Hoàn thiện quy định về nhiệm vụ, quyền hạn của Thủ tướng Chính phủ theo Luật Tổ chức Chính phủ

Thứ trưởng Bộ Nội vụ Triệu Văn Cường chủ trì Hội thảo khoa học "Cơ sở khoa học sửa đổi Luật Tổ chức Chính phủ năm 2015". Ảnh minh họa

Chế định Thủ tướng Chính phủ và nhiệm vụ, quyền hạn của Thủ tướng Chính phủ theo Luật Tổ chức Chính phủ hiện hành

Thiết chế Thủ tướng Chính phủ ở Việt Nam được tổ chức từ khi ban hành Hiến pháp năm 1946. Theo đó, Thủ tướng Chính phủ do Nghị viện bầu trong số các nghị viên, trên cơ sở đề nghị của Chủ tịch nước. Từ Hiến pháp năm 1959, Thủ tướng Chính phủ được ghi nhận là người đứng đầu Chính phủ và tiếp tục được quy định trong các bản Hiến pháp sau này. Hiến pháp năm 1980, Chính phủ đổi tên thành Hội đồng Bộ trưởng, Thủ tướng được gọi là Chủ tịch Hội đồng Bộ trưởng; đến Hiến pháp năm 1992 và Hiến pháp năm 2013 trở lại tên gọi là Chính phủ và Thủ tướng Chính phủ. Trong Hiến pháp năm 1992, vị trí đứng đầu của Thủ tướng Chính phủ thể hiện qua việc “lãnh đạo công tác của Chính phủ”(1) và đây là lần đầu tiên nhiệm vụ, quyền hạn của Thủ tướng Chính phủ được ghi nhận tại Hiến pháp. Trong Hiến pháp năm 2013, Thủ tướng Chính phủ được ghi nhận “là người đứng đầu của Chính phủ”(2); đồng thời thẩm quyền của Thủ tướng Chính phủ được mở rộng, tăng cường trên cơ sở tiếp nhận một phần thẩm quyền của Chính phủ. Luật Tổ chức Chính phủ năm 2015 đã cụ thể hóa quy định của Hiến pháp về thẩm quyền và nhiệm vụ, quyền hạn của Thủ tướng Chính phủ như sau:

Thứ nhất, Thủ tướng Chính phủ là người đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước cao nhất: Khoản 2 Điều 4 Luật Tổ chức Chính phủ khẳng định vị trí của Thủ tướng Chính phủ là “người đứng đầu Chính phủ và hệ thống hành chính nhà nước”. Quy định này về cơ bản đã hoàn thiện, xác định Thủ tướng Chính phủ là một thiết chế độc lập với nhiệm vụ, quyền hạn riêng. Qua đó, vai trò, trách nhiệm của Thủ tướng Chính phủ được đảm bảo và phát huy vai trò, trách nhiệm của Thủ tướng trong chỉ đạo, điều hành thống nhất, thông suốt Chính phủ và hệ thống các cơ quan hành chính nhà nước. 

Thứ hai, Thủ tướng Chính phủ là người giữ chức vụ cao nhất trong hệ thống hành chính nhà nước. Là người đứng đầu Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ còn được xác định là người đứng đầu hệ thống hành chính nhà nước từ Trung ương đến địa phương với những nhiệm vụ, quyền hạn được quy định tại Điều 28 Luật Tổ chức Chính phủ trên cơ sở cụ thể hóa Điều 98 Hiến pháp năm 2013, gồm các nội dung liên quan đến hoạt động của hệ thống hành chính nhà nước, công tác cán bộ và tổ chức bộ máy hành chính.

Có thể thấy, nhiệm vụ, quyền hạn của Thủ tướng Chính phủ ngày càng được mở rộng nhằm tạo sự linh hoạt, sáng tạo và hiệu quả trong hoạt động, gắn với việc đề cao trách nhiệm cá nhân, phân hóa trách nhiệm của tập thể Chính phủ. Phần lớn các nội dung quy định tại Điều 28 Luật Tổ chức Chính phủ đều là những quy định lần đầu tiên được ghi nhận trong Luật, nhưng không phải là quy định mới, bởi các nội dung này trước đây thuộc thẩm quyền của Chính phủ. 

Những ưu điểm và hạn chế trong quy định về nhiệm vụ, quyền hạn của Thủ tướng Chính phủ theo Luật Tổ chức Chính phủ hiện hành 

Ưu điểm

Tiếp tục khẳng định vị trí và vai trò quan trọng của Thủ tướng Chính phủ trong bộ máy nhà nước: Khoản 2, Điều 95 Hiến pháp năm 2013 ghi nhận Thủ tướng Chính phủ là người đứng đầu Chính phủ, đó là sự khẳng định về mặt pháp lý đối với vị trí và tăng cường vai trò của Thủ tướng Chính phủ. Việc xác định đúng vị trí, chức năng và nhiệm vụ, quyền hạn được ghi nhận là cơ sở quan trọng để nâng cao chất lượng và hiệu quả hoạt động của Thủ tướng Chính phủ. 

Nhiệm vụ, quyền hạn của Thủ tướng Chính phủ được quy định phù hợp với yêu cầu về nhiệm vụ của Chính phủ và Thủ tướng Chính phủ trong bối cảnh hiện nay: những thay đổi về nhiệm vụ, quyền hạn theo Luật Tổ chức Chính phủ năm 2015 là cơ sở pháp lý để Thủ tướng Chính phủ chủ động, linh hoạt và tăng cường hiệu quả hoạt động trong công tác lãnh đạo, điều hành, quản lý hệ thống hành chính nhà nước từ Trung ương tới địa phương. Đồng thời, là sự thể chế hóa chủ trương, chính sách của Đảng về thẩm quyền của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ đối với từng ngành, lĩnh vực; xây dựng và tổ chức thực hiện thể chế kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa, tạo môi trường bình đẳng cạnh tranh hợp tác giữa các chủ thể thuộc các thành phần kinh tế, quyết định chính sách cụ thể khuyến khích doanh nghiệp thuộc mọi thành phần kinh tế, chỉ đạo thực hiện cải cách hành chính nhà nước, cải cách chế độ công vụ, công chức, đảm bảo thực hiện nền hành chính thống nhất, thông suốt, hoạt động hiệu lực, hiệu quả.

Có sự phân định rõ về thẩm quyền của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ với các thiết chế tổ chức khác trong bộ máy nhà nước: với tư cách là một thiết chế độc lập, người đứng đầu Chính phủ, Thủ tướng có thẩm quyền và trách nhiệm lãnh đạo, điều hành hoạt động của Chính phủ và hệ thống hành chính nhà nước từ Trung trong đến địa phương. 

Hạn chế

Thứ nhất, chưa phản ánh đầy đủ và làm nổi bật các nhiệm vụ mang tính đột phá trong hoạt động của Chính phủ và Thủ tướng Chính phủ. Ví dụ, để thế chế hóa quan điểm chỉ đạo của Đảng về phát triển kinh tế tư nhân trở thành một động lực quan trọng của nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa, năm 2017 Quốc hội đã ban hành Luật Hỗ trợ doanh nghiệp nhỏ và vừa, trong đó nhấn mạnh vai trò của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ đối với việc xây dựng tổ chức thực hiện các chính sách hỗ trợ cho cộng đồng doanh nghiệp nhỏ và vừa. Tuy nhiên, Luật Tổ chức Chính phủ chưa ghi nhận nhiệm vụ quan trọng này của Chính phủ và Thủ tướng Chính phủ.  

Chưa thể hiện rõ mối quan hệ “kiểm soát” giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp, làm giảm vai trò của Thủ tướng Chính phủ trong bộ máy nhà nước: việc chưa hình thành được cơ chế này trong Luật Tổ chức Chính phủ hiện hành cũng đồng nghĩa với việc cơ chế kiểm soát một chiều vẫn tồn tại, do đó vị trí và vai trò của Thủ tướng Chính phủ có thể bị hạn chế so với những quy định trong Hiến pháp.

Quy định về thẩm quyền của Thủ tướng Chính phủ tại Khoản 3 Điều 28 Luật Tổ chức Chính phủ có nội dung chưa đầy đủ. Cụ thể, Thủ tướng Chính phủ có quyền trình Quốc hội phê chuẩn đề nghị bổ nhiệm, miễn nhiệm, cách chức Phó Thủ tướng, Bộ trưởng và thành viên khác của Chính phủ; trong thời gian Quốc hội không họp, trình Chủ tịch nước quyết định tạm đình chỉ công tác của Phó Thủ tướng, Bộ trưởng và thành viên khác của Chính phủ (các chức danh này đều được xác định là cán bộ theo quy định của pháp luật cán bộ, công chức; và hình thức kỷ luật được áp dụng với cán bộ gồm: khiển trách, cảnh cáo, cách chức, bãi nhiệm). Việc ghi nhận thẩm quyền bãi nhiệm, cách chức đối với những người giữ chức vụ trên cũng đòi hỏi phải làm rõ thẩm quyền của Thủ tướng trong trường hợp áp dụng hình thức kỷ luật khiển trách, cảnh cáo đối với những chức danh này. 

Quy định về thẩm quyền của Thủ tướng Chính phủ tại Khoản 7 Điều 28 Luật Tổ chức Chính phủ có nội dung chưa đảm bảo tính hợp lý: Luật ghi nhận Thủ tướng Chính phủ có thẩm quyền yêu cầu chủ tịch UBND cấp tỉnh đình chỉ công tác, cách chức chủ tịch, phó chủ tịch UBND cấp dưới khi không hoàn thành nhiệm vụ được cấp có thẩm quyền giao hoặc có vi phạm pháp luật. Quy định này có 02 vấn đề còn bất hợp lý: thứ nhất, nếu không hoàn thành nhiệm vụ được cấp có thẩm quyền giao hoặc vi phạm pháp luật thì áp dụng quy định pháp luật về phân cấp quản lý cán bộ, công chức để tiến hành xử lý, vậy tại sao Thủ tướng Chính phủ phải yêu cầu; thứ hai, tại sao không trao quyền hạn để Thủ tướng trực tiếp tạm đình chỉ, cách chức khi thấy cần thiết thay vì việc phải thực hiện quy trình yêu cầu chủ tịch UBND cấp tỉnh thực hiện, bởi Thủ tướng Chính phủ là người đứng đầu hệ thống hành chính nhà nước.

Chưa đảm bảo sự thống nhất trong các quy định của hệ thống pháp luật và ảnh hưởng đến việc thực hiện thẩm quyền của Thủ tướng Chính phủ: Luật Tổ chức Chính phủ hiện hành không có quy định dự trù, phòng ngừa là “thẩm quyền khác theo quy định của pháp luật” để đảm bảo sự tương thích về nhiệm vụ, quyền hạn của Thủ tướng Chính phủ với các luật chuyên ngành. Bên cạnh việc thực hiện thẩm quyền với tư cách người đứng đầu, chỉ đạo, điều hành hoạt động của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ còn được trao thẩm quyền riêng biệt với tư cách là người đứng đầu hệ thống hành chính nhà nước, trực tiếp chỉ đạo và điều hành hệ thống hành chính nhà nước. Dưới góc độ là luật cơ bản quy định thẩm quyền của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, để đảm bảo sự tương thích, Luật Tổ chức Chính phủ cần ghi nhận nội dung trên nhằm khắc phục hạn chế, thiếu sót hay chuẩn bị cho các trường hợp chưa kịp thời sửa đổi, bổ sung pháp luật. 

Một số kiến nghị hoàn thiện quy định về nhiệm vụ, quyền hạn của Thủ tướng Chính phủ theo Luật Tổ chức Chính phủ hiện hành

Một là, cần bổ sung quy định về thẩm quyền của Thủ tướng Chính phủ theo hướng “Thủ tướng Chính phủ có quyền giải quyết những vấn đề thuộc thẩm quyền chung của Chính phủ, trừ những vấn đề quan trọng mà Chính phủ phải thảo luận tập thể và quyết định theo đa số”. 

Sửa đổi quy định tại Khoản 6 Điều 28 theo hướng mở rộng thẩm quyền của Thủ tướng Chính phủ với tư cách người đứng đầu hệ thống hành chính nhà nước nhằm tăng cường kỷ luật, kỷ cương hành chính. Cụ thể, Thủ tướng Chính phủ có quyền phê chuẩn việc bầu, miễn nhiệm và quyết định điều động, đình chỉ công tác, cách chức chủ tịch, phó chủ tịch UBND cấp tỉnh; đình chỉ công tác, cách chức chủ tịch, phó chủ tịch UBND cấp huyện.

Về hình thức: cần thay đổi kết cấu Điều 28 theo hướng đảm bảo việc phân định rõ ràng thẩm quyền của Thủ tướng Chính phủ với tư cách người đứng đầu Chính phủ, thực hiện chức năng lãnh đạo Chính phủ. Đảm bảo nội dung lãnh đạo công tác của Chính phủ phải được quy định trong cùng một khoản, không quy định ra quá nhiều khoản trong một điều như hiện tại. 

Hai là, nâng cao hiệu quả thực thi nhiệm vụ và quyền hạn Chính phủ và Thủ tướng Chính phủ. 

Vị trí cơ quan hành chính nhà nước cao nhất, cơ quan thực hiện quyền hành pháp, cơ quan chấp hành của Quốc hội của Chính phủ phải được bắt đầu từ quy định của Luật Tổ chức Chính phủ về thẩm quyền của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ và các thành viên Chính phủ. Trước yêu cầu xây dựng Chính phủ liêm chính, kiến tạo phát triển, cần sửa đổi Luật Tổ chức Chính phủ theo hướng tăng cường mở rộng nhiệm vụ, quyền hạn của Chính phủ, đề cao trách nhiệm của cá nhân Thủ tướng Chính phủ, đặc biệt trong hoạt động xây dựng thể chế và chính sách. Cùng với đó, tiến hành xây dựng các quy định phù hợp nhằm cụ thể hóa mô hình Chính phủ kiến tạo phát triển, mô hình bộ quản lý đa ngành, đa lĩnh vực và Chính phủ điện tử trên cơ sở kinh nghiệm quốc tế và phù hợp với thực tế Việt Nam.

Ba là, thường xuyên đánh giá việc thực hiện phân quyền của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ.

Nhằm kịp thời điều chỉnh những nội dung chưa hợp lý để đảm bảo hiệu quả, thông suốt hoạt động của Chính phủ, quy định về thẩm quyền của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ theo Luật Tổ chức Chính phủ cần được nghiên cứu sửa đổi, bổ sung một cách kịp thời. Đặc biệt, để hướng tới xây dựng Chính phủ kiến tạo phát triển, hoạt động này càng phải được coi trọng. Bởi vì, Chính phủ và Thủ tướng Chính phủ phải thực sự trở thành những thiết chế năng động, linh hoạt, chủ động trước mọi tình huống, đặc biệt là trong hoạt động xây dựng thể chế và các lĩnh vực kinh tế, khoa học và công nghệ, giáo dục và đào tạo, cải cách, đổi mới, tinh gọn bộ máy hành chính, cải cách thủ tục hành chính, tinh giản biên chế… 

Để có thể xác định và kịp thời khắc phục những hạn chế, bất cập trong các quy định của pháp luật nói chung, quy định về nhiệm vụ, quyền hạn của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ nói riêng, cần xác định đây là nhiệm vụ thường xuyên, được thực hiện trên cơ sở nghiên cứu đánh giá kỹ thực trạng xây dựng và tổ chức thi hành pháp luật về tổ chức và hoạt động của Chính phủ./.

-----------------------------------

Ghi chú:

(1) Hiến pháp năm 1992 (sửa đổi, bổ sung năm 2001).

(2) Hiến pháp năm 2013.

Phan Khuyên - Lớp Cao học LH7.N4, chuyên ngành Luật Hiến pháp và Luật Hành chính, Học viện Hành chính Quốc gia

tcnn.vn