Thách thức, rào cản khi thực hiện chính sách trách nhiệm mở rộng của nhà sản xuất đối với bao bì nhựa và một số giải pháp gợi mở từ kinh nghiệm thế giới cho Việt Nam

EPR – Giải pháp then chốt cho tái chế bao bì tại Việt Nam (Nguồn: Liên minh Tái chế bao bị - PRO Việt Nam

Từ khóa: trách nhiệm mở rộng của nhà sản xuất, EPR, kinh tế tuần hoàn

Abstract: Extended Producer Responsibility (EPR) is a policy approach that has been implemented in many countries worldwide to assign producers the responsibility for the end-of-life management of their products, extending to the post-consumer stage of the product lifecycle. EPR has been widely adopted in various nations, and its efficacy has been demonstrated through practical implementation. However, according to Xiong Zheng et al. [1], the formulation and development of EPR frameworks are still nascent in most developing countries. In many cases within these emerging economies, EPR is predominantly applied to electronic waste (e-waste) [2]. Nevertheless, with the mounting concern over the plastic waste crisis, developing nations, including those in Asia, have begun to apply EPR schemes to packaging waste. Global best practices and lessons learned for Vietnam's EPR implementation are identified based on solutions researched and applied to overcome challenges and barriers, such as: (1) Institutional and organizational
 barriers; (2) Economic and financial barriers; (3) Infrastructural and technological barriers; and (4) Barriers related to coordination and stakeholder engagement.

Keywords: extended producer responsibility, EPR, circular economy

1. DẪN NHẬP

Thời gian qua, chất thải nhựa đang nổi lên như là vấn đề môi trường bức xúc, được sự quan tâm của cả thế giới do những tác động đến môi trường. Việt Nam nằm trong 20 quốc gia có lượng rác thải lớn nhất và cao hơn mức trung bình của thế giới, trung bình mỗi năm thải ra khoảng 1,8 triệu tấn rác thải nhựa . Đây là một gánh nặng nghiêm trọng cho môi trường. Đứng trước xu hướng tất yếu của sự phát triển mô hình kinh tế tuần hoàn, EPR được xem là một công cụ hữu hiệu trong quản lý chất thải, trong đó có chất thải nhựa; mở ra cơ hội lớn cho sự phát triển của ngành công nghiệp tái chế. Theo Hướng dẫn thực hiện Công ước Basel của Liên Hợp Quốc [1], EPR được định nghĩa là “Cách tiếp cận dưới góc độ chính sách bảo vệ môi trường, theo đó, trách nhiệm của nhà sản xuất đối với một sản phẩm được mở rộng tới tận giai đoạn thải bỏ trong vòng đời của sản phẩm đó”. 

2. THÁCH THỨC, RÀO CẢN KHI THỰC HIỆN EPR ĐỐI VỚI BAO BÌ NHỰA 

2.1. Rào cản liên quan đến thể chế - tổ chức 

Hiện nay, nhiều quốc gia chưa có hệ thống pháp luật với các quy định pháp lý rõ ràng và đầy đủ về EPR. Điều này dẫn đến việc thiếu quy trình, khuôn khổ tổ chức để thực hiện một biện pháp và tiêu chuẩn cụ thể, tạo ra sự phức tạp trong việc đảm bảo tuân thủ [2]. Nghiên cứu của OECD được xem là nghiên cứu sớm nhất mô tả thách thức đặc biệt trong giai đoạn đầu thực hiện EPR. Theo đó, thách thức đặc biệt của các nước đang phát triển là tích hợp khu vực tái chế phi chính thức vào hệ thống quản lý chất thải [3-4]. 

Nguyễn Thị Thư và Nguyễn Thị Tâm [5] cũng chỉ ra những khó khăn khi áp dụng mô hình EPR tại Việt Nam liên quan đến cơ chế điều phối, vận hành. Thông tin không đầy đủ và minh bạch về trách nhiệm và quyền lợi của từng bên có thể dẫn đến sự hoài nghi, thiếu niềm tin và không tham gia tích cực. Bên cạnh đó, việc còn thiếu các cơ chế giám sát và thực thi hiệu quả có thể khiến cho hệ thống EPR không được thực hiện đúng cách, dẫn đến việc ít ai tuân thủ các quy định. 

2.2. Rào cản về kinh tế - tài chính 

Việc thiết lập hệ thống EPR có thể yêu cầu đầu tư lớn vào cơ sở hạ tầng thu gom và quản lý logistics, phân loại và tái chế, cũng như các cải tiến trong quy trình sản xuất và thiết kế bao bì. Việc áp đặt toàn bộ trách nhiệm tài chính và hoạt động đối với các nhà sản xuất và nhập khẩu trong khi không khuyến khích các tác nhân khác trong chuỗi sản phẩm thực hiện các trách nhiệm của họ là một trong những nguyên nhân làm giảm hiệu quả của chính sách EPR. Điều này có thể không khả thi cho nhiều doanh nghiệp, đặc biệt là các doanh nghiệp nhỏ và vừa do thiếu năng lực tài chính để thực hiện EPR [4]. 

Bên cạnh chi phí vận hành hệ thống EPR, tại Việt Nam, các sản phẩm, bao bì thải bỏ còn được thu mua bởi “đồng nát”. Do đó, nếu các nhà sản xuất muốn thu hồi các sản phẩm sau khi sử dụng, họ sẽ cần đưa ra các ưu đãi tài chính cho người tiêu dùng hoặc xây dựng một hệ thống mua lại. Những khoản chi này có thể sẽ được thêm vào giá thành của sản phẩm. Bên cạnh đó, chất lượng rác thải được thu gom để làm nguyên liệu đầu vào cho doanh nghiệp còn hạn chế, gây hao mòn thiết bị nhanh hơn. Các doanh nghiệp sẽ phải tốn thêm chi phí để làm sạch nguyên liệu tái chế cũng như đầu tư công nghệ, thiết bị hiện đại phục vụ quá trình sản xuất, dẫn đến sản phẩm sẽ có giá thành cao hơn, gây ảnh hưởng đến khả năng cạnh tranh của doanh nghiệp [6].

2.3. Rào cản về cơ sở hạ tầng và công nghệ 

Các nước đang phát triển thiếu hệ thống quản lý chất thải được thiết lập tốt từ khâu phân loại, thu gom đến xử lý chất thải, nhất là tái chế chất thải [4]. Ở những nước này, việc thực hiện phân loại chất thải rắn chưa đạt được hiệu quả cao, chưa tạo ra được nguồn nguyên liệu đảm bảo chất lượng cho việc tái chế. Ngoài ra, ngành công nghiệp tái chế chưa phát triển, cùng với việc thiếu cơ sở hạ tầng tái chế chính thức dẫn đến cản trở việc thực hiện hiệu quả chính sách EPR [7]. Mặt khác, sự thành công của EPR ở các nước đang phát triển phụ thuộc vào việc xây dựng một cơ sở dữ liệu đủ mạnh, rõ ràng và minh bạch. Việc thiếu dữ liệu hoặc có dữ liệu nhưng thiếu tính tin cậy là một trong những thách thức để đạt được cách tiếp cận tổng thể trong quản lý chất thải rắn ở Việt Nam [6]. 

2.4. Rào cản liên quan đến sự phối hợp và tham gia của các bên liên quan

Quản lý chất thải bền vững đòi hỏi sự tham gia của tất cả các bên có liên quan, nếu không, các chính sách về môi trường có thể thất bại nếu các bên liên quan không chấp nhận chúng. Ở các nước đang phát triển, việc thiếu sự tham gia và phối hợp của các bên liên quan thiết yếu (nhà sản xuất, cơ quan chính phủ, tổ chức phi chính phủ và cộng đồng, v.v) là một trong những thách thức phổ biến trong việc thực hiện EPR [3-7]. Tại Việt Nam, hiện có rất ít nghiên cứu liên quan đến vai trò của các bên liên quan trong thực hiện EPR. Việc không định hình và phân định rõ ràng vai trò và trách nhiệm của từng bên liên quan trong hệ thống EPR sẽ dễ dẫn đến xung đột, mập mờ và thiếu sự tham gia. 

3. MỘT SỐ GIẢI PHÁP GỢI MỞ TỪ KINH NGHIỆM THẾ GIỚI CHO VIỆT NAM TRONG THỰC HIỆN EPR ĐỐI VỚI BAO BÌ NHỰA

3.1. Giải pháp liên quan đến thể chế - tổ chức  

Để thực hiện thành công EPR, điều quan trọng là phải quy định rõ trách nhiệm, đồng thời nâng cao nhận thức về EPR cho tất cả các bên liên quan bao gồm các nhà sản xuất, người thu gom rác thải, người tái chế (cả chính thức và không chính thức) và người tiêu dùng [8]. Bên cạnh đó, cần tập trung vào cơ chế khuyến khích thực hiện chính sách EPR cho cả người tiêu dùng và nhà sản xuất, như chương trình hoàn tiền tại các điểm thu gom; khuyến khích thiết kế vì môi trường; kết hợp thuế và trợ cấp v.v. Ngoài ra, Việt Nam chỉ mới bắt đầu ban hành các chính sách EPR gần đây nên rất cần các nghiên cứu về sự tích hợp của khu vực phi chính thức vào khuôn khổ EPR. Đây sẽ là yêu cầu bắt buộc nếu Việt Nam vừa muốn đạt được các mục tiêu môi trường, vừa muốn đảm bảo sinh kế cho khu vực phi chính thức [6-7].

3.2. Giải pháp về kinh tế - tài chính 

Việc áp dụng EPR cho bao bì đã trở thành cách tiếp cận chủ đạo để chuyển chi phí quản lý bao bì đã qua sử dụng từ cơ sở thuế địa phương sang các nhà sản xuất bao bì. EPR cũng nhằm mục đích cung cấp các ưu đãi kinh tế cho các nhà sản xuất bao bì để giảm thiểu bao bì và thúc đẩy thiết kế sinh thái [9]. Ngoài ra, tại Trung Quốc, các “công viên tái chế” được xem là một giải pháp thay thế tuyệt vời để chia sẻ gánh nặng chi phí giữa những nhà tái chế không chính thức. Chính phủ sẽ đóng vai trò quan trọng trong việc nâng cao năng lực của các đơn vị tái chế thông qua các ưu đãi để phát triển các “công viên tái chế”, chẳng hạn như khoản vay lãi suất thấp, bố trí quỹ đất.  

3.3. Chính sách liên quan đến cơ sở hạ tầng - kỹ thuật  

Kể từ năm 2014, Thái Lan đã thúc đẩy hệ thống tập trung để thay thế hệ thống phi tập trung. Phân cụm là một loại hệ thống tập trung được áp dụng, trong đó nhiều thành phố quản lý chất thải trong khu vực của họ hợp tác bằng cách chia sẻ các cơ sở xử lý chất thải. Như vậy, các công ty hoặc chính quyền có thể giảm chi phí vận chuyển phát sinh trong quá trình thực hiện EPR. Tại Pháp, Chương trình Eco-recycling đã được triển khai đối với sản phẩm may mặc với 03 công đoạn chính: thu gom, phân loại và tái chế/tái sử dụng. Chương trình cung cấp một nền tảng trực tuyến tên “Recycle” nhằm kết nối các bên trong dây chuyền như các tổ chức phân loại, tổ chức thực hiện tái chế và doanh nghiệp sử dụng các nguyên vật liệu tái chế trong sản xuất.

3.4. Chính sách thúc đẩy sự tham gia của các bên liên quan

Tại Pháp, khung pháp lý về EPR được xây dựng trong Luật số 2020-105 ngày 10/02/2020 liên quan đến chống lãng phí và kinh tế tuần hoàn. Căn cứ theo Điều R. 543-214 Bộ luật Môi trường của Pháp, khái niệm “nhà sản xuất” không bị giới hạn trong những đối tượng trực tiếp sản xuất và nhập khẩu sản phẩm mà bao gồm hầu hết các đối tượng tham gia vào vòng đời sản phẩm, từ quy trình sản xuất, nhập khẩu cho đến phân phối sản phẩm. Ngoài ra, các quốc gia phát triển như EU, Hàn Quốc, v.v. đã tích hợp khối phi chính thức vào hệ thống quản lý chất thải nhằm thực hiện hiệu quả EPR. Theo đó, cần có quan hệ đối tác dài hạn giữa khối quản lý chất thải chính thức và phi chính thức để thúc đẩy sự tham gia rộng rãi hơn vào hệ thống EPR. Để đảm bảo việc thực hiện lâu dài, các nỗ lực này phải đi kèm với sự hỗ trợ tài chính bổ sung từ các nhà sản xuất hoặc các nguồn khác nhằm tạo điều kiện thuận lợi cho việc đăng ký chính thức để họ có thể nhận được các phúc lợi xã hội như việc làm và bảo hiểm y tế. 

4. KẾT LUẬN

EPR là một bước tiến quan trọng trong chiến lược phát triển bền vững và thúc đẩy kinh tế tuần hoàn tại Việt Nam. Việc áp dụng EPR đối với bao bì nhựa không chỉ giúp giảm thiểu ô nhiễm môi trường mà còn góp phần thay đổi tư duy sản xuất, tiêu dùng và xử lý chất thải nhựa một cách bền vững. Bên cạnh đó, việc đánh giá và làm rõ những khó khăn trong quá trình áp dụng chính sách EPR nói chung và đối với bao bì nhựa nói riêng không chỉ giúp nhận diện những điểm nghẽn, mà còn là cơ sở quan trọng để đề xuất các giải pháp phù hợp nhằm nâng cao hiệu quả thực hiện EPR trong thời gian tới.

TÀI LIỆU TRÍCH DẪN

[1] United Nations, Basel Convention (2019), Revised draft practical manual on Extended Producer Responsibility. Section II. UNEP/CHW.14/5/Add.1. 

[2] Dipti Gupta, Satya Dash (2023), Challenges of implementing extended producer responsibility for plastic-waste management: lessons from India. Social Responsibility Journal, 19 (9), pp: 1595-1612. DOI: 10.1108/SRJ-08-2022-0326

[3] Johannes, H. P.; Kojima, M.; Iwasaki, F.; Edita, E. P. (2021), Applying the extended producer responsibility towards plastic waste in Asian developing countries for reducing marine plastic debris. Waste Management & Research, 39 (5), pp: 690-702. DOI: 10.1177/0734242X211013412

[4] Obiora B. Ezeudu (2024), Harnessing the Drivers and Barriers to Implementation of Extended Producer Responsibility for Circular Economy in Nigeria. Circular Economy and Sustainability, 4, pp: 1461-1486. DOI:10.1007/s43615-023-00340-8

[5] Nguyễn Thị Thư, Nguyễn Thị Tâm (2020), Nghiên cứu mô hình chính sách trách nhiệm mở rộng của nhà sản xuất (EPR) và khả năng áp dụng tại Việt Nam. Tạp chí Khoa học Công nghệ Hàng hải, Số 64 (11-2020), pp: 83-87.

[6] Phượng N. H. (2021), Đánh giá hiệu quả của các công cụ chính sách được lựa chọn để giải quyết vấn đề ô nhiễm rác thải nhựa đại dương. Trách nhiệm Mở rộng của Nhà sản xuất ở Việt Nam. Bonn, Đức: Trung tâm Luật Môi trường IUCN, 28pp.

[7] Thi Yen Anh Tran, Kinh Thi Kieu, Sunil Herat, Prasad Kaparaju (2023), Implementing EPR as a Tool for Addressing Environmental Issues in Vietnam. Environmental Science & Sustainable Development, 8 (2), pp: 73-92. DOI:10.21625/essd.v8i2.1041

[8] Minh Khoa Nguyen (2023), Suggestions on extended producer responsibility mechanism in Vietnam from international experiences. Economics and business, 65 (2), pp: 57-64. DOI: 10.31276/VMOSTJOSSH.65(2).57-64

[9] Calvin Lakhan (2024), Extended Producer Responsibility for Packaging (Frequently Asked Questions) - White Paper. York University. DOI:10.13140/RG.2.2.12715.86565
ThS Trịnh Thị Minh Châu - ThS Nguyễn Thị Huyền Trang, Viện Nghiên cứu phát triển TP.HCM