ chức và hoạt động của Chính phủ, đặc biệt trong Hiến pháp năm 1980, ở Việt Nam là cơ bản giống Liên Xô, nhất là việc thành lập HĐBT giai đoạn này. 

Thứ hai, HĐBT Liên Xô là cơ quan hành pháp cao nhất của Liên Xô trong thời gian từ năm 1946 đến 1991 được các bản Hiến pháp quy định cụ thể. Ở Việt Nam, theo Điều 104 Hiến pháp năm 1980 quy định “Hội đồng Bộ trưởng là Chính phủ của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam, là cơ quan chấp hành và hành chính nhà nước cao nhất của cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất(1).

Thứ ba, tổ chức và hoạt động của HĐBT Liên Xô và Việt Nam có kết cấu giống nhau, chức năng và nhiệm vụ đều được quy định cụ thể trong các Hiến pháp và văn bản pháp luật khác. Có thể nói, Hiến pháp năm 1980 cùng với thiết chế Hội đồng Nhà nước đã xác định lại vị trí của cơ quan hành pháp. Hội đồng Chính phủ được đổi thành HĐBT vừa là cơ quan chấp hành, vừa là cơ quan hành chính nhà nước cao nhất của Quốc hội. Với quy định này, tính độc lập của Chính phủ trong quan hệ với Quốc hội bị hạn chế. Thể chế “chủ tịch nước tập thể” trong thực tiễn đã thể hiện ưu điểm là các vấn đề quan trọng của đất nước đều được thảo luận tập thể và quyết định theo đa số, nhưng có nhược điểm là công việc thường triển khai chậm, trách nhiệm cá nhân của Chủ tịch Hội đồng Nhà nước không rõ ràng.

Do chế độ làm việc tập trung và tập thể chịu trách nhiệm nên vai trò và trách nhiệm cá nhân của Chủ tịch HĐBT và Chủ tịch Ủy ban nhân dân các cấp bị hạn chế, hoạt động của HĐBT và Ủy ban nhân dân kém hiệu quả. Trong giai đoạn này số lượng các thành viên của HĐBT tăng lên nhiều (9 Phó chủ tịch HĐBT); bộ máy trở nên quá cồng kềnh. Ở địa ph¬ương, số lượng các thành viên của Ủy ban nhân dân cũng tăng nhiều do việc tách các sở, phòng, ban theo hư-ớng chuyên ngành. 

Bên cạnh những điểm tương đồng, HĐBT ở Liên Xô và HĐBT ở Việt Nam có một số điểm khác biệt sau:

- Nếu Chính phủ Liên Xô với quyền lực của cơ quan hành chính quá lớn và tập trung cao độ, lấn át cả quyền lực của cơ quan dân cử (Hội đồng Xô viết các cấp), thì ở Việt Nam, Hiến pháp năm 1980 thể hiện đậm nét nhất mô hình hiến pháp xã hội chủ nghĩa truyền thống, quy định HĐBT vừa là cơ quan chấp hành của Quốc hội, vừa là cơ quan hành chính nhà nước cao nhất của Quốc hội (Điều 104). Quy định này của Hiến pháp Việt Nam bắt nguồn từ quan điểm “… tất cả quyền lực thuộc về nhân dân”, “nhân dân sử dụng quyền lực nhà nước thông qua Quốc hội và Hội đồng nhân dân do nhân dân bầu ra và chịu trách nhiệm trước nhân dân”. Hiến pháp năm 1980 quy định “Hội đồng Bộ trưởng chịu trách nhiệm và báo cáo công tác trước Quốc hội; trong thời gian Quốc hội không họp thì chịu trách nhiệm và báo cáo công tác trước Hội đồng Nhà nước” (Điều 104). Vì vậy có quan niệm cho rằng ở nước ta việc tổ chức quyền lực nhà nước được thực hiện theo nguyên tắc tập quyền, tập trung quyền lực vào Quốc hội. Khác với Hiến pháp năm 1946, Nghị viện nhân dân chỉ được quy định là “cơ quan có quyền cao nhất”, các Hiến pháp năm 1959, 1980 đều khẳng định Quốc hội là “cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất” nhằm tập trung quyền lực nhà nước về Quốc hội. Sự tập quyền về Quốc hội chi phối các quy định khác của Hiến pháp về tổ chức bộ máy nhà nước, chứ không chỉ riêng các quy định về Quốc hội. Nguyên tắc tập quyền về Quốc hội chi phối mạnh mẽ tương quan giữa Quốc hội và Chính phủ - hai đại công quyền của quốc gia. Tập quyền về Quốc hội nên Chính phủ được coi là cơ quan chấp hành của Quốc hội và gọi là cơ quan hành chính nhà nước cao nhất. 

- Tổ chức HĐBT Liên Xô có vị trí Quản lý nội vụ HĐBT, còn ở Việt Nam có Tổng thư ký HĐBT, Chủ nhiệm Văn phòng HĐBT với chức năng, nhiệm vụ gần giống nhau. 

- Do các hạn chế phát sinh trong vai trò, chức năng của HĐBT nên Hiến pháp năm 1992 đã trở lại với Hiến pháp năm 1959 là xây dựng các cơ quan quyền lực nhà nước theo nguyên tắc "tập quyền mềm", nghĩa là quyền lực nhà nước vẫn tập trung thống nhất nhưng có sự phân công, phân nhiệm giữa quyền lập pháp, quyền hành pháp và tư pháp, qua đó làm rõ chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của các cơ quan nhà nước trong các lĩnh vực lập pháp, hành pháp và tư pháp. Hiến pháp năm 1992 quy định: “Chính phủ là cơ quan chấp hành của cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất và là cơ quan hành chính nhà nước cao nhất của nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam”. Với quy định này thì Chính phủ là cơ quan hành chính nhà nước cao nhất của Nhà nước chứ không phải của Quốc hội, có thể hoạt động một cách độc lập tương đối trong lĩnh vực hành chính nhà nước.

- Cuộc đảo chính Xô viết năm 1991 là sự khác biệt lớn giữa Liên Xô và Việt Nam. Cũng để bảo đảm sự thống nhất quyền lực, Chính phủ không thể bị Quốc hội giải tán. Chế độ bất tín nhiệm nội các chỉ có trong Hiến pháp Việt Nam năm 1946. Giải tán Chính phủ sẽ dẫn đến sự khủng hoảng chính trị, sự gián đoạn, không thông suốt, bế tắc quyền lực nên không bảo đảm được sự thống nhất quyền lực. Do đó, từ khi thi hành Hiến pháp năm 1959 và Hiến pháp năm 1980 đến nay, chế độ đó ở Việt Nam đã không còn. 

3. Những kinh nghiệm đối với việc sửa đổi, bổ sung Luật tổ chức Chính phủ năm 2015

Một là, mô hình tổ chức HĐBT Liên Xô hay Việt Nam đều được tổ chức theo cơ cấu quản lý hình chóp. Trong thời gian tới, Việt Nam cần nghiên cứu để cấu trúc tổ chức của bộ máy chính phủ theo hướng “phẳng” hơn bằng cách tăng cường thông tin theo chiều ngang, mạnh dạn cải cách nhằm xóa bỏ các cấp trung gian không cần thiết. 

Hai là, HĐBT Liên Xô là bộ máy nhà nước liên bang được tổ chức cồng kềnh, nhiều tầng nấc trung gian, số lượng các bộ liên bang tăng nhanh. Việc quyết định thành lập, bãi bỏ các bộ, cơ quan ngang bộ là vấn đề quan trọng, đã được thực hiện ở Luật tổ chức Chính phủ năm 2015, trong thời gian tới cần tiếp tục sắp xếp, tổ chức lại cơ cấu tổ chức tinh gọn, hợp lý theo mô hình bộ quản lý đa ngành, đa lĩnh vực, tập trung các chức năng quản lý nhà nước đối với ngành, lĩnh vực vào các bộ, cơ quan ngang bộ.

Ba là, số lượng các Phó chủ tịch HĐBT ở Liên Xô là một thực tế khiến bộ máy chính phủ cồng kềnh, nhiều tầng nấc trung gian. Việt Nam cần tiến hành luật hóa và giới hạn cụ thể số lượng cấp phó trong bộ máy Chính phủ. Cần quy định cụ thể số lượng Phó Thủ tướng Chính phủ, số lượng thứ trưởng của mỗi bộ, ngành. Luật tổ chức Chính phủ sửa đổi cần có những quy định về việc tản quyền cho cấp thấp hơn như tổng cục trưởng, vụ trưởng đảm trách công việc thay vì tăng thêm các vị trí cấp phó cho người đứng đầu bộ, ngành.

Bốn là, Chính phủ Liên Xô xây dựng bộ máy dựa trên nguyên tắc tập trung cao độ - nghĩa là quyền lực nhà nước thống nhất tập trung vào Xô viết tối cao, các HĐBT của các nước trong liên bang bị chi phối hoàn toàn bởi mệnh lệnh từ trên xuống. Việt Nam cần tiếp tục nghiên cứu điều chỉnh mối quan hệ giữa Trung ương và địa phương. Đó là quá trình hợp lý hoá mức độ phân cấp giữa chính quyền trung ương và chính quyền địa phương và giữa các cấp chính quyền địa phương. Cần đẩy mạnh quá trình phân quyền nhằm tăng tính chủ động, sáng tạo cho địa phương. Nghiên cứu để áp dụng nguyên tắc “tự quản địa phương” - cho phép các địa phương tự quyết định các vấn đề liên quan tới công việc của địa phương mình và chỉ khi nào địa phương không thể hoàn thành được nhiệm vụ thì Chính phủ mới can thiệp.

Năm là, để hạn chế sự “phình to” số lượng nhân viên của bộ máy nhà nước, Việt Nam cần thực hiện tốt chủ trương và chính sách tinh giản biên chế, đưa ra khỏi biên chế những người dôi dư, năng lực không đáp ứng yêu cầu công việc, không thể tiếp tục bố trí sắp xếp công tác khác và giải quyết chế độ, chính sách đối với những người thuộc diện tinh giản biên chế./.

TS. Nguyễn Thị Thu Hòa - Phân viện Học viện Hành chính Quốc gia tại thành phố Hồ Chí Minh

-----------------------------------------
Ghi chú:
(1)    Điều 104 Hiến pháp năm 1980.
Tài liệu tham khảo:
1. Nguyễn Ngọc Đào, Lịch sử nhà nước và pháp luật thế giới, Nxb Đại học quốc gia, H.1997.
2. V.A.I-a Xi-uNac, Những nguyên lý của tự quản địa phương, Mát-xcơ-va, 1998, tr.147-162 (tiếng Nga).
3. V.Putin, Nước Nga 100 năm sau Cách mạng Tháng Mười, (Lê Thế Mẫu: tuyển chọn, biên dịch), Nxb CTQG, H.2017.
4. Nguyễn Anh Thái, Lịch sử lớp 9, Nxb Giáo dục, H.2004.
5. Nguyễn Anh Thái, Lịch sử thế giới hiện đại (1917-1995), Nxb Giáo dục, H.2006.
6. Luật Tổ chức Hội đồng Bộ trưởng nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam, có hiệu lực ngày 04/7/1981.
7. Luật số 76/2015/QH13 của Quốc hội: Luật tổ chức Chính phủ năm 2015.

tcnn.vn