Công tác quản lý viện trợ không hoàn lại của các tổ chức phi chính phủ nước ngoài tại Việt Nam - thực tiễn và khuyến nghị chính sách

Về quản lý viện trợ phi chính phủ nước ngoài tại Việt Nam

Sau ngày đất nước thống nhất năm 1975, viện trợ của các tổ chức quốc tế hoạt động ở miền Nam được khôi phục, đồng thời sự hỗ trợ từ các tổ chức quốc tế từng có mặt ở miền Bắc cũng được mở rộng. Tuy nhiên, ở giai đoạn này, hoạt động viện trợ phi chính phủ nước ngoài chưa có văn bản pháp luật riêng điều chỉnh, mà chủ yếu lồng ghép trong các quy định về đón tiếp đoàn vào Việt Nam làm việc, cụ thể là Nghị định số 184-HĐBT ngày 18/11/1989. Điều đó cho thấy công tác quản lý viện trợ PCPNN khi đó còn đơn giản và mang tính hành chính nhiều hơn là một cơ chế quy phạm đầy đủ.

Từ năm 1991, trong bối cảnh đất nước còn nhiều khó khăn, viện trợ PCPNN tuy không lớn nhưng lại là nguồn lực vô cùng quan trọng để giải quyết những thiếu hụt về vốn, đặc biệt cho các vùng nghèo, vùng khó khăn về kinh tế, xã hội mà Chính phủ hoặc các nhà tài trợ chưa thể đầu tư. Do đặc tính trải rộng về địa bàn lẫn lĩnh vực, kèm yếu tố đa dạng và nhạy cảm, Chính phủ đã sớm quan tâm tới việc xây dựng khung pháp lý điều chỉnh lĩnh vực này. Trong đó, Quyết định số 80/CT ngày 28/3/1991 của Hội đồng Bộ trưởng về việc ban hành bản Quy định trong quan hệ viện trợ với các tổ chức phi Chính phủ là dấu mốc đầu tiên, tạo nền tảng pháp lý với sự phân công rõ giữa Liên hiệp các tổ chức hữu nghị Việt Nam, Ủy ban Kế hoạch Nhà nước và Bộ Tài chính. Qua đó, hoạt động quản lý viện trợ trở nên có định hướng, dựa trên một văn bản pháp lý rõ ràng, thay vì chỉ mang tính chất hành chính như trước.

Bước sang giai đoạn 1999-2001, trong bối cảnh đổi mới và hội nhập, giá trị viện trợ tăng lên đáng kể so với trước. Để đáp ứng yêu cầu mới, ngày 23/02/1999, Chính phủ đã ban hành Quyết định số 28/1999/QĐ-TTg ban hành bản Quy chế quản lý và sử dụng viện trợ của các tổ chức phi chính phủ nước ngoài. Quyết định số 28/1999/QĐ-TTg lần đầu tiên đưa ra định nghĩa chính thức về viện trợ PCPNN, đồng thời khẳng định vai trò của Bộ Kế hoạch và Đầu tư trong điều phối và tổng hợp tình hình viện trợ cả nước. Việc thành lập Nhóm công tác liên ngành giúp gắn kết các bộ, ngành liên quan, qua đó nâng cao tính phối hợp. Tuy nhiên, sự phân công chức năng giữa các bộ vẫn chồng chéo, cho thấy quá trình hoàn thiện thể chế còn cần thời gian thử nghiệm và điều chỉnh.

Những bất cập này đã thúc đẩy việc ban hành Quyết định số 64/2001/QĐ-TTg ngày 26/4/2001 về Quy chế quản lý và sử dụng viện trợ phi chính phủ nước ngoài để thay thế Quy chế quản lý và sử dụng viện trợ của các tổ chức phi chính phủ nước ngoài ban hành theo Quyết định số 28/1999/QĐ-TTg nhằm mở rộng phạm vi điều chỉnh và phân cấp mạnh hơn cho thủ trưởng các cơ quan tiếp nhận viện trợ PCPNN. Cách tiếp cận của Quy chế quản lý và sử dụng viện trợ của các tổ chức phi chính phủ nước ngoài ban hành theo Quyết định số 64/2001/QĐ-TTg vừa đơn giản hóa thủ tục, vừa nâng cao trách nhiệm quản lý, nhưng vẫn đảm bảo tính chặt chẽ và hiệu quả sử dụng nguồn viện trợ. Đây là bước tiến quan trọng, phản ánh sự linh hoạt trong quản lý nhà nước nhằm thích ứng với thực tiễn trong giai đoạn đầu thế kỷ XXI.

Trong khi đó, giai đoạn 2009 đến 2020 đánh dấu sự trưởng thành về thể chế. Sau khi Quyết định 64/2001/QĐ-TTg bộc lộ hạn chế, Chính phủ đã nâng cấp khuôn khổ pháp lý bằng Nghị định số 93/2009/NĐ-CP ngày 22/10/2009 ban hành Quy chế quản lý và sử dụng viện trợ phi chính phủ nước ngoài. Nghị định số 93/2009/NĐ-CP ngày 22/10/2009 đã tạo sự đồng bộ với hệ thống pháp luật hiện hành, phân định rõ thẩm quyền phê duyệt, đưa ra định nghĩa chính xác về các chủ thể tham gia, cũng như quy định chi tiết về hàng hóa viện trợ đã qua sử dụng. Đây là một bước hoàn thiện mang tính chất pháp điển hóa, nâng việc quản lý viện trợ PCPNN lên một cấp độ cao hơn, thống nhất và chặt chẽ hơn.

Bước sang giai đoạn từ 2020 đến nay, Chính phủ đã ban hành Nghị định số 80/2020/NĐ-CP ngày 08/7/2020 quy định về quản lý và sử dụng viện trợ không hoàn lại không thuộc hỗ trợ phát triển chính thức của các cơ quan, tổ chức, cá nhân nước ngoài dành cho Việt Nam để thay thế Nghị định 93/2009/NĐ-CP. Điểm đổi mới đáng chú ý của Nghị định số 80/2020/NĐ-CP là phạm vi điều chỉnh không chỉ dừng ở viện trợ PCPNN mà còn bao gồm cả các khoản viện trợ khác không thuộc nguồn ODA. Nghị định số 80/2020/NĐ-CP còn bổ sung quy định làm rõ thêm trách nhiệm quản lý, đặc biệt ở khía cạnh tài chính, đồng thời xác định những khoản hỗ trợ nào không được coi là viện trợ để tránh sự nhập nhằng trong áp dụng. Việc mở rộng đối tượng điều chỉnh tới cả các cơ quan ngoại giao, tổ chức nước ngoài và doanh nghiệp xã hội tại Việt Nam phản ánh xu hướng đa dạng hóa nguồn tài trợ trong bối cảnh hội nhập sâu rộng. Đây cũng là cơ sở quan trọng nhằm bảo đảm sự minh bạch, thuận lợi cho cả bên cấp và bên nhận viện trợ, nâng cao hiệu quả hợp tác quốc tế của Việt Nam.

Một số vấn đề còn tồn tại

Qua nhìn lại toàn bộ tiến trình, có thể thấy quản lý nhà nước đối với viện trợ của các tổ chức phi chính phủ nước ngoài tại Việt Nam đã không ngừng phát triển, từ những quy định lồng ghép rời rạc ban đầu đến hệ thống pháp luật hoàn chỉnh, cập nhật và phù hợp với bối cảnh hội nhập quốc tế ngày càng sâu rộng. Đây chính là minh chứng cho sự nỗ lực của Nhà nước trong việc bảo đảm nguồn viện trợ không chỉ được sử dụng hiệu quả, đúng mục tiêu, mà còn đóng góp thiết thực vào sự phát triển kinh tế - xã hội bền vững của đất nước.

Trong quá trình triển khai Nghị định số 80/2020/NĐ-CP về quản lý và sử dụng viện trợ không hoàn lại của các tổ chức, cá nhân nước ngoài dành cho Việt Nam, vẫn còn nhiều tồn tại và vướng mắc khiến việc áp dụng trên thực tế gặp nhiều khó khăn. Trước hết, một trong những điểm bất cập nổi bật là việc chưa phân định rõ ràng giữa các hợp đồng hợp tác nghiên cứu, hợp đồng cung cấp dịch vụ hoặc hợp đồng thuê khoán với bên nước ngoài vốn có bản chất tạo ra tài sản, kết quả nghiên cứu, thông tin, dữ liệu thuộc quyền sở hữu của các bên tham gia với các khoản viện trợ cho đơn vị sự nghiệp công lập (ĐVSNCL). Điều này dẫn đến tình trạng các hợp đồng nghiên cứu hoặc dịch vụ bị xếp chung với vốn viện trợ, gây ra mâu thuẫn trong quy trình quản lý, giảm tính linh hoạt và tự chủ của các đơn vị nghiên cứu.

Bên cạnh đó, cũng tồn tại sự chưa rõ ràng trong việc phân biệt giữa nguồn vốn ODA và các khoản viện trợ không thuộc ODA. Một số nhà tài trợ lớn như JICA hay USAID thường tài trợ cho các tổ chức xã hội, tổ chức phi chính phủ hoặc doanh nghiệp tư nhân trong nước họ để phối hợp với đối tác Việt Nam thực hiện dự án. Các dự án này đôi khi mang tính chất thương mại, không hoàn toàn phù hợp với khung quản lý ODA. Do vậy, cần thiết phải xác định cụ thể hơn để tránh nhầm lẫn trong thủ tục tiếp nhận và sử dụng nguồn vốn, đồng thời bảo đảm tính minh bạch và hiệu quả trong quản lý tài chính.

Một vấn đề phức tạp khác là việc chưa phân định rõ cơ quan chủ quản và thẩm quyền phê duyệt tiếp nhận viện trợ PCPNN. Nhiều khoản viện trợ nhằm mục tiêu hỗ trợ cho các nhiệm vụ quản lý nhà nước hoặc phát triển kinh tế - xã hội của địa phương, nhưng lại do các tổ chức xã hội, nghề nghiệp hoặc trung tâm ngoài công lập đề xuất triển khai. Khi đó, việc phê duyệt tiếp nhận thường được trình qua Bộ Nội vụ hoặc Liên hiệp các hội khoa học và kỹ thuật Việt Nam (VUSTA), dẫn đến sự thiếu nhất quán trong quá trình quản lý và dễ phát sinh chồng chéo trách nhiệm.

Khuyến nghị chính sách

Trước những hạn chế trên, nhiều khuyến nghị chính sách đã được đặt ra nhằm hoàn thiện khung pháp lý về viện trợ PCPNN cho phù hợp với thực tiễn. Đặc biệt, đối với các hợp đồng nghiên cứu, hợp tác khoa học, hoặc hợp đồng thuê khoán với bên nước ngoài, cần nhìn nhận các loại hợp đồng này như một hình thức hợp tác dân sự, nơi các sản phẩm trí tuệ, dữ liệu, thông tin và kết quả nghiên cứu là tài sản được pháp luật bảo hộ quyền sở hữu và có thể thương mại hóa. Trong khi pháp luật về khoa học và công nghệ đã quy định cơ chế sử dụng nguồn tài trợ theo nguyên tắc của bên cấp kinh phí và không vi phạm pháp luật Việt Nam, việc nhầm lẫn với cơ chế quản lý vốn viện trợ khiến tính tự chủ trong nghiên cứu bị hạn chế. Hơn nữa, nếu coi đây là vốn nhà nước thì tài sản hình thành sẽ trở thành tài sản công, không được phân chia quyền sở hữu, dễ dẫn tới tranh chấp quốc tế về quyền sở hữu trí tuệ. Do đó, một hệ thống quy định minh bạch, tách bạch rõ ràng giữa hợp đồng hợp tác nghiên cứu và viện trợ PCPNN là yêu cầu cấp thiết khách quan.

Về phương diện tài chính, còn tồn tại nhiều bất cập liên quan đến quy định về dự toán đối với vốn viện trợ PCPNN. Do đặc thù viện trợ PCPNN phụ thuộc vào khả năng và quyết định của nhà tài trợ, nhiều khoản phát sinh đột xuất, đặc biệt là trong lĩnh vực hỗ trợ khẩn cấp khi thiên tai xảy ra. Tuy nhiên, theo cơ chế hiện hành, việc bổ sung dự toán cần qua nhiều thủ tục, tốn thời gian và khó đáp ứng kịp thời nhu cầu thực tiễn. Điều này đặt ra yêu cầu đổi mới cơ chế quản lý tài chính đối với viện trợ PCPNN, bảo đảm vừa kiểm soát chặt chẽ, vừa linh hoạt ứng phó với tình huống bất ngờ.

Thêm vào đó, quy định về tổ chức hội nghị, hội thảo quốc tế trong các dự án viện trợ PCPNN hiện cũng gây nhiều khó khăn cho các cơ quan thực hiện. Quy định bắt buộc phải có đề án chi tiết trong hồ sơ khi phê duyệt dự án để thay thế thủ tục xin phép hội thảo tuy giúp giảm bớt một bước thủ tục hành chính, nhưng thực tế lại không khả thi vì đề án được yêu cầu quá chi tiết, vượt quá nhu cầu đối với các hội thảo khoa học có quy mô nhỏ. Thậm chí, thời gian lấy ý kiến từ Bộ Ngoại giao, Bộ Công an và cơ quan liên quan thường kéo dài hoặc không có phản hồi, khiến tiến độ tổ chức bị đình trệ.

Cuối cùng, bản thân Nghị định số 80/2020/NĐ-CP với nhiều quy định phân công, phân cấp nhiệm vụ quản lý cũng cần được điều chỉnh để phù hợp với chủ trương tinh gọn bộ máy theo Nghị quyết số 18-NQ/TW ngày 25/10/2017 và các văn bản chỉ đạo của Đảng, Nhà nước về cuộc cách mạng sắp xếp tổ chức bộ mát hệ thống chính trị tinh, gọn, mạnh, hiệu năng, hiệu lực, hiệu quả; cũng như Nghị quyết số 59-NQ/TW của Bộ Chính trị khóa XIII về hội nhập quốc tế trong tình hình mới. Khi bộ máy quản lý được tinh giản, việc phân định chức năng, nhiệm vụ quản lý với viện trợ PCPNN càng cần phải cụ thể, rõ ràng, tránh chồng chéo, vừa nâng cao hiệu lực, hiệu quả, vừa bảo đảm sự minh bạch trong quá trình hợp tác với các tổ chức quốc tế.

Trong quá trình phát triển kinh tế - xã hội và hội nhập quốc tế, các tổ chức phi chính phủ nước ngoài đã và đang đóng vai trò tích cực tại Việt Nam thông qua việc thực hiện các dự án nhân đạo, hỗ trợ phát triển, cứu trợ thiên tai và bảo vệ môi trường. Tuy nhiên, để bảo đảm hoạt động của các tổ chức này minh bạch, đúng pháp luật và không bị lợi dụng vào các mục đích gây hại đến an ninh - trật tự, Nhà nước ta đã ban hành nhiều văn bản quy phạm pháp luật điều chỉnh lĩnh vực viện trợ PCPNN. Việc quản lý hoạt động của các tổ chức phi chính phủ nước ngoài tại Việt Nam là một lĩnh vực quan trọng, liên quan đến chủ quyền, an ninh quốc gia và phát triển bền vững. Hệ thống pháp luật hiện hành đã tạo nền tảng pháp lý cơ bản cho việc giám sát, phối hợp và xử lý các hành vi vi phạm pháp luật của tổ chức phi chính phủ nước ngoài. Tuy nhiên, cần tiếp tục hoàn thiện lĩnh vực pháp luật này, đặc biệt trong bối cảnh tình hình quốc tế đang thay đổi nhanh chóng và các phương thức tài trợ ngày càng phức tạp./

Bài viết trong khuôn khổ Đề tài nghiên cứu khoa học cấp Bộ năm 2025 của Bộ Ngoại giao: "Thực tiễn công tác quản lý hoạt động của các tổ chức phi chính phủ nước ngoài tại Việt Nam thời gian qua và tầm nhìn đến năm 2035".

Ths Nông Thị Hồng Hạnh - Chuyên viên cao cấp, Bộ Tài chính