Bàn về cổ phần hóa đơn vị sự nghiệp công lập

Ảnh minh họa. Nguồn: internet

Tuy nhiên, sau gần 20 năm thực hiện chính sách tinh giản, biên chế công chức, viên chức không những không giảm mà còn có xu hướng tăng lên, nhất là  trong khu vực sự nghiệp công lập và cán bộ, công chức  cấp xã. Ngày 17/4/2015 Bộ Chính trị đã ban hành Nghị quyết số 39-NQ/TW về tinh giản biên chế và cơ cấu lại đội ngũ cán bộ, công chức, viên chức, trong đó, chỉ đạo các cấp, các ngành kiên trì chủ trương tinh giản biên chế, bảo đảm không tăng tổng biên chế của cả hệ thống chính trị; trường hợp thành lập mới cơ sở giáo dục, y tế công lập, tăng lớp, tăng học sinh, tăng quy mô giường bệnh … thì có thể bổ sung biên chế phù hợp, nhưng phải quản lý chặt chẽ. Đến năm 2021 tinh giản tối thiểu là 10% biên chế. Đối với đơn vị sự nghiệp công lập có nguồn thu sự nghiệp, khuyến khích đẩy mạnh chuyển đổi thêm 10% số lượng viên chức sang cơ chế tự chủ, tự chịu trách nhiệm và xã hội hóa, thay thế nguồn trả lương từ ngân sách nhà nước bằng việc trả lương từ nguồn thu sự nghiệp. Chỉ tuyển dụng cán bộ, công chức, viên chức mới không quá 50% số biên chế đã tinh giản, đã nghỉ hưu hoặc thôi việc.

Triển khai chủ trương của Đảng, Chính phủ đã ban hành Nghị quyết số 16/2000/NQ-CP ngày 18/10/2000 về tinh giản biên chế trong cơ quan hành chính, đơn vị sự nghiệp, trong đó đặt mục tiêu đến hết năm 2002, phấn đấu giảm 15% biên chế trong các cơ quan hành chính và biên chế gián tiếp trong các đơn vị sự nghiệp. Nghị quyết số 09/2003/NQ-CP ngày 28/7/2003 của Chính phủ sửa đổi Nghị quyết số 16/2000/NQ-CP đã bổ sung thêm đối tượng tinh giản là cán bộ, công chức, viên chức làm việc trực tiếp trong các đơn vị sự nghiệp thuộc các ngành giáo dục, đào tạo, y tế, nghiên cứu khoa học, văn hóa thông tin, thể thao và sự nghiệp khác. Tiếp đó ngày 08/8/2007, Chính phủ ban hành Nghị định số 132/2007/NĐ-CP về chính sách tinh giản biên chế.

Theo báo cáo của các cơ quan đảng, nhà nước, đoàn thể ở Trung ương và 63 tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương, tính đến ngày 31/12/2011 đã tinh giản biên chế được 69.269 người, trong đó: 62.490 người hưởng chính sách nghỉ hưu trước tuổi; 6.676 người hưởng chính sách thôi việc ngay; 79 người hưởng chính sách chuyển sang các tổ chức không hưởng lương thường xuyên từ ngân sách nhà nước; 24 người hưởng chính sách thôi việc sau khi đi học(1).

Theo thống kê của Bộ Nội vụ, tính đến ngày 31/12/2013, số lượng cán bộ, công chức từ cấp huyện trở lên là 312.401 người, cán bộ, công chức cấp xã là 227.253 người, số lượng viên chức tính đến tháng 6/2014 là 1.995.414 người(2). Nếu so sánh số biên chế tinh giản trên tổng số cán bộ, công chức, viên chức thì kết quả tinh giản còn rất hạn chế. Nhìn vào tương quan biên chế viên chức trong tổng biên chế có thể thấy rằng việc tinh giản chỉ thực sự hiệu quả nếu có phương án kiện toàn, sắp xếp hơn 50.000 đơn vị sự nghiệp công lập hiện nay và tinh giản biên chế viên chức một cách hợp lý.

Chương trình tổng thể cải cách hành chính nhà nước giai đoạn 2001-2010(3) và giai đoạn 2011-2020(4) đã xác định cải cách tài chính công là một nội dung quan trọng của cải cách hành chính, trong đó cần đổi mới cơ bản cơ chế tài chính đối với khu vực dịch vụ công; Nhà nước có các chính sách, cơ chế tạo điều kiện để doanh nghiệp, tổ chức xã hội và nhân dân trực tiếp làm các dịch vụ phục vụ sản xuất và đời sống.

Tại Thông báo số 37-TB/TW ngày 26/5/2011, Bộ Chính trị đã khẳng định tiếp tục thực hiện chủ trương đổi mới cơ chế hoạt động của các đơn vị sự nghiệp công lập và đẩy mạnh xã hội hóa các đơn vị sự nghiệp công lập, thực hiện thí điểm góp vốn cổ phần để thành lập mới đối với một số đơn vị sự nghiệp công lập, các đơn vị thuộc các tập đoàn, tổng công ty nhà nước khi tiến hành cổ phần hóa nhưng không thực hiện cổ phần hóa các đơn vị sự nghiệp công lập độc lập hiện có.

Kết luận số 63-KL/TW ngày 27/5/2013 và số 64-KL/TW ngày 28/5/2013 của Hội nghị Trung ương 7 khóa XI đề ra nhiệm vụ đổi mới mạnh mẽ tổ chức và cơ chế hoạt động của các đơn vị sự nghiệp công để cung ứng tốt hơn các dịch vụ cơ bản thiết yếu cho người dân, nhất là các đối tượng chính sách xã hội, người nghèo. Nhà nước tăng cường đầu tư cho các đơn vị sự nghiệp công lập ở vùng sâu, vùng xa, địa bàn khó khăn. Tiếp tục đẩy mạnh giao quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm cho các đơn vị sự nghiệp công lập gắn với tăng cường chức năng quản lý của Nhà nước. Đẩy mạnh xã hội hóa, khuyến khích thành lập các tổ chức cung ứng dịch vụ công thuộc các thành phần ngoài Nhà nước trên cơ sở các định mức, tiêu chuẩn, các quy định của pháp luật và sự kiểm tra, giám sát của các cơ quan nhà nước và nhân dân. Đối với đơn vị sự nghiệp cung cấp những dịch vụ sự nghiệp công có đủ điều kiện, trước hết là các đơn vị sự nghiệp kinh tế, thực hiện cơ chế hoạt động theo mô hình doanh nghiệp và từng bước cổ phần hóa theo quy định.

Cụ thể hóa chủ trương trên, Thủ tướng Chính phủ đã ban hành Quyết định số 22/2015/QĐ-TTg ngày 22/6/2015 về việc chuyển đơn vị sự nghiệp công lập thành công ty cổ phần nhằm tạo cơ sở pháp lý cho việc thực hiện cổ phần hóa đơn vị sự nghiệp công lập.

2. Đối tượng, phương thức và trình tự, thủ tục cổ phần hóa đơn vị sự nghiệp công lập

2.1 Đối tượng cổ phần hóa

Các đơn vị sự nghiệp công lập trực thuộc các bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, UBND cấp tỉnh, tập đoàn kinh tế, tổng công ty nhà nước có đủ điều kiện sau đây thuộc đối tượng cổ phần hóa:

- Tự đảm bảo được toàn bộ kinh phí hoạt động thường xuyên trong năm gần nhất với thời điểm thực hiện chuyển đổi hoặc có khả năng tự bảo đảm được toàn bộ kinh phí hoạt động thường xuyên sau khi chuyển đổi.

- Thuộc danh mục chuyển đổi thành công ty cổ phần theo quyết định của Thủ tướng Chính phủ.

Đối với các đơn vị sự nghiệp công lập hoạt động trong các lĩnh vực y tế, giáo dục và đào tạo thì đẩy mạnh hoạt động theo cơ chế tự chủ, tiến tới tự chủ hoàn toàn, hạch toán như doanh nghiệp. Khuyến khích liên kết hợp tác trên cơ sở bảo toàn tài sản và mục đích cung cấp dịch vụ công. Thí điểm cho thuê quản lý, thuê cơ sở vật chất, thí điểm cổ phần hóa trên nguyên tắc bảo đảm tiếp tục cung cấp dịch vụ công với chất lượng tốt hơn.

2.2 Phương thức cổ phần hóa

Có 3 hình thức chuyển đổi đơn vị sự nghiệp công lập thành công ty cổ phần, gồm:

- Giữ nguyên vốn nhà nước hiện có tại đơn vị sự nghiệp công lập, phát hành thêm cổ phiếu để tăng vốn điều lệ;

- Bán một phần vốn nhà nước hiện có;

- Kết hợp vừa bán bớt một phần vốn nhà nước vừa phát hành thêm cổ phiếu để tăng vốn điều lệ.

Việc bán cổ phần lần đầu được thực hiện thông qua các phương thức: bán đấu giá công khai, bảo lãnh phát hành và thỏa thuận trực tiếp.

2.3 Trình tự, thủ tục cổ phần hóa

Trình tự, thủ tục và các nội dung liên quan đến việc chuyển đơn vị sự nghiệp công lập thành công ty cổ phần được quy định tại Quyết định số 22/2015/QĐ-TTg của Thủ tướng Chính phủ, Nghị định số 59/2011/NĐ-CP, Nghị định số 189/2013/NĐ-CP của Chính phủ và các văn bản hướng dẫn hiện hành về chuyển doanh nghiệp 100% vốn nhà nước thành công ty cổ phần.

Một trong những vấn đề quan trọng khi tiến hành cổ phần hóa là xử lý tài chính và xác định giá trị tài sản. Đơn vị sự nghiệp công lập có trách nhiệm kiểm kê, phân loại tài sản; lập bảng kê xác định số lượng, chất lượng và giá trị của tài sản; kiểm quỹ tiền mặt, đối chiếu số dư tiền gửi ngân hàng; xác định tài sản thừa, thiếu so với sổ kế toán; đối chiếu, xác nhận, phân loại các khoản công nợ; lập bảng kê chi tiết đối với từng khách nợ, chủ nợ.

Tài sản có nguồn gốc từ quỹ khen thưởng, quỹ phúc lợi pháp luật quy định có cơ chế xử lý riêng. Đối với công trình phúc lợi (nhà trẻ, nhà mẫu giáo, các tài sản phúc lợi khác) đầu tư bằng quỹ khen thưởng, quỹ phúc lợi thì không tính vào giá trị đơn vị sự nghiệp công lập; công ty cổ phần tiếp tục kế thừa quản lý và sử dụng để phục vụ mục đích phúc lợi cho người lao động. Đối với diện tích nhà, đất đã bố trí làm nhà ở cho cán bộ, nhân viên nếu có đủ điều kiện theo quy định của pháp luật đất đai thì chuyển giao cho cơ quan nhà, đất của địa phương để quản lý. Tài sản dùng cho hoạt động của đơn vị đầu tư bằng nguồn quỹ khen thưởng, quỹ phúc lợi, số dư bằng tiền của quỹ khen thưởng, quỹ phúc lợi được chia cho người lao động đang làm việc tại thời điểm xác định giá trị đơn vị theo số năm công tác.

Giá trị vô hình như: kinh nghiệm hoạt động, đội ngũ viên chức có trình độ, tay nghề, uy tín… là loại tài sản rất quan trọng và chiếm tỷ trọng không nhỏ trong tổng giá trị tài sản đơn vị sự nghiệp công lập. Để quản lý chặt chẽ quá trình định giá tài sản đơn vị, tránh thất thoát tài sản nhà nước, việc định giá được thực hiện theo trình tự, thủ tục chặt chẽ. Đối với đơn vị sự nghiệp công lập có tổng giá trị tài sản theo sổ sách kế toán từ 30 tỷ đồng trở lên hoặc giá trị phần vốn nhà nước theo sổ sách kế toán từ 10 tỷ đồng trở lên phải thuê các tổ chức có chức năng định giá như các công ty kiểm toán, công ty chứng khoán, doanh nghiệp thẩm định giá trong nước và ngoài nước (sau đây gọi tắt là tổ chức tư vấn định giá) thực hiện tư vấn xác định giá trị đơn vị.

Các trường hợp khác, đơn vị tự xác định giá trị và báo cáo cơ quan có thẩm quyền quyết định; nếu cần thiết, có thể thuê tổ chức có chức năng thẩm định giá thực hiện tư vấn xác định giá trị.

Căn cứ hồ sơ xác định giá trị đơn vị sự nghiệp công lập do tổ chức tư vấn định giá xây dựng (hoặc do đơn vị tự xây dựng), ban chỉ đạo cổ phần hóa thẩm tra về trình tự, thủ tục và cách xác định giá trị đơn vị sự nghiệp công lập chuyển đổi theo quy định, báo cáo cơ quan có thẩm quyền ra quyết định công bố giá trị đơn vị sự nghiệp công lập.

Khi thực hiện chuyển đổi thành công ty cổ phần, đơn vị có trách nhiệm sắp xếp, sử dụng tối đa số lao động tại thời điểm quyết định chuyển đổi và phối hợp với các cơ quan liên quan giải quyết chế độ nghỉ việc, thôi việc cho người lao động theo quy định của Bộ luật Lao động và các quyền lợi khác theo quy định hiện hành; kế thừa mọi trách nhiệm đối với người lao động từ đơn vị sự nghiệp công lập chuyển sang; có quyền tuyển chọn, bố trí sử dụng lao động; kế thừa các nghĩa vụ tài chính và nghĩa vụ khác đã bàn giao từ đơn vị sự nghiệp công lập sang công ty cổ phần; có trách nhiệm theo dõi, đôn đốc thu hồi nợ phải thu và thực hiện nghĩa vụ trả nợ; được sử dụng toàn bộ tài sản, nguồn vốn nhận bàn giao để tổ chức kinh doanh có hiệu quả.

3. Đánh giá tác động của việc chuyển đổi đơn vị sự nghiệp công lập thành công ty cổ phần

Xét dưới góc độ cải cách hành chính, tinh gọn bộ máy, tinh giản biên chế, cổ phần hóa được xem như một giải pháp nhằm giảm đầu mối tổ chức và biên chế viên chức, qua đó giảm gánh nặng ngân sách nhà nước. Do số lượng tổ chức và biên chế viên chức còn rất lớn nên việc cải cách khu vực sự nghiệp công có ý nghĩa đặc biệt quan trọng, nếu không muốn nói là quyết định đến thành công của công cuộc cải cách hành chính nói chung.

Mặt khác, việc cổ phần hóa còn có mục đích thu hút các nguồn lực xã hội tham gia vào các hoạt động cung cấp dịch vụ công. Hiện nay, trong một số lĩnh vực và ở một số địa bàn không nhất thiết Nhà nước phải trực tiếp cung cấp dịch vụ công mà có thể chuyển giao cho xã hội thực hiện. Tuy nhiên, do yếu tố lịch sử hoặc do chính sách thu hút chưa đủ hấp dẫn, nhiều tổ chức, cá nhân chưa có cơ hội hoặc không mặn mà với việc đầu tư vào lĩnh vực cung cấp dịch vụ công. Quá trình đổi mới, xây dựng nền kinh tế thị trường của nước ta hơn 20 năm qua đã đạt nhiều thành tựu trên các mặt kinh tế, văn hóa, xã hội. Nguồn lực xã hội ngày càng tăng, có khả năng đảm đương nhiều hoạt động từ sản xuất, kinh doanh đến cung cấp dịch vụ. Do vậy, việc huy động các nguồn lực khối tư nhân nhằm giảm sự quá tải của Nhà nước, góp phần nâng cao chất lượng dịch vụ công là cần thiết.

Thực tế đã chứng minh sự xuất hiện của khối ngoài nhà nước đã góp phần thay đổi cách thức, chất lượng cung cấp dịch vụ công. Không chỉ bản thân các đơn vị ngoài nhà nước cung cấp dịch vụ công có chất lượng mà điều này còn tạo ra môi trường cạnh tranh lành mạnh để thúc đẩy các đơn vị sự nghiệp công lập phải đổi mới, nâng cao hiệu quả hoạt động và tăng cường chất lượng dịch vụ. Người dân, tổ chức và doanh nghiệp lúc này trở thành trung tâm của quan hệ dịch vụ công, được lựa chọn các dịch vụ công có chất lượng, đáp ứng được nhu cầu và phù hợp với khả năng tài chính.

Bên cạnh đó, việc cổ phần hóa đơn vị sự nghiệp công lập cũng đặt ra một số vấn đề về lý luận và thực tiễn đối với hoạt động của các đơn vị sự nghiệp công lập:

Thứ nhất, xét dưới góc độ lý luận, dịch vụ công là dịch vụ thiết yếu nhằm cung cấp cho người dân, xã hội để bảo đảm sự vận hành bình thường của xã hội, giúp người dân có cơ hội để thực hiện các quyền cơ bản của con người, của công dân như: quyền được sống, được học tập, được tham gia các hoạt động văn hóa, thể thao… Dịch vụ công được xem là giá đỡ mà nếu như không có các dịch vụ này hoặc không có sự can thiệp, vai trò điều tiết của Nhà nước thì người dân khó có cơ hội tiếp cận và các quyền năng cơ bản của con người theo đó sẽ bị ảnh hưởng nghiêm trọng. Nhà nước là chủ thể có tiềm lực kinh tế, có hệ thống thiết chế được tổ chức đồng bộ từ trung ương đến cơ sở có khả năng cung cấp tốt nhất các dịch vụ công, đồng thời có cơ chế để hỗ trợ về giá dịch vụ, các khoản ưu đãi, miễn giảm cho các trường hợp khó khăn và hạn chế về tài chính được hưởng các dịch vụ tối thiểu bình đẳng với các thành phần khác trong xã hội. 

Với cách tiếp cận này, việc cổ phần hóa đơn vị sự nghiệp công lập cần cân nhắc kỹ, tránh hiện tượng thị trường hóa tất cả các dịch vụ công, đánh mất cơ hội cho người nghèo, người yếu thế trong xã hội được thụ hưởng các dịch vụ công của Nhà nước.

Thứ hai, nếu coi cổ phần hóa là giải pháp để tinh gọn bộ máy tổ chức, tinh giản biên chế thì việc xác định điều kiện cổ phần hóa, lĩnh vực cổ phần hóa tại Quyết định số 22/2015/QĐ-TTg của Thủ tướng Chính phủ có thể dẫn đến đối tượng thuộc diện cổ phần hóa bị thu hẹp rất nhiều và như vậy mục đích cải cách hành chính, tinh giản biên chế không đạt được nhiều kết quả.

Hiện nay, trong tổng số các đơn vị sự nghiệp công lập của cả nước, các đơn vị trong lĩnh vực y tế và giáo dục chiếm tỷ lệ rất lớn. Đơn cử mỗi xã có 1 trường mầm non, 1 trường tiểu học, 1 trường trung học cơ sở và 1 trạm y tế thì với hơn 11.000 đơn vị hành chính cấp xã như hiện nay, số lượng các đơn vị sự nghiệp này đã là trên 40.000 đơn vị, trong khi chưa kể đến các trường trung học phổ thông, các cơ sở giáo dục nghề nghiệp, các cơ sở giáo dục y tế … Theo Quyết định số 22/2015/QĐ-TTg của Thủ tướng Chính phủ, các đơn vị sự nghiệp thuộc các lĩnh vực giáo dục, y tế sẽ được kiện toàn theo hướng đẩy mạnh hoạt động theo cơ chế tự chủ, tiến tới tự chủ hoàn toàn, hạch toán như doanh nghiệp; khuyến khích liên kết hợp tác trên cơ sở bảo toàn tài sản và mục đích cung cấp dịch vụ công. Cổ phần hóa chỉ là một trong số nhiều giải pháp và cũng chỉ là thực hiện thí điểm, chưa triển khai chính thức đồng loạt.

Các đơn vị sự nghiệp công lập trong diện cổ phần hóa phải đáp ứng tiêu chí tự chủ tài chính và phải thuộc danh mục cổ phần hóa theo quyết định của Thủ tướng Chính phủ nên sẽ chiếm tỷ lệ rất nhỏ trong số các đơn vị sự nghiệp hiện nay và như vậy tác động của cổ phần hóa đến việc thu gọn đầu mối tổ chức, giảm biên chế viên chức không lớn.

Thứ ba, Quyết định số 22/2015/QĐ-TTg của Thủ tướng Chính phủ cũng đặt ra cơ chế thí điểm cổ phần hóa đơn vị sự nghiệp công lập trong lĩnh vực giáo dục và y tế. Hiện nay, thực hiện chủ trương của Đảng và chính sách, pháp luật của Nhà nước về xã hội hóa, nhiều đơn vị sự nghiệp ngoài công lập đã tham gia quá trình cung cấp dịch vụ y tế, giáo dục đào tạo, giáo dục nghề nghiệp cho xã hội. Theo đó, ngày càng nhiều trường học tư thục, dân lập, bệnh viện tư nhân ra đời. Tuy nhiên, việc các trường học, bệnh viện tư nhân có thể thay thế được các cơ sở công lập hay không là vấn đề lớn, cần cân nhắc kỹ để bảo đảm sự hòa giữa đa dạng hóa các loại hình cung cấp dịch vụ công với vai trò điều tiết của Nhà nước nhằm bảo đảm sự bình đẳng của người dân trong tiếp cận các dịch vụ và việc thực hiện chính sách xã hội.

Nền kinh tế thị trường đã thúc đẩy phát triển sản xuất, nâng cao đời sống của người dân. Tuy nhiên, mặt trái của cơ chế thị trường là việc ngày càng gia tăng khoảng cách giàu nghèo trong xã hội. Tình trạng người dân có thu nhập thấp, người già neo đơn không nơi nương tựa… đang là vấn đề xã hội phải giải quyết. Trong khi đó, các doanh nghiệp hoạt động theo nguyên tắc lợi nhuận, không cho phép họ hoạt động theo nguyên tắc của đơn vị công ích thuần túy.

Vấn đề giáo dục, y tế có tác động rất lớn đến đời sống xã hội, đến từng gia đình, người dân và đến sự phát triển của mỗi quốc gia. Do đó, việc tham gia của Nhà nước là rất cần thiết, nhất là ở các vùng kinh tế khó khăn, vùng miền núi. Hiện nay, Nhà nước đang thực hiện chính sách hỗ trợ đặc biệt cho con em đồng bào dân tộc thiểu số, cho người nghèo khi đến lớp và trong khám, chữa bệnh. Nếu chuyển giao toàn bộ các hoạt động này cho khối ngoài nhà nước thì việc thực hiện chính sách phổ cập giáo dục, chính sách chăm sóc sức khỏe sẽ bị ảnh hưởng nghiêm trọng./.

ThS. Bùi Công Quang - Văn phòng Chính phủ

------------------------------

Ghi chú:

(1) Tổ chức bộ máy và tinh giản biên chế trong bộ máy nhà nước - những vấn đề đặt ra hiện nay, ThS. Thái Quang Toản, Vụ trưởng Vụ Tổ chức - Biên chế, Bộ Nội vụ.http://caicachcongvu.gov.vn/plus.aspx/vi/News/71/01/1010100/0/5573/

(2) http://www.moha.gov.vn

(3) Quyết định số 136/2001/QĐ-TTg ngày 17/9/2001 của Thủ tướng Chính phủ phê duyệt Chương trình tổng thể cải cách hành chính nhà nước giai đoạn 2001 – 2010.

(4) Nghị quyết số 30c/NQ-CP ngày 08/11/2011 của Chính phủ về việc ban hành Chương trình tổng thể cải cách hành chính nhà nước giai đoạn 2001 – 2010.

tcnn.vn