Phân biệt phân cấp với một số hình thức phân định thẩm quyền trong quản lý nhà nước

1. Quan điểm về phân cấp quản lý nhà nước

Mặc dù được sử dụng rộng rãi, song cách hiểu về phân cấp còn chưa hoàn toàn thống nhất. Hiện nay có hai quan niệm chính về phân cấp:

Một là, phân cấp là sự chuyển giao nhiệm vụ, quyền hạn giữa các cấp chính quyền;

Hai là, phân cấp là sự phân định thẩm quyền QLNN giữa các cấp chính quyền.

Quan niệm coi phân cấp là sự chuyển giao nhiệm vụ, quyền hạn giữa các cấp chính quyền phản ánh thực tiễn phân cấp hiện nay ở Việt Nam. Trong các văn kiện của Đảng, phân cấp được tiến hành theo hướng: phân cấp rõ hơn cho địa phương, kết hợp chặt chẽ quản lý ngành và quản lý lãnh thổ và trên cơ sở nguyên tắc chính quyền Trung ương quản lý tập trung một số lĩnh vực theo ngành dọc được xác định từ yêu cầu thực tế. Đối với một số lĩnh vực khác, Trung ương trực tiếp quản lý một phần, còn một phần phân cấp cho địa phương quản lý. Tuy nhiên, nếu hiểu đơn thuần phân cấp chỉ là sự chuyển giao nhiệm vụ, quyền hạn giữa các cấp chính quyền thì khi không còn sự chuyển giao nhiệm vụ, quyền hạn nữa sẽ không còn phân cấp.

Mặt khác, việc chuyển giao nhiệm vụ, quyền hạn chỉ có thể được tiến hành một khi thẩm quyền và trách nhiệm của cấp chuyển giao và cấp được chuyển giao đã được xác định rõ ràng. Vì vậy, bản thân khái niệm phân cấp phải hàm chứa nội dung phân định thẩm quyền của từng cấp hay nói cách khác, phân định thẩm quyền là tiền đề cho việc chuyển giao nhiệm vụ, quyền hạn (hoặc rộng hơn nữa, điều chỉnh khối lượng nhiệm vụ, quyền hạn cho phù hợp với khả năng và điều kiện thực tế của mỗi cấp chính quyền).

Do đó, có thể hiểu phân cấp là một hình thức phân định thẩm quyền QLNN giữa các cấp chính quyền. Quan điểm này được thể hiện tại khoản 1, Điều 11 Luật tổ chức chính quyển địa phương năm 2015: “Nhiệm vụ, quyền hạn của chính quyền địa phương các cấp được xác định trên cơ sở phân định thẩm quyền giữa các cơ quan nhà nước ở Trung ương và địa phương và của mỗi cấp chính quyền địa phương theo hình thức phân quyền, phân cấp”.

Vì vậy, có thể đưa ra khái niệm về phân cấp QLNN như sau: phân cấp quản lý nhà nước là sự phân định thẩm quyền, trách nhiệm giữa các cấp chính quyển trên cơ sở bảo đảm sự phù hợp giữa chức năng, nhiệm vụ với năng lực và điều kiện thực tế của từng cấp nhằm tăng cường chất lượng, hiệu lực và hiệu quả của hoạt động quản lý nhà nước.

Liên quan đến khái niệm phân cấp có hai nội dung cần lưu ý. Một là, xác định thẩm quyền của mỗi cấp hành chính trong các văn bản quy phạm pháp luật. Hai là, chuyển giao thẩm quyền của cấp trên cho cấp dưới bằng các quyết định cụ thể nhằm mục tiêu nâng cao hiệu lực, hiệu quả QLNN.

2. Phân biệt phân cấp với một số hình thức phân định thẩm quyển khác

2.1 Phân biệt phân cấp với tập quyền

Theo tiếng Anh, tập quyền là “centralization”. Tập quyền là nguyên tắc tổ chức chính quyền nhà nước có nội dung tập trung mọi quyền lực vào các cơ quan trung ương. Các cơ quan này nắm trong tay quyền quyết định mọi vấn đề từ trung ương đến địa phương. Cơ quan trung ương điều khiển, kiểm soát mọi hoạt động của cơ quan chính quyền địa phương nên các cơ quan chính quyền địa phương không có quyền sáng tạo, chỉ tuân thủ, phục tùng mọi quyết định từ cấp trên đưa xuống. Trong trường hợp áp dụng triệt để tập quyền thì chỉ chính quyền trung ương mới có thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật.

Như vậy về bản chất, tập quyền khác với phân cấp ở chỗ: là quá trình tập trung mọi quyền lực vào chính quyền trung ương không có sự chuyển giao cho địa phương. Đây là hình thức phân định thẩm quyền ở mức độ thấp nhất.

2.2 Phân biệt phân cấp với tản quyền

Tản quyền thực chất là một hình thức của tập quyền. Theo nguyên tắc này, quyền lực nhà nước vẫn được tập trung ở trung ương, nhưng chính quyền trung ương cử (bổ nhiệm) đại diện của mình về các lãnh thổ trực thuộc để tổ chức thực hiện quyền lực nhà nước. Như vậy, tản quyền là sự uyển chuyển của hành chính tập quyền nhằm giảm bớt công việc của chính phủ trung ương và đưa về các vùng lãnh thổ. Chính phủ trung ương thiết lập ở mỗi vùng (có thể là một tỉnh, có thể là liên tỉnh) một thể chế đại diện có thẩm quyền thay mặt chính phủ trung ương giải quyết tại chỗ một số công việc của chính phủ với sự phối hợp cùng chính quyền địa phương.

Hành chính tản quyền có ưu điểm là giảm công việc của chính phủ đang bị ứ đọng ở trung ương và trong chừng mực nhất định có tính toán đến các dặc điểm địa phương, lợi ích địa phương khi giải quyết công việc của trung ương. Người đại diện chính phủ trung ương trong mô hình hành chính tản quyền là người có khả năng giải quyết tốt các mối quan hệ lợi ích giữa trung ương với địa phương trong một số công việc nhất định.

Về bản chất, tản quyền khác với phân cấp quản lý ở chỗ: đây không phải là quá trình chuyển giao nhiệm vụ, quyền hạn và trách nhiệm giữa các cơ quan hành chính nhà nước (HCNN) trong hệ thống mà chỉ xảy ra trong nội bộ của một cơ quan HCNN. Chức năng, nhiệm vụ của cơ quan HCNN không thay đổi, chỉ thay đổi cách thức triển khai và thực hiện. Trước đây, cơ quan thực hiện các công vụ có trụ sở ở trung ương, nay chuyển các cơ quan đó về đóng tại địa phương để thực thi nhiệm vụ. Đó thực chất là phân công công việc và chịu trách nhiệm cho các bộ phận (đơn vị con). Các đơn vị của chính phủ đặt tại địa phương được gọi là đơn vị ngoại nhiệm. Tản quyền chỉ là sự phân định thẩm quyền trong một cơ quan HCNN, không phải là sự phân định thẩm quyền giữa các cấp chính quyền như phân cấp.

2.3     Phân biệt phân cấp với ủy quyền

Ủy quyền hiểu theo nghĩa thông thường là giao cho người khác thay mặt mình sử dụng quyển mà mình có được một cách hợp pháp. Có thể hiểu ủy quyền trong lĩnh vực quản lý HCNN một cách chung nhất là việc giao cho ủy ban nhân dân cấp dưới hoặc cơ quan, tổ chức khác thực hiện một hoặc một số nhiệm vụ, quyền hạn của mình trong khoảng thời gian xác định kèm theo các điều kiện cụ thể.

Về bản chất, ủy quyền khác với phân cấp quản lý ở chỗ: ủy quyền là việc cơ quan cấp trên giao cho cơ quan cấp dưới thực hiện quyền giải quyết các công việc của mình trong những điều kiện cụ thể mà cấp trên thấy mình không cần phải trực tiếp giải quyết, ủy quyền thường được thực hiện theo từng vụ việc cụ thể, cơ quan HCNN cấp trên khi ủy quyền cho ủy ban nhân dân cấp dưới hoặc cơ quan, tổ chức khác phải bảo đảm các nguồn lực và điều kiện cần thiết khác để thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn mà mình ủy quyền; hướng dẫn, kiểm tra việc thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn dã ủy quyền và chịu trách nhiệm về kết quả thực hiện nhiệm vụ, quyển hạn mà mình đã ủy quyền. Cơ quan, tổ chức được ủy quyển phải thực hiện đúng nội dung và chịu trách nhiệm trước cơ quan HCNN cấp trên vể việc thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn mà mình được ủy quyền. Cơ quan, tổ chức nhận ủy quyền không dược ủy quyền tiếp cho cơ quan, tổ chức khác thực hiện các nhiệm vụ, quyền hạn dã được cơ quan HCNN cấp trên ủy quyền. Cơ quan, người ủy quyền có thể rút sự ủy quyền bất kỳ lúc nào khi xét thấy cần thiết.

2.4 Phân biệt phân cấp với phân quyền

Có nhiều cách hiểu khác nhau về phân quyền. Có quan niệm cho rằng, phần quyền là “phân chia quyền lực, hay tam quyền phân lập”. Nếu hiểu phân quyền là phân chia quyền lực sẽ dẫn đến tình trạng đụng độ, mâu thuẫn giữa các nhánh quyền lực lập pháp, hành pháp và tư pháp, sự cục bộ, cát cứ địa phương, không đảm bảo được tính thống nhất của quyền lực nhà nước và trong QLNN. Tuy nhiên, cách hiểu phổ biến hiện nay là, phân quyền bao gồm hai nội dung: phân quyền theo chiều ngang và phân quyền theo chiều dọc. Phân quyền theo chiều ngang thực chất là sự phân định chức năng, thẩm quyển và trách nhiệm giữa các cơ quan nhà nước cùng cấp, tạo thành một cơ chế độc lập giữa các cơ quan cùng cấp và để các cơ quan đó có thể kiểm soát và kiềm chế lẫn nhau nhằm tránh lạm quyền. Phân quyền theo chiều dọc (theo lãnh thổ) là việc trung ương chuyển giao một phần quyền hạn, nhiệm vụ, phương tiện vật chất... cho các cấp chính quyển địa phương thực hiện. Chính quyền địa phương là pháp nhân công quyền, dược tự quyết định các vấn đề của địa phương trên cơ sở pháp luật. Nhà nước thực hiện sự kiểm tra hoạt động của địa phương thông qua hệ thống pháp luật và tài phán hành chính.

Do phân quyền theo chiều dọc và phân cấp đều có chung nội hàm là chuyển giao nhiệm vụ, quyền hạn từ chính quyền trung ương cho chính quyển địa phương nên dễ dẫn đến sai lầm là đồng nhất hai khái niệm này. Nguyên nhân là do thường dịch từ tiếng Anh “decentralization” hoặc tiếng Pháp “deconcen- tration” thành phân cấp quản lý. Nhưng “decentralization” theo đúng nghĩa là phi tập trung, mà theo cách hiểu của phương Tây là phân quyền, hoàn toàn khác với phân cấp quản lý. Còn “deconcentration” là tản quyền, có một số nét giống với phân cấp nhưng không hoàn toàn đúng. Phân cấp quản lý là khái niệm riêng của Việt Nam, do đó khi nghiên cứu phân cấp cần phân biệt rõ phân quyển và phân cấp.

Trong phân quyền không tồn tại tính thứ bậc hành chính giữa các đơn vị hành chính - lãnh thổ như trong phân cấp. Trong phân quyền, các địa phương có quyền hạn riêng do Hiến pháp và các văn bản luật quy định chứ không phải do cơ quan cấp trên quy định như trong phân cấp. Trong phân quyền, chính quyền trung ương chỉ kiểm tra đối với các văn bản bất hợp pháp của chính quyền địa phương thông qua hệ thống tài phán. Như vậy, phân cấp quản lý là chính quyền cấp trên giao nhiệm vụ cho chính quyền cấp dưới thông qua việc thực hiện quyền lập quy và lãnh đạo chính quyền cấp dưới, cấp dưới phục tùng cấp trên; còn phân quyền là các cấp chính quyền thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của mình theo ủy quyền của người dân thông qua quy định của Hiến pháp và luật, do vậy quan hệ giữa các cấp chính quyền là bình đẳng.

Phân cấp, phân quyền, ủy quyền, tản quyến, tập quyền là những hình thức khác nhau của phân định thẩm quyền. Tuy nhiên, ranh giới giữa phân cấp với một số hình thức phân định thẩm quyền khác cũng chỉ mang tính chất tương đối. Vì vậy, việc phân biệt rõ phân cấp với các hình thức phân định thẩm quyền trên giúp các cấp chính quyền xác định rõ phương thức, trách nhiệm, thẩm quyền trong việc thực hiện chức năng, nhiệm vụ được phân cấp, từ đó nâng cao hiệu lực, hiệu quả QLNN.

ThS. Vũ Thúy Hiền - Trường Đào tạo, bồi dưỡng cán bộ, công chức - Bộ Nội vụ

----------------------------

Tài liệu tham khảo:

1. Luật tổ chức chính quyền địa phương năm 2015.

2. TS. Trần Anh Tuấn, Luận án tiến sĩ “Hoàn thiện thể chế quản lý công chức ở Việt Nam trong điểu kiện phát triển và hội nhập quốc tế”, 2007.

3. TS. Hoàng Mai, Luận án tiến sĩ “Phân cấp quản lý nhân sự hành chính nhà nước ở Việt Nam”, 2010.

4. Nghị quyết số 08/2004/NQ-CP ngày 30/6/2004 của Chính phủ về tiếp tục đẩy mạnh phân cấp QLNN giữa Chính phủ và chính quyển tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương.

tcnn.vn