Một số ý kiến về Dự thảo Luật Tín ngưỡng, tôn giáo

UDHR là văn kiện quốc tế đầu tiên ghi nhận quyền tự do tư tưởng, tín ngưỡng và tôn giáo, trong đó tập trung chủ yếu vào việc cấm phân biệt đối xử về tôn giáo. Điều 18 UDHR quy định: “Mọi người đều có quyền tự do tư tưởng, niềm tin lương tâm (conscience) và tôn giáo; quyền này bao gồm cả việc tự do thay đổi tôn giáo hoặc tín ngưỡng của mình và tự do bày tỏ tôn giáo hay tín ngưỡng của mình bằng các hình thức truyền giảng, thực hành, thờ cúng và tuân thủ các nghi lễ, theo hình thức cá nhân hay tập thể, tại nơi công cộng hoặc riêng tư”.

Quy định trên sau đó được khẳng định và cụ thể hóa trong các Điều 18 và 20 của ICCPR. Khoản 1 và 2 Điều 18 ICCPR nêu rõ: Mọi người đều có quyền tự do tư tưởng, tự do lương tâm và tôn giáo. Quyền này bao gồm tự do có hoặc theo một tôn giáo hoặc tín ngưỡng do mình lựa chọn, và tự do bày tỏ tín ngưỡng hoặc tôn giáo một mình hoặc trong cộng đồng với những người khác, công khai hoặc kín đáo, dưới các hình thức như thờ cúng, cầu nguyện, thực hành và truyền giảng. Không ai bị ép buộc làm những điều tổn hại đến quyền tự do lựa chọn hoặc tin theo tôn giáo hoặc tín ngưỡng của họ. Khoản 3 Điều 18 cho thấy quyền tự do tín ngưỡng, tôn giáo không phải là quyền tuyệt đối, đồng thời quy định những giới hạn cho việc hạn chế quyền này, theo đó, quyền tự do bày tỏ tôn giáo hoặc tín ngưỡng chỉ có thể bị giới hạn bởi pháp luật và khi sự giới hạn đó là cần thiết để  bảo vệ an ninh, trật tự công cộng, sức khoẻ hoặc đạo đức xã hội, hoặc để bảo vệ các quyền và tự do cơ bản của người khác. Khoản 4 Điều này xác định quyền của các bậc cha mẹ được hướng dẫn về niềm tin, đức tin, tín ngưỡng cho con cái họ khi quy định, các quốc gia thành viên Công ước cam kết tôn trọng quyền tự do của các bậc cha mẹ, và của những người giám hộ hợp pháp nếu có, trong việc giáo dục về tôn giáo và đạo đức cho con cái họ theo ý nguyện của riêng họ.   

Khoản 2 Điều 20 nghiêm cấm mọi hành động cổ vũ hằn thù dân tộc, sắc tộc, tôn giáo dẫn đến kích động, phân biệt đối xử và bạo lực.

Ở Việt Nam, quyền tự do tín ngưỡng, tôn giáo đã được ghi nhận ngay trong Hiến pháp đầu tiên (1946) và tiếp tục được tái khẳng định trong các bản Hiến pháp năm 1959, 1980, 1992, 2013. Hiến pháp năm 2013 đã quy định quyền tự do tín ngưỡng, tôn giáo là một trong những quyền cơ bản, quan trọng của con người: “Mọi người có quyền tự do tín ngưỡng, tôn giáo, theo hoặc không theo một tôn giáo nào. Nhà nước tôn trọng và bảo hộ quyền tự do tín ngưỡng, tôn giáo” (Điều 24). Hiến pháp năm 2013 cũng quy định rõ những trường hợp các quyền con người bị giới hạn: “Quyền con người, quyền công dân chỉ có thể bị hạn chế theo quy định của luật trong trường hợp cần thiết vì lý do quốc phòng, an ninh quốc gia, trật tự, an toàn xã hội, đạo đức xã hội, sức khỏe của cộng đồng” (Điều 14). Đây là những cơ sở quan trọng để xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật nhằm cụ thể hóa các quyền con người và cơ chế bảo đảm việc thực thi các quyền con người nói chung, quyền tự do tín ngưỡng, tôn giáo nói riêng.

2. Một số góp ý cụ thể cho Dự thảo Luật Tín ngưỡng, tôn giáo

Về tên đạo luật

Pháp lệnh Tín ngưỡng, tôn giáo (TN-TG), sau hơn 10 năm được ban hành và thực thi, bên cạnh những đóng góp tích cực vào việc thực hiện quyền tự do TN-TG của công dân Việt Nam, người nước ngoài cư trú hợp pháp tại Việt Nam, đã bộc lộ nhiều bất cập trong việc điều chỉnh các mối quan hệ xã hội về TN-TG ngày càng phong phú và phức tạp ở nước ta[1]. Theo những quy định mới về việc giới hạn các quyền con người phải bằng luật, nên phạm vi, đối tượng điều chỉnh, nội dung cơ bản của Pháp lệnh TN-TG không còn phù hợp. Do vậy, cần thiết phải xây dựng một đạo luật về TN-TG.

 Luật này nên có tên gọi là “Luật về Tự do biểu đạt TN-TG” cho phù hợp với mục đích và nội dung cơ bản là cụ thể hóa quyền tự do biểu đạt TN-TG của con người được Hiến pháp năm 2013 và các văn kiện quốc tế (ICCPR, UDHR) đã ghi nhận, tránh việc hiểu sai là Nhà nước áp đặt các luật lệ cho  TN-TG.

Luật về Tự do biểu đạt TN-TG cần điều chỉnh cả lĩnh vực tự do biểu đạt tín ngưỡng và lĩnh vực tôn giáo để bảo đảm phù hợp với quy định của các Công ước quốc tế và Hiến pháp năm 2013 về quyền tự do TN-TG; tạo hành lang pháp lý đầy đủ để thực hiện quyền tự do tín ngưỡng và định hướng cho các hoạt động tín ngưỡng được thực hiện một cách lành mạnh, phát huy giá trị văn hóa, đạo đức, nhân văn truyền thống của dân tộc. 

Những điểm tích cực của Dự thảo Luật

Dự thảo Luật Tín ngưỡng, tôn giáo (Dự thảo Luật)[2] đã có những quy định tiến bộ, đáng khích lệ, cụ thể là:

- Mặc dù Nhà nước ta luôn công nhận sự hiện diện, tồn tại của các tôn giáo nhưng pháp luật (bao gồm Pháp lệnh TN-TG năm 2004 và các văn bản pháp luật khác có liên quan như Bộ luật Dân sự, Luật Đất đai…) vẫn chưa ghi nhận tư cách pháp nhân của các tổ chức tôn giáo[3]. Bất cập này khiến cho các tổ chức tôn giáo hiện chưa được hưởng các quyền của pháp nhân như các tổ chức xã hội hợp pháp khác theo Hiến pháp và pháp luật, nên đã dẫn đến những phản ứng, yêu cầu từ một số tổ chức tôn giáo lớn[4]. Dự thảo Luật đã công nhận tư cách “pháp nhân phi thương mại” của các tổ chức tôn giáo, tổ chức tôn giáo trực thuộc (Điều 30) là một tiến bộ lớn, nếu được thông qua sẽ giúp giải quyết nhiều vấn đề gây khó khăn cho các hoạt động bình thường của các tôn giáo, cũng như nguyên tắc bình đẳng giữa các tôn giáo.

- Trong Dự thảo Luật, nên thay từ ngữ “đăng ký” bằng từ “thông báo” hoặc “đề nghị”, ví dụ tại Điều 33: “Tổ chức tôn giáo sau khi thực hiện việc phong chức, phong phẩm… thông báo bằng văn bản đến cơ quan quản lý nhà nước”. Vấn đề ở đây không phải chỉ là thay đổi từ ngữ, mà còn là sự thay đổi về cách nhìn và cách làm việc, tránh lặp lại cơ chế xin - cho. Tự do tôn giáo là quyền căn bản của con người chứ không phải là ân huệ để xin và cho. Khi Nhà nước đã công nhận một tổ chức tôn giáo thì đương nhiên phải tôn trọng tổ chức tôn giáo đó và những sinh hoạt của họ.

- Các tổ chức tôn giáo “được thành lập cơ sở giáo dục theo hệ thống giáo dục quốc dân” (Điều 48). Chúng tôi hiểu việc thành lập cơ sở giáo dục này là ở mọi cấp: mẫu giáo, tiểu học, trung học, đại học. Tương tự, tổ chức tôn giáo “được thành lập cơ sở khám bệnh, chữa bệnh, cơ sở bảo trợ xã hội, nhà xã hội” (Điều 48). Đây là những quy định đúng đắn, tránh được sự phân biệt đối xử trong cộng đồng xã hội, đồng thời mở ra cơ hội thu hút các tổ chức tôn giáo tham gia vào lĩnh vực giáo dục và y tế, vì lợi ích chung của toàn xã hội.

Những điểm còn hạn chế

Sau nhiều lần thay đổi, biên tập, về cơ bản, Dự thảo vẫn còn mang nặng tính quản lý nhà nước; còn một số khoảng cách nhất định so với Công ước ICCPR. Về nhận thức quyền tự do tôn giáo, tín ngưỡng, pháp luật Việt Nam hiện vẫn còn khoảng cách so với luật nhân quyền quốc tế, thể hiện ở một số khía cạnh cơ bản sau:

- Hiến pháp năm 2013 chưa có quy định rõ về quyền tự do tư tưởng, tự do niềm tin lương tâm, nên pháp luật chưa phân biệt giữa tự do tư tưởng, niềm tin lương tâm, tôn giáo hoặc tín ngưỡng - nhân quyền tuyệt đối, với tự do thể hiện tôn giáo hay tín ngưỡng - nhân quyền không tuyệt đối. Theo luật nhân quyền quốc tế, quyền tự do thể hiện tôn giáo, tín ngưỡng có thể bị hạn chế (không phải là quyền tuyệt đối), song các quốc gia không được phép áp đặt bất kỳ giới hạn nào đối với tự do tư tưởng, niềm tin lương tâm, tự do được tin hoặc theo một tôn giáo hoặc tín ngưỡng theo lựa chọn của mình.  

Theo ICCPR và Bình luận chung số 22 của Ủy ban Nhân quyền quốc tế (HRC), các quyền này cần được ghi nhận và bảo vệ tương tự như với tự do tôn giáo, tín ngưỡng. Đặc điểm cơ bản của nhóm những quyền tự do này là không thể bị đình chỉ thực hiện, kể cả trong tình trạng khẩn cấp của quốc gia. Các quyền tự do tư tưởng, tự do tôn giáo, tín ngưỡng bao gồm tự do suy nghĩ và thể hiện sự gắn kết cá nhân với tôn giáo hay tín ngưỡng dưới tư cách cá nhân hay tập thể. Tự do tư tưởng, tự do niềm tin lương tâm cần được bảo vệ tương tự như với tự do tôn giáo, tín ngưỡng. Đặc điểm cơ bản của những quyền tự do này là nó không thể bị đình chỉ thực hiện, kể cả trong những tình trạng khẩn cấp được nêu tại khoản 2 Điều 4 ICCPR[5].

Bình luận chung số 22 của HRC nhấn mạnh tiếp: Cần phân biệt giữa tự do tư tưởng, niềm tin lương tâm, tôn giáo hoặc tín ngưỡng với tự do thể hiện tôn giáo hay tín ngưỡng. Không cho phép áp đặt bất kỳ sự giới hạn nào đối với tự do tư tưởng, niềm tin lương tâm, tự do được tin hoặc theo một tôn giáo hoặc tín ngưỡng theo lựa chọn của các cá nhân. Những quyền tự do này được bảo vệ vô điều kiện, tương tự như với quyền được giữ ý kiến mà không bị can thiệp (khoản 1 Điều 19). Không ai có thể bị ép buộc phải tiết lộ những suy nghĩ của mình hoặc bị bắt buộc theo một tôn giáo hoặc tín ngưỡng nào đó (khoản 2 Điều 18 và Điều 17). Các thuật ngữ “tín ngưỡng” và “tôn giáo” trong Điều 18 cần được giải thích theo nghĩa rộng nhằm bảo vệ cả những niềm tin hữu thần và vô thần, bất kể gắn với những tôn giáo lâu đời hay mới, những tôn giáo, tín ngưỡng có tính chất thể chế, hoặc những tập tục tương tự như tôn giáo truyền thống.

Vì vậy, về nguyên tắc, Luật về TN-TG chỉ là luật quy định những hành vi nhằm hạn chế biểu đạt quyền tự do tín ngưỡng và quyền tự do tôn giáo với mục đích nhằm bảo đảm trật tự an toàn xã hội cùng với quyền và lợi ích của cá nhân. 

- Những địa điểm thờ cúng, biểu đạt tôn giáo như nhà thờ, đền, chùa, cả những biểu tượng tôn giáo, tín ngưỡng… với tên gọi rất khác nhau tùy theo quy định của các tôn giáo, tín ngưỡng đều có vai trò thiết yếu để các cá nhân và cộng đồng có thể tập hợp cầu nguyện, thực hành các nghi lễ. Tôn trọng và bảo vệ các địa điểm và những biểu tượng này là thành tố quan trọng của việc tôn trọng quyền biểu đạt tôn giáo, tín ngưỡng mà Dự thảo luật cần quan tâm.

- Luật quốc tế cho phép hạn chế quyền tự do bày tỏ tôn giáo, tín ngưỡng chỉ với điều kiện những hạn chế đó được pháp luật quy định và là cần thiết để bảo vệ an toàn, trật tự công cộng, sức khoẻ hoặc đạo đức xã hội, hoặc các quyền và tự do cơ bản của người khác. Trong khi đó, khoản 2 Điều 14 Hiến pháp năm 2013, Điều 15 Pháp lệnh TN-TG 2004 và Dự thảo Luật quy định một phạm vi rộng hơn nhiều về các hành vi có thể dẫn đến đình chỉ hoạt động tín ngưỡng, tôn giáo, đó là: xâm phạm an ninh quốc gia, ảnh hưởng nghiêm trọng đến môi trường; tác động xấu đến đoàn kết nhân dân, đến truyền thống văn hóa tốt đẹp của dân tộc; xâm phạm tính mạng, sức khỏe, nhân phẩm, danh dự, tài sản của người khác; có hành vi vi phạm pháp luật nghiêm trọng khác… Các khái niệm này nội hàm quá rộng và trừu tượng, dẫn đến nguy cơ tùy nghi diễn giải và hạn chế quyền tự do TN-TG trong thực tế.

Dự thảo luật cũng chưa quy định rõ một số điều kiện khác được nêu trong luật nhân quyền quốc tế, cụ thể như những hạn chế về quyền tự do TN-TG chỉ có thể được áp dụng cho những mục đích đã được nêu ra trong luật, phải liên quan trực tiếp và phù hợp với nhu cầu cụ thể mà những hạn chế đó xác nhận. Các hạn chế cũng không được áp đặt vì mục đích phân biệt đối xử, hoặc áp dụng mang tính phân biệt, và những đối tượng đặc biệt, ví dụ như tù nhân, vẫn tiếp tục được hưởng các quyền về biểu thị tôn giáo hoặc tín ngưỡng trong khả năng cao nhất có thể phù hợp với hoàn cảnh thực tiễn.

-  Dự thảo Luật cũng như Pháp lệnh hiện hành cùng đồng thời quy định cả hai vấn đề tín ngưỡng và tôn giáo. Về nguyên tắc, tín ngưỡng và tôn giáo là hai vấn đề bình đẳng và nên song hành với nhau. Tuy nhiên, Dự thảo Luật đã tách riêng, tất cả các nội dung liên quan đến tín ngưỡng đều chỉ được xử lý ở Chương II; các chương còn lại đều dành cho nội dung về tôn giáo. Theo chúng tôi, Ban soạn thảo nên kết cấu lại Dự thảo. 

- Đối với hoạt động quản lý nhà nước, Nhà nước có quyền yêu cầu các tổ chức tôn giáo phải đề nghị, đăng ký, thông báo các hoạt động nhưng Nhà nước cũng có trách nhiệm phải trả lời đúng hạn, bằng văn bản, có nêu rõ lý do nếu không đồng ý một nội dung, yêu cầu nào đó. Việc phải nêu rõ lý do là để các tổ chức tôn giáo có thể khiếu nại, khởi kiện, tố cáo theo Điều 62 của Dự thảo Luật. Để tránh việc cơ quan chức năng im lặng không trả lời làm thiệt hại cho các tổ chức tôn giáo, đề nghị thêm chi tiết sau: “Các tổ chức tôn giáo phải đề nghị, đăng ký, thông báo các hoạt động theo đúng những quy định trong luật này nhưng Nhà nước cũng có trách nhiệm phải trả lời đúng hạn bằng văn bản, có nêu rõ lý do. Nếu quá thời hạn quy định mà cơ quan chức năng không trả lời thì người đề nghị, đăng ký, thông báo có quyền thực hiện theo nội dung đã đề nghị, đăng ký, thông báo”.

- So sánh, đối chiếu giữa Dự thảo Luật với Luật Doanh nghiệp - được soạn thảo nhiều lần để đảm bảo quyền tự do kinh doanh của người dân - thì tuy hai Luật có những điểm rất khác nhau, giữa kinh tế và phi kinh tế (và lĩnh vực tinh thần), nhưng có điểm chung là đều liên quan đến quyền tự do của con người. Đã là quyền tự do của con người, tại sao lại phải xin phép? Trong kinh doanh, một thời gian dài các bộ chủ quản, các doanh nghiệp cùng các nhà nghiên cứu đã tranh luận về sự tồn tại của các loại giấy phép lớn, giấy phép con[6]. Với sự phát triển nhanh của nền kinh tế - xã hội, chúng ta cũng phải thay đổi nhanh, bằng cách bỏ đi các loại giấy phép để phù hợp với các nguyên tắc tự do kinh doanh hiện đại và bảo vệ quyền của người dân.

- Điều 11 Pháp lệnh TN-TG giới hạn quyền hành đạo (giảng đạo, truyền đạo, thực hiện nghi lễ tôn giáo) của các chức sắc tôn giáo và nhà tu hành tại các cơ sở tôn giáo mà họ phụ trách; nếu hành đạo ở nơi khác thì phải có sự chấp thuận của Ủy ban nhân dân (UBND) cấp huyện nơi thực hiện. Trong thực tế, quy định này là không cần thiết và không có tác dụng trong việc ngăn ngừa những hành vi lợi dụng tự do TN-TG để chống phá Nhà nước, vì việc ngăn ngừa những hành động đó đã được đề cập trong một loạt quy định của pháp luật hành chính và hình sự. Ngược lại, quy định này gây khó khăn cho việc thực hiện quyền hành đạo của các chức sắc tôn giáo và nhà tu hành và bị coi là không phù hợp với tinh thần tự do tôn giáo của luật nhân quyền quốc tế.

- Tương tự, quy định tổ chức tôn giáo phải đăng ký chương trình hoạt động hàng năm và phải xin phép UBND cấp xã nếu muốn tổ chức hoạt động tôn giáo ngoài chương trình đã đăng ký (Điều 12), cũng như quy định tổ chức tôn giáo khi tổ chức các cuộc lễ ở ngoài cơ sở tôn giáo phải xin phép UBND cấp huyện hoặc cấp tỉnh (Điều 25 Pháp lệnh TN-TG, Điều 31 Nghị định số 92/2012/NĐ-CP của Chính phủ) là không phù hợp và không khả thi, bởi trên thực tế, không thể hạn chế, kiểm soát việc tín đồ tham gia các hoạt động tôn giáo, bao gồm các buổi lễ, cho dù các hoạt động/buổi lễ đó được tổ chức chính thức hay phi chính thức (xin phép hay không xin phép).

Quan trọng hơn, việc tổ chức và tham gia các hoạt động và buổi lễ tôn giáo về bản chất thuộc về quyền tự do hội họp hòa bình của người dân được Hiến pháp bảo vệ, mà theo khoản 2 Điều 14 Hiến pháp năm 2013, các quyền hiến định chỉ có thể bị hạn chế theo quy định của luật trong trường hợp cần thiết vì lý do quốc phòng, an ninh quốc gia, trật tự, an toàn xã hội, đạo đức xã hội, sức khỏe của cộng đồng. Như vậy, việc yêu cầu các hoạt động và cuộc lễ tôn giáo phải xin phép trước theo như Điều 25 Pháp lệnh TN-TG năm 2004 có thể coi là một hình thức hạn chế quyền nhưng không đáp ứng các yêu cầu tại khoản 2 Điều 14 Hiến pháp năm 2013, vì Pháp lệnh không được coi ngang bằng với luật[7].

Để phù hợp với thực tiễn, với Hiến pháp năm 2013 và luật nhân quyền quốc tế, nên thay thế quy định về việc xin phép trong các Điều 12 và Điều 25 Pháp lệnh TN-TG năm 2004 bằng quy định về việc thông báo tổ chức các hoạt động tôn giáo. Việc xin phép chỉ là bắt buộc khi các hoạt động tôn giáo đó được tổ chức tại những nơi công cộng (ngoài các cơ sở tôn giáo được Nhà nước thừa nhận), vì khi đó mới nảy sinh yêu cầu bảo đảm lợi ích của cộng đồng với nghĩa bao gồm cả những người là tín đồ và không là tín đồ của tổ chức tôn giáo sẽ tổ chức hoạt động đó.

Liên quan đến tín ngưỡng, niềm tin, trước thực trạng một số quốc gia đang tồn tại một ý thức hệ chính thức (official ideology), tại đoạn 10 Bình luận chung số 22, HRC yêu cầu điều này không được làm ảnh hưởng các quyền tự do nêu ở Điều 18 và các quyền khác trong ICCPR. Đồng thời, các quốc gia không được phân biệt đối xử với những người không chấp nhận hay phản đối lý thuyết chính thống đó[9].

 Như vậy, HRC cho rằng, các quốc gia chính thức thiết lập một tôn giáo nhà nước hoặc một hệ niềm tin là không trái với Điều 18 của ICCPR, chừng nào đáp ứng được các điều kiện đối xử bình đẳng giữa các tôn giáo và niềm tin khác nhau trong quốc gia.  

Hành vi lạm dụng quyền tự do tín ngưỡng và tôn giáo và những hành vi xâm hạisức khỏe, nhân phẩm, danh dự, tài sản của người khác; cản trở việc thực hiện quyền và nghĩa vụ công dân; chia rẽ khối đại đoàn kết toàn dân tộc; xâm hại quốc phòng, an ninh quốc gia, trật tự công cộng, đạo đức xã hội là khác nhau, pháp luật không nên bắc cầu từ hành vi nọ sang hành vi kia. Cách quy định này rất dễ dẫn đến tình trạng lạm dụng quyền lực của người thi hành công vụ./.