Cơ cấu tổ chức và phương thức hoạt động của Quốc hội Việt Nam

Kỳ họp thứ nhất, Quốc hội khoá XV. Nguồn: quochoi.vn

Trong suốt quá trình xây dựng và phát triển, Quốc hội Việt Nam được tổ chức theo mô hình là cơ quan đại biểu cao nhất của Nhân dân, cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất thực hiện ba chức năng: lập hiến, lập pháp; quyết định những vấn đề quan trọng của đất nước và giám sát tối cao đối với hoạt động của Nhà nước. Mô hình Quốc hội bảo đảm tất cả quyền lực nhà nước thuộc về Nhân dân và Nhân dân thực hiện quyền lực nhà nước bằng các thiết chế dân chủ đại diện và dân chủ trực tiếp.

Trải qua 14 khóa Quốc hội, mô hình và cơ cấu tổ chức của Quốc hội đã được hình thành, phát triển và từng bước hoàn thiện đáp ứng yêu cầu khách quan trong mỗi giai đoạn phát triển; đồng thời cũng đang tiếp cận một cách hệ thống những đặc điểm cơ bản mang tính truyền thống trong hoạt động của nghị viện các nước trên thế giới. Theo đó, cơ cấu tổ chức bộ máy của Quốc hội hiện nay bao gồm: Hội đồng bầu cử Quốc gia, Ủy ban Thường vụ Quốc hội, Hội đồng Dân tộc, các Ủy ban của Quốc hội, các Đoàn đại biểu Quốc hội, các ban, viện của Ủy ban Thường vụ Quốc hội, Văn phòng Quốc hội, Văn phòng Đoàn đại biểu Quốc hội. Thành phần đại biểu Quốc hội đại diện ngày càng rộng rãi hơn cho các giai tầng, thành phần trong xã hội.

Sự hoàn thiện cơ cấu tổ chức của Quốc hội trong từng thời kỳ đều phát huy và kế thừa những yếu tố hợp lý, khoa học trong tổ chức và hoạt động của Quốc hội các khóa trước đó, đồng thời khắc phục những hạn chế, hình thức trong hoạt động của Quốc hội. Những nhiệm kỳ gần đây, cơ cấu tổ chức của Quốc hội đã có sự đổi mới mạnh mẽ, đồng bộ theo hướng chuyên trách, chuyên nghiệp hơn, góp phần nâng cao chất lượng, hiệu quả hoạt động.

Đặc điểm về cơ cấu và tính chất hoạt động của đại biểu Quốc hội 

Việc hoàn thiện tổ chức của Quốc hội theo Hiến pháp năm 2013 được quán triệt tiếp tục nêu cao vị trí, vai trò của Quốc hội, kiên quyết khắc phục tính hình thức trong hoạt động của Quốc hội, bảo đảm để Quốc hội thực hiện ngày càng tốt hơn chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn quy định trong Hiến pháp và pháp luật.

Khác với các nước được tổ chức theo chế độ tam quyền phân lập, ở Việt Nam quyền lực nhà nước là thống nhất, thể hiện tập trung ở Quốc hội với vị trí là cơ quan đại biểu cao nhất của Nhân dân, cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất, cơ quan thực hiện quyền lập hiến, lập pháp. Chính phủ là cơ quan chấp hành của Quốc hội, cùng với Tòa án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao và các cơ quan khác của Nhà nước chịu trách nhiệm trước Quốc hội về nhiệm vụ được giao. 

Với mô hình và nguyên tắc tổ chức bộ máy nhà nước, tổ chức thực hiện và kiểm soát quyền lực nhà nước như vậy thì việc duy trì và bảo đảm thực hiện cơ cấu đại biểu Quốc hội hoạt động không chuyên trách (kiêm nhiệm) là một tất yếu khách quan trong đặc điểm về tổ chức của Quốc hội Việt Nam. Tính chất không thường xuyên trong hoạt động của Quốc hội gắn liền với tính không chuyên trách của đại biểu Quốc hội, thể hiện ở chỗ đại biểu Quốc hội tuy là đại biểu của Nhân dân, nhưng lại không lấy hoạt động đại biểu làm hoạt động chính của mình.

Lịch sử của Quốc hội Việt Nam kể từ khi ra đời (năm 1946) cho tới nay, là hoạt động theo kỳ họp và đa số đại biểu của Quốc hội hoạt động không chuyên trách. Đặc điểm này, một mặt xuất phát từ lịch sử hình thành và phát triển của Quốc hội nước ta, nhưng mặt cơ bản hơn là xuất phát từ mô hình, nguyên lý tổ chức thực hiện quyền lực nhà nước theo nguyên tắc tập trung, thống nhất quyền lực, tất cả quyền lực thuộc về Nhân dân mà Quốc hội lại là cơ quan đại biểu cao nhất của Nhân dân, cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất theo Hiến định thì cơ cấu của Quốc hội nhất thiết phải bao gồm các đại biểu ưu tú của các thành phần, giai tầng trong xã hội, các ngành, các cấp, các giới, các cơ quan, tổ chức, đơn vị... từ Trung ương tới địa phương. Có như vậy mới bảo đảm thực hiện tốt được tính đại diện; bảo đảm thực hiện tốt chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn cực kỳ quan trọng trong việc xây dựng hiến pháp, sửa đổi hiến pháp, xây dựng luật, sửa đổi luật, quyết định những vấn đề quan trọng của đất nước và giám sát tối cao đối với hoạt động của Nhà nước. 

Tuy nhiên, đặc điểm nổi bật của các đại biểu hoạt động không chuyên trách là họ không làm việc thường xuyên tại Quốc hội, lại công tác, cư trú tại nhiều cơ quan, địa phương khác nhau. Công việc chính của họ không phải duy nhất làm nhiệm vụ đại biểu Quốc hội, càng không phải thường xuyên, chuyên nghiệp làm công tác thẩm tra, giám sát hoặc đưa ra sáng kiến, soạn thảo, trình dự án luật mà là đảm nhiệm công việc ở các cơ quan, tổ chức, đơn vị thuộc các ngành, địa phương nơi họ thường xuyên công tác, nhiều người còn là cán bộ chủ chốt trong các cơ quan, tổ chức và địa phương đó. Vì vậy, phải có mô hình, cơ cấu tổ chức và phương thức hoạt động của bộ máy tham mưu, giúp việc sao cho phù hợp với chế độ hoạt động của đại biểu Quốc hội không chuyên trách.

Từ Quốc hội khóa IX (1992-1997) cho đến nay, việc bố trí đại biểu Quốc hội chuyên trách đã làm thay đổi sâu sắc cơ cấu tổ chức, chất lượng, hiệu quả hoạt động của Quốc hội; là đòi hỏi khách quan; bảo đảm đủ nguồn lực để Quốc hội thực hiện đầy đủ, có hiệu quả chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của mình.

Mặt khác, việc bố trí đại biểu Quốc hội chuyên trách được gắn với việc tổ chức các cơ quan của Quốc hội, bao gồm: Ủy ban Thường vụ Quốc hội, Hội đồng Dân tộc, các Ủy ban của Quốc hội, các ban của Ủy ban Thường vụ Quốc hội, các Đoàn đại biểu Quốc hội. Tuy nhiên, dù có chuyên trách thì hoạt động của đại biểu Quốc hội cũng là hoạt động theo nhiệm kỳ.

Những phân tích về hoạt động của đại biểu Quốc hội chuyên trách và đại biểu Quốc hội không chuyên trách trên đây là những yếu tố có tác động to lớn đến việc hình thành và đổi mới mô hình, cơ cấu tổ chức và phương thức hoạt động của bộ máy tham mưu, giúp việc cho Quốc hội.

Về Ủy ban Thường vụ Quốc hội

Đặc điểm của Quốc hội là không hoạt động thường xuyên mà hoạt động theo kỳ họp (mỗi năm thường diễn ra 02 kỳ họp) nên sự tồn tại của Ủy ban Thường vụ Quốc hội - cơ quan thường trực của Quốc hội là một tất yếu khách quan.

Nhiệm vụ, quyền hạn của Ủy ban Thường vụ Quốc hội có hai nhóm: 1) Những nhiệm vụ, quyền hạn mang tính chất tổ chức, điều hành, bảo đảm cho hoạt động bình thường của Quốc hội như: công bố, chủ trì bầu cử đại biểu Quốc hội, tổ chức, chuẩn bị, triệu tập, chủ trì kỳ họp; chỉ đạo, điều hòa, phối hợp hoạt động của Hội đồng Dân tộc, các Ủy ban của Quốc hội, bảo đảm các điều kiện hoạt động của đại biểu Quốc hội và Quốc hội; 2) Những nhiệm vụ, quyền hạn liên quan đến việc thực hiện các chức năng của Quốc hội như: lập hiến, lập pháp, quyết định các vấn đề quan trọng của đất nước và giám sát tối cao đối với hoạt động của bộ máy Nhà nước. So với nghị viện của nhiều quốc gia trên thế giới thì có thể nói đây là một thiết kế rất đặc thù của Quốc hội Việt Nam.

Trong cơ cấu tổ chức Ủy ban Thường vụ Quốc hội, ngoài Chủ tịch và các Phó Chủ tịch thì hầu hết thành viên đều là Chủ tịch Hội đồng Dân tộc và Chủ nhiệm các Ủy ban của Quốc hội. Cơ cấu này bảo đảm cho Quốc hội mặc dù không hoạt động thường xuyên nhưng vẫn gắn bó chặt chẽ với cử tri, Nhân dân, với hoạt động thực tiễn. Bởi vì, hoạt động của Hội đồng Dân tộc và các Ủy ban của Quốc hội đều là những cơ quan tham mưu đa ngành, đa lĩnh vực, bao trùm lên tất cả các mặt hoạt động của Nhà nước, xã hội và người dân.

Trong điều kiện đa số đại biểu Quốc hội vẫn hoạt động không chuyên trách thì Ủy ban Thường vụ Quốc hội hoạt động như mô hình một “Quốc hội thu nhỏ”, gác cổng cho Quốc hội về rất nhiều vấn đề hệ trọng, như cho ý kiến đối với các dự án luật, chuẩn bị, quyết định triệu tập và chủ trì kỳ họp Quốc hội, chỉ đạo, điều hành, phối hợp hoạt động của Hội đồng Dân tộc và các Ủy ban của Quốc hội... Ủy ban Thường vụ Quốc hội đảm nhiệm một khối lượng công việc rất lớn, phức tạp, hệ trọng, đòi hỏi nhiều thời gian, công sức để thực hiện; nhưng số lượng thành viên chỉ có 18 người, đây là một thách thức rất lớn trong việc nghiên cứu tổ chức bộ máy tham mưu, giúp việc cho phù hợp.

Về Hội đồng Dân tộc và các Ủy ban của Quốc hội

Hội đồng Dân tộc và các Ủy ban của Quốc hội là những thiết chế cơ bản nhất của Quốc hội. Với mô hình Quốc hội hoạt động không thường xuyên, chuyên trách thì việc xây dựng, củng cố, kiện toàn cơ cấu tổ chức và đổi mới phương thức hoạt động của Hội đồng Dân tộc và các Ủy ban đang là yêu cầu khách quan được đặt ra trong việc đổi mới tổ chức, hoạt động của Quốc hội. Ở các nước có truyền thống nghị viện lâu đời cũng như xu hướng hoàn thiện tổ chức, hoạt động của nghị viện các nước trên thế giới hiện nay, thì hoạt động của Quốc hội chủ yếu diễn ra tại các Ủy ban của Quốc hội. 

Các ủy ban có vai trò đặc biệt quan trọng trong việc tham mưu, phân tích, hoạch định chính sách, xây dựng pháp luật, giám sát hoạt động của các thiết chế nhà nước, kiến nghị những vấn đề mang tầm vĩ mô có ảnh hưởng bao trùm lên toàn bộ hoạt động của Nhà nước, xã hội và người dân. Vai trò của Hội đồng Dân tộc và các Ủy ban của Quốc hội còn là cầu nối cho mối liên hệ mật thiết giữa hoạt động thực tiễn trên mọi lĩnh vực của đời sống kinh tế - xã hội với việc thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của Quốc hội; phản ánh và bảo vệ ý chí, nguyện vọng và lợi ích của cử tri, nhân dân, tránh cho Quốc hội, các cơ quan của Quốc hội trở thành các thiết chế quan liêu, xa rời thực tiễn. Vì vậy, Hội đồng Dân tộc, các Ủy ban của Quốc hội phải có cơ cấu tổ chức hợp lý, khoa học, theo đó phải bao gồm các đại biểu hoạt động chuyên trách và các đại biểu hoạt động không chuyên trách, các đại biểu công tác ở địa phương và các đại biểu công tác ở Trung ương; các đại biểu hoạt động trong lĩnh vực lý luận, nghiên cứu khoa học, quản lý nhà nước và các đại biểu hoạt động trong thực tiễn, các đại biểu đã có kinh nghiệm hoạt động nhiều nhiệm kỳ ở Quốc hội và các đại biểu trẻ lần đầu được bầu vào Quốc hội...

Mặc dù Hội đồng Dân tộc và các Ủy ban của Quốc hội đều có những thành viên hoạt động chuyên trách và những thành viên hoạt động không chuyên trách, nhưng họ đều bình đẳng với nhau về địa vị pháp lý, nhiệm vụ, quyền hạn, trách nhiệm đại biểu, quan hệ giữa họ không phải là quan hệ hành chính, quyền uy, mệnh lệnh mà là mối quan hệ hợp tác, phối hợp giữa các bộ phận, giữa các thành viên trong việc thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn theo nguyên tắc làm việc tập thể và quyết định theo đa số. Công việc của mỗi thành viên là tương đối độc lập, không có sự kiểm tra, giám sát của cấp trên đối với cấp dưới mà theo sự phân công, thống nhất trong Hội đồng và các Ủy ban.

Là các cơ quan tham mưu, giúp việc cho Quốc hội, hoạt động của Hội đồng Dân tộc và các Ủy ban của Quốc hội diễn ra trên tất cả các lĩnh vực của đời sống kinh tế - xã hội. Phạm vi hoạt động rộng và phức tạp cho thấy tính chất, khối lượng công việc của Hội đồng và các Ủy ban là rất lớn, khó và hệ trọng. Với những đặc điểm về cơ cấu, thành phần, tính chất và phạm vi hoạt động của Hội đồng và các Ủy ban như vậy thì bộ máy tham mưu, giúp việc của Hội đồng và các Ủy ban cũng phải phù hợp với những đặc điểm đó để hoạt động của Hội đồng và các Ủy ban thực sự có chất lượng, hiệu quả.

Về Đoàn đại biểu Quốc hội

Đoàn đại biểu Quốc hội là một mô hình tổ chức đặc thù của Quốc hội Việt Nam; là một tổ chức hợp thành từ các đại biểu Quốc hội được bầu trong một tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương.

Thực tiễn hoạt động của Quốc hội 75 năm qua cho thấy, tổ chức và hoạt động của Đoàn đại biểu Quốc hội là không thể thiếu, phù hợp với điều kiện và hoàn cảnh cụ thể của Quốc hội Việt Nam. Hoạt động của Đoàn đại biểu hội Quốc hội không chỉ diễn ra trong kỳ họp mà còn diễn ra khá thường xuyên trong thời gian giữa hai kỳ họp Quốc hội. Do Quốc hội nước ta hoạt động không thường xuyên, đa số đại biểu Quốc hội hoạt động không chuyên trách, công tác và sinh sống ở nhiều địa phương khác nhau nên hình thức tổ chức Đoàn đại biểu Quốc hội là phù hợp để trong thời gian giữa hai kỳ họp, các đại biểu Quốc hội có thể thông qua hoạt động của Đoàn để tiến hành những công việc nhằm thực hiện nhiệm vụ đại biểu, đồng thời cũng có điều kiện để tăng cường, mở rộng mối quan hệ gắn bó thường xuyên với cử tri, Nhân dân nơi đại biểu ứng cử. Đặc điểm nổi bật nhất trong hoạt động của Đoàn đại biểu là hình thức tổ chức, tạo điều kiện, hỗ trợ lẫn nhau giữa các đại biểu trong việc thực hiện nhiệm vụ, trách nhiệm đại biểu.

Cơ cấu tổ chức của Đoàn đại biểu Quốc hội rất đa dạng, bao gồm các đại biểu hoạt động chuyên trách và các đại biểu hoạt động không chuyên trách; các đại biểu hoạt động ở địa phương và các đại biểu hoạt động ở Trung ương; các đại biểu không chuyên trách kiêm nhiệm các chức vụ chủ chốt ở Trung ương và các chức vụ chủ chốt ở địa phương; các đại biểu không chuyên trách là các nhà khoa học, nhà quản lý, chủ doanh nghiệp, nhà hoạt động thực tiễn... với tuổi đời, thế hệ, trình độ, chuyên môn, năng lực, kinh nghiệm công tác rất đa dạng...

Hoạt động của Đoàn đại biểu Quốc hội trong kỳ họp là cầu nối để đại biểu Quốc hội giữ mối liên hệ với Đoàn Chủ tịch kỳ họp; là nơi để các đại biểu Quốc hội trong Đoàn thảo luận, tranh luận về những vấn đề nghị sự liên quan đến nội dung làm việc của kỳ họp, nhất là việc thảo luận, tranh luận về các dự thảo luật, nghị quyết, các báo cáo công tác, các đề án, chương trình được trình Quốc hội... Thực tế cho thấy, thông qua việc tham gia hoạt động của Đoàn mà các đại biểu Quốc hội đã nâng cao rất nhiều chất lượng, hiệu quả hoạt động của mình.

Giữa hai kỳ họp Quốc hội, Đoàn đại biểu Quốc hội thực hiện việc tổ chức để các đại biểu trong Đoàn tham gia vào công tác xây dựng pháp luật như: thảo luận, cho ý kiến về các dự án luật, các báo cáo và các dự án khác; tổ chức lấy ý kiến cử tri, Nhân dân, các chuyên gia, các nhà khoa học, nhà hoạt động thực tiễn, các cơ quan, tổ chức, đơn vị hữu quan...; tổ chức khảo sát thực tiễn, hội thảo khoa học. Đoàn đại biểu tổ chức, tạo điều kiện để đại biểu Quốc hội thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn trong hoạt giám sát; tổ chức cho đại biểu Quốc hội trong Đoàn tiếp dân, theo dõi, đôn đốc việc giải quyết đơn thư khiếu nại, tố cáo của công dân; tiếp xúc cử tri trước và sau kỳ họp. Những đặc điểm này trong cơ cấu tổ chức và tính chất hoạt động của Đoàn đại biểu Quốc hội là yếu tố ảnh hưởng mang tính quyết định tới việc đổi mới mô hình tổ chức và phương thức hoạt động của bộ máy tham mưu, giúp việc cho Quốc hội nói chung và các Đoàn đại biểu Quốc hội nói riêng.

Về tổ chức các kỳ họp Quốc hội

Với mô hình hoạt động không thường xuyên, Quốc hội Việt Nam đã đưa trung tâm hoạt động vào các kỳ họp, kỳ họp là hình thức hoạt động chủ yếu và quan trọng nhất của Quốc hội; nơi tập trung trí tuệ của các đại biểu Quốc hội cho công tác lập hiến, lập pháp, quyết định những vấn đề quan trọng của đất nước và giám sát tối cao đối với hoạt động của Nhà nước. Kỳ họp là nơi phản chiếu đầy đủ nhất, chính xác nhất chất lượng, hiệu quả hoạt động của Quốc hội. Đồng thời, kỳ họp cũng là quá trình rèn luyện, thử thách, đánh giá năng lực, phẩm chất, bản lĩnh của Quốc hội, đại biểu Quốc hội, các thiết chế của Quốc hội. Qua mỗi kỳ họp, người đại biểu thấy được những điểm mạnh, điểm yếu, cử tri cũng có điều kiện để đánh giá về trình độ, năng lực, bản lĩnh của người mà mình đã tín nhiệm bỏ phiếu lựa chọn.

Kỳ họp Quốc hội được tổ chức theo quy định của pháp luật. Các văn bản quy phạm pháp luật quy định về việc chuẩn bị và triệu tập kỳ họp, quyết định thời điểm tổ chức kỳ họp, nội dung, dự kiến và quyết định chương trình kỳ họp, trình tự, thủ tục, cách thức và các nguyên tắc tiến hành kỳ họp, các thành phần tham gia và khách mời của kỳ họp, các tài liệu phục vụ kỳ họp, việc công khai và công bố các hoạt động và kết quả của kỳ họp...

Là hình thức hoạt động chủ yếu của Quốc hội nên việc tổ chức và tính chất hoạt động của kỳ họp có những đặc điểm riêng, theo đó số lượng thành viên, thành phần tham dự kỳ họp, việc chuẩn bị và cách thức tiến hành kỳ họp, tính chất, nội dung hoạt động của kỳ họp xoay quanh việc thực hiện ba chức năng: lập hiến, lập pháp; quyết định những vấn đề quan trọng của đất nước và giám sát tối cao đối với hoạt động của Nhà nước về cơ bản là ổn định, tuân thủ theo đúng các quy định về thẩm quyền, trình tự, thủ tục cách thức tổ chức, tiến hành, chủ trì. 

Do đó, chất lượng, hiệu quả hoạt động của kỳ họp phụ thuộc vào ba yếu tố lớn sau đây: 

Thứ nhất, năng lực, tinh thần trách nhiệm làm việc của các đại biểu Quốc hội; 

Thứ hai, việc chuẩn bị, công tác tổ chức, điều hành, chủ trì kỳ họp; 

Thứ ba, mô hình tổ chức, năng lực và phương thức hoạt động của bộ máy tham mưu, giúp việc cho Quốc hội. 

Cả ba yếu tố này đều có vai trò đặc biệt quan trọng đối với bộ máy tham mưu, giúp việc. Vì trên tất cả các phương diện hoạt động của kỳ họp Quốc hội đều không thể thiếu sự vận hành của bộ máy này. Kỳ họp là nơi tổ chức thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của rất nhiều chủ thể thuộc các thiết chế của Quốc hội, Ủy ban Thường vụ Quốc hội, Hội đồng Dân tộc, các Ủy ban của Quốc hội, các Đoàn đại biểu Quốc hội, các đại biểu Quốc hội và Tổng Thư ký Quốc hội... các chủ thể này trong quá trình thực hiện nhiệm vụ phải thường xuyên phối hợp chặt chẽ với các chủ thể khác ở trong và ngoài Quốc hội.

Để mỗi chủ thể thực hiện tốt nhiệm vụ của mình tại kỳ họp, cũng như phối hợp chặt chẽ, nhịp nhàng trong việc thực hiện các công việc thuộc nội dung, chương trình kỳ họp đạt chất lượng, hiệu quả thì bộ máy tham mưu giúp việc của Quốc hội không những phải có một mô hình phù hợp với đặc điểm này mà bộ máy đó còn phải có phương thức hoạt động thích ứng, linh hoạt với những năng lực, kỹ năng đặc thù và rất chuyên nghiệp./.

TS Nguyễn Đình Quyền - nguyên Phó Chủ nhiệm Ủy ban Tư pháp của Quốc hội, Nguyên Viện trưởng Viện Nghiên cứu lập pháp, đại biểu Quốc hội khóa XII, XIII

ThS Đinh Thanh Hương - Phó Trưởng ban, Ban quản lý khoa học thuộc Viện Nghiên cứu lập pháp

Tạp chí Tổ chức nhà nước số 9/2021