Nhận thức tầm quan trọng của tinh gọn bộ máy hành chính nhà nước, Đảng và Nhà nước ta nhiều lần đề ra chủ trương sắp xếp, kiện toàn hệ thống chính trị gắn với việc tinh giản biên chế. Đặc biệt, ngày 25/10/2017, Ban Chấp hành Trung ương khóa XII đã ban hành Nghị quyết số 18-NQ/TW “Một số vấn đề về tiếp tục đổi mới, sắp xếp tổ chức bộ máy của hệ thống chính trị tinh gọn, hoạt động hiệu lực, hiệu quả”. Đây là Nghị quyết có tính định hướng chiến lược cho cải cách tổ chức bộ máy, là kim chỉ nam định hướng cho việc sắp xếp, tinh gọn tổ chức bộ máy, đảm bảo hệ thống chính trị hoạt động hiệu quả, phù hợp với yêu cầu phát triển kinh tế - xã hội và hội nhập quốc tế. Tuy nhiên, việc triển khai Nghị quyết số 18-NQ/TW về tinh gọn tổ chức bộ máy của hệ thống chính trị nói chung, đặc biệt là ở chính quyền địa phương vẫn còn một số hạn chế sau:
![]() |
Tinh gọn tổ chức bộ máy chính quyền địa phương đáp ứng yêu cầu của kỷ nguyên mới. |
Số lượng ĐVHC các cấp còn nhiều với quy mô của ĐVHC nhỏ
Từ năm 1975 đến 2016, cả nước tăng 21 ĐVHC cấp tỉnh, 277 ĐVHC cấp huyện và tăng 1.505 ĐVHC cấp xã) dẫn đến tổ chức bộ máy, biên chế của các cơ quan, đơn vị trong hệ thống chính trị ở địa phương cũng tăng theo; đồng thời ngân sách nhà nước chi cho hoạt động của bộ máy, xây dựng trụ sở, mua sắm mới trang thiết bị làm việc tăng. Sau năm 2016 số lượng ĐVHC đã giữ tương đối ổn định do quy định của Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 đã hạn chế việc thành lập, chia tách ĐVHC các cấp. Triển khai thực hiện các Nghị quyết số 37-NQ/TW ngày 27/12/2018 của Bộ Chính trị về sắp xếp ĐVHC cấp huyện, cấp xã, giai đoạn 2019-2021 đã giảm 08 ĐVHC cấp huyện, 561 ĐVHC cấp xã; giai đoạn 2023-2025 giảm 09 ĐVHC cấp huyện, 563 ĐVHC cấp xã.
Tuy nhiên, so với các nước trong khu vực và trên thế giới thì số lượng ĐVHC các cấp của Việt Nam còn nhiều với quy mô của ĐVHC nhỏ. Ví dụ, ở Trung Quốc có 34 đơn vị cấp tỉnh trên diện tích tự nhiên là 9,6 triệu km² và dân số trên 1,4 tỷ người. Hệ thống hành chính của Nhật Bản tương đối đơn giản với 47 đơn vị cấp tỉnh trên diện tích khoảng 377.975 km² và dân số khoảng 125 triệu người. Ở cấp xã, Trung Quốc có hơn 40.000 ĐVHC cấp xã có quy mô dân số lớn, trung bình khoảng 35.000 người/xã; Nhật Bản có khoảng 1.800 đơn vị cấp xã với quy mô trung bình khoảng 69.400 người/xã; trong khi đó, theo số liệu thống kê năm 2023 quy mô trung bình của nước ta là khoảng 9.000 người/xã. Việc tổ chức số lượng lớn ĐVHC với quy mô nhỏ như hiện nay dẫn đến tình trạng phân tán nguồn lực, không khai thác được hết tiềm năng của địa phương gây ra nhiều khó khăn, cản trở trong công tác lập kế hoạch, quy hoạch dài hạn, định hướng phát triển kinh tế - xã hội tầm vĩ mô cũng như quy hoạch, kế hoạch, đầu tư phát triển hạ tầng.
Mô hình tổ chức chính quyền địa phương còn nhiều cấp trung gian chưa phù hợp với đặc thù đô thị, nông thôn, hải đảo làm chậm quá trình giải quyết và triển khai thực thi chính sách
Từ năm 1986 đến nay, chính quyền địa phương ở nước ta được tổ chức thống nhất gồm HĐND và UBND ở 3 cấp (cấp tỉnh, cấp huyện và cấp xã). Trong đó, cấp tỉnh là cấp cao nhất trong hệ thống cơ cấu chính quyền địa phương, là nơi chịu sự chỉ đạo trực tiếp của chính quyền trung ương; có địa vị pháp lý quan trọng với các thẩm quyền, chức năng và nhiệm vụ bao quát một địa bàn dân cư rộng lớn với các đặc điểm đặc thù về lịch sử kinh tế, văn hoá, xã hội và chính trị; cấp huyện về thực chất là một cấp trung gian, là cầu nối giữa chính quyền cấp tỉnh và chính quyền cấp xã, là cấp hoạch toán ngân sách khi được cấp dự toán, triển khai thi hành các quyết định của cấp tỉnh; cấp xã là cấp chính quyền cơ sở gắn bó mật thiết với nhân dân, đại diện trực tiếp cho ý chí, nguyện vọng và lợi ích của nhân dân, đồng thời là nơi trực tiếp tổ chức hoạt động quản lý, điều hành các công việc hành chính và trực tiếp tổ chức việc thi hành pháp luật ở cơ sở. Việc duy trì tổ chức cấp chính quyền đầy đủ gồm HĐND và UBND ở các ĐVHC trong thời gian qua đã bộc lộ hạn chế làm giảm sự năng động, nhạy bén trong chỉ đạo, điều hành của chính quyền địa phương, đồng thời làm giảm hiệu quả triển khai, vận hành quản lý các công việc, giảm hiệu quả công tác giữ gìn an ninh trật tự tại đô thị do sự phân chia lãnh thổ hành chính, sự phân tầng trong quản lý hành chính nhà nước.
Bộ máy chính quyền địa phương cồng kềnh, nhiều tầng nấc, đặc biệt ở các ĐVHC đô thị có tốc độ đô thị hóa cao, yêu cầu quản lý thống nhất, sự điều hành thông suốt và nhanh chóng. Do vậy, từ năm 2021 đến nay, thành phố Hà Nội, thành phố Đà Nẵng, Thành phố Hồ Chí Minh và năm 2024 là thành phố Hải Phòng đã triển khai thực hiện và thí điểm mô hình chính quyền đô thị, giảm cấp chính quyền địa phương (không tổ chức HĐND quận ở thành phố Hà Nội hoặc không tổ chức HĐND quận, phường ở Thành phố Hồ Chí Minh, thành phố Đà Nẵng và thành phố Hải Phòng) khi đó UBND quận, phường là cơ quan hành chính ở quận, phường hoạt động theo cơ chế thủ trưởng hành chính. Tuy nhiên, việc triển khai mô hình chính quyền đô thị này chưa thống nhất quy định trong Luật Tổ chức chính quyền địa phương, nên chưa được mở rộng áp dụng cho các đô thị khác. Do vậy, mô hình chính quyền địa phương ở các ĐVHC đô thị còn lại (các thành phố trực thuộc Trung ương còn lại và thành phố, thị xã thuộc tỉnh) chưa có sự khác biệt với các ĐVHC nông thôn.
Ở các nước phát triển trên thế giới, chính quyền địa phương thường được tổ chức ít tầng nấc từ 01 cấp hoặc 02 cấp, nhất là đối với các thành phố, đô thị lớn để tăng hiệu quả và phục vụ tốt cho người dân. Ví dụ, Nhật Bản được tổ chức 2 cấp: cấp đô thị (thành phố đặc biệt - Seirei-shitei Toshi), cấp khu vực (phường - ku); Cộng hòa Pháp tổ chức 2 cấp gồm: cấp đô thị (Communauté Urbaine và cấp khu vực (quận - arrondissement). Ngoài ra, một số quốc gia tổ chức mô hình 01 cấp, trong đó chính quyền đô thị chịu trách nhiệm quản lý toàn bộ các vấn đề của thành phố mà không phân chia thêm các cấp hành chính nhỏ hơn có quyền lực độc lập như Singapore không có chính quyền địa phương riêng biệt; ở Hàn Quốc các thành phố nhỏ hoặc trung bình thường có chính quyền một cấp, trong đó thị trưởng và hội đồng thành phố quản lý toàn bộ các vấn đề đô thị…
Chức năng, nhiệm vụ của các cơ quan trong chính quyền địa phương còn chồng chéo, trùng lắp
Hiến pháp 2013 đã quy định nhiệm vụ, quyền hạn của chính quyền địa phương được xác định trên cơ sở phân định thẩm quyền giữa các cơ quan nhà nước ở trung ương với địa phương và của mỗi cấp chính quyền địa phương. Trên cơ sở đó, Luật Tổ chức chính quyền địa phương 2015 đã lần đầu tiên quy định 06 nguyên tắc phân quyền, phân cấp giữa các cơ quan nhà nước ở Trung ương với địa phương và của mỗi cấp chính quyền địa phương. Căn cứ các nguyên tắc này, nhiều văn bản luật chuyên ngành đã được sửa đổi, bổ sung để đáp ứng yêu cầu phân quyền, phân cấp, góp phần nâng cao trách nhiệm, công khai, minh bạch thẩm quyền và trách nhiệm của từng cấp, từng ngành trong tổ chức thực hiện nhiệm vụ.
Tuy nhiên, việc phân định thẩm quyền mới đạt được kết quả bước đầu, chưa phân định rõ thẩm quyền của chính quyền địa phương từng cấp, cơ quan nhà nước ở trung ương và chính quyền địa phương các cấp còn có nhiệm vụ, quyền hạn như nhau dẫn đến tình trạng chồng chéo chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn giữa các cấp chính quyền, gây trùng lắp trong triển khai thực hiện. Nhiều luật và văn bản quy phạm pháp luật liên quan đến nhiệm vụ, quyền hạn của từng cơ quan trong chính quyền địa phương không nêu rõ nhiệm vụ của từng cơ quan hoặc cấp chính quyền; việc phân cấp chưa đi đôi với bảo đảm các điều kiện để thực hiện các nhiệm vụ đã được phân cấp, do vậy hiệu quả triển khai các nhiệm vụ được phân cấp chưa cao; gây lãng phí nguồn lực, không rõ cơ quan chịu trách nhiệm và có thể dẫn đến mâu thuẫn giữa các cơ quan chưa thực sự bảo đảm nguyên tắc ‘‘chính quyền địa phương cấp nào giải quyết sát thực tiễn, hiệu quả hơn thì giao chính quyền địa phương cấp đó thực hiện’’; chưa thể hiện rõ quan điểm “địa phương quyết, địa phương làm, địa phương chịu trách nhiệm”.
Tư duy quản lý của chính quyền địa phương còn chậm đổi mới
Chính quyền địa phương vẫn còn giữ tư duy quản lý cũ, thiếu linh hoạt trong việc áp dụng các phương pháp mới, đặc biệt là những phương pháp quản trị hiện đại dựa trên công nghệ dẫn đến quy trình làm việc rườm rà, chồng chéo làm giảm năng suất và hiệu quả; không đáp ứng được nhu cầu của doanh nghiệp và người dân, làm giảm cơ hội phát triển kinh tế - xã hội, thậm chí có nơi gây cản trở cho phát triển kinh tế - xã hội. Trong khi đó xu thế chung thế giới chuyển đổi từ tư duy quản lý truyền thống sang tư duy quản trị hiện đại đề cập đến quá trình xây dựng và điều hành các mối quan hệ giữa các chủ thể trong địa phương (chính quyền, doanh nghiệp, cộng đồng, tổ chức xã hội) để đạt được các mục tiêu phát triển bền vững và hiệu quả. Quản trị địa phương không chỉ dựa trên quyền lực nhà nước mà còn kết hợp với sự tham gia của các chủ thể khác như doanh nghiệp, người dân, tổ chức phi chính phủ; quản trị địa phương đòi hỏi công khai, minh bạch và trách nhiệm của các bên liên quan, chính quyền phải quan hệ đối tác với cộng đồng. Nghị quyết số 27-NQ/TW ngày 09/11/2022 của Hội nghị Trung ương 6 khóa XIII về xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa trong thời kỳ mới cũng đã đặt ra yêu cầu “xây dựng mô hình quản trị chính quyền địa phương phù hợp với từng địa bàn, gắn với yêu cầu phát triển các vùng, khu kinh tế”. Do vậy việc chậm đổi mới tư duy quản lý địa phương sang quản trị địa phương sẽ khiến chính quyền địa phương bị lạc hậu so với xu thế chung, khó bắt kịp các phương thức quản lý hiện đại của thế giới.
Trong bối cảnh hiện nay, Việt Nam đang đứng trước cơ hội lịch sử đưa đất nước bước vào kỷ nguyên mới, kỷ nguyên vươn mình của dân tộc với mục tiêu phát triển bứt phá, toàn diện, đồng bộ trên tất cả các lĩnh vực. Những bất cập, hạn chế bộ máy chính quyền địa phương nếu chậm được khắc phục sẽ ảnh hưởng tiêu cực đến tiến trình vươn mình của dân tộc trong kỷ nguyên mới. Do vậy, vấn đề cấp thiết đặt ra là phải có giải pháp quyết liệt để tinh gọn tổ chức bộ máy của chính quyền địa phương với quyết tâm chính trị cao, các giải pháp mạnh mẽ:
Thứ nhất, cần tổ chức hợp lý ĐVHC các cấp theo hướng giảm số lượng phù hợp với quy hoạch tổng thể ĐVHC nhằm mở rộng không gian, tạo động lực phát triển cho từng ĐVHC
Tổ chức hợp lý ĐVHC các cấp là căn cứ quan trọng để xác định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và tổ chức bộ máy chính quyền địa phương. Do vậy để tinh gọn tổ chức bộ máy của chính quyền địa phương trước hết phải tổ chức hợp lý ĐVHC các cấp để giảm số lượng ĐVHC theo hướng sáp nhập các ĐVHC có quy mô nhỏ, thành lập các ĐVHC có quy mô dân số và diện tích tự nhiên phù hợp với đặc điểm tự nhiên, các điều kiện đặc thù và điều kiện phát triển kinh tế - xã hội của đất nước trong kỷ nguyên mới. Việc tổ chức ĐVHC phải dựa trên quy hoạch tổng thể ĐVHC của quốc gia. Việc sắp xếp ĐVHC các cấp không chỉ để giảm số lượng ĐVHC, giảm đầu mối khi tổ chức bộ máy chính quyền địa phương mà còn phải tính đến mục tiêu mở rộng không gian để các ĐVHC phát huy tối đa các lợi thế từ đó tạo động lực phát triển ĐVHC.
Thứ hai, cần hoàn thiện mô hình chính quyền địa phương phù hợp với địa bàn nông thôn, đô thị và hải đảo theo hướng giảm cấp chính quyền địa phương
Bên cạnh việc sắp xếp ĐVHC để giảm đầu mối cần đề xuất mô hình chính quyền địa phương gọn nhẹ để bảo đảm hiệu quả quyết định được nhanh chóng, giảm thủ tục hành chính cho người dân và doanh nghiệp. Cụ thể, đối với ĐVHC đô thị thì hệ thống cơ sở hạ tầng kinh tế - xã hội là một chỉnh thể liên hoàn, gắn kết với nhau trong phạm vi toàn đô thị, không thể chia cắt theo địa bàn; các công trình kỹ thuật, kinh tế, văn hóa, xã hội chỉ có thể xây dựng theo quy hoạch chung của cả đô thị, do vậy quản lý nhà nước ở đô thị phải tập trung thống nhất, điều hành một cách nhanh chóng.
Đối với chính quyền đô thị việc tổ chức mô hình chính quyền 1 cấp hoặc chính quyền 02 cấp là phù hợp. Đối với mô hình chính quyền nông thôn thì vai trò của chính quyền cấp tỉnh ngày càng được tăng cường để đảm bảo chính quyền cấp tỉnh thể hiện được ý chí, nguyện vọng của người dân, do vậy chính quyền tỉnh cần thiết phải có cơ quan đại biểu HĐND và cơ quan hành chính. Đối với cấp xã (cấp chính quyền cơ sở) là đơn vị lãnh thổ hành chính tự nhiên có những đặc trưng gắn bó với cộng đồng dân cư trên cơ sở phong tục tập quán, điều kiện phát triển kinh tế - xã hội tương đối độc lập, nơi thể hiện tính tự quản rõ nét nhất, do đó cần tổ chức chính quyền cấp xã có cơ quan đại biểu (HĐND) và cơ quan hành chính (UBND). Tuy nhiên, huyện là cấp hành chính trung gian, những vấn đề quan trọng chi phối sự phát triển của cả tỉnh do chính quyền cấp tỉnh quyết định, những vấn đề cụ thể ở cơ sở, gắn liền với đời sống của người dân và cộng đồng dân cư được xem xét giải quyết qua chính quyền cơ sở. Trong thực tế vai trò của HĐND cấp huyện thu hẹp và không cần thiết phải làm nhiều công việc thực hiện chức năng đại diện cho ý chí nguyện vọng của người dân trên địa bàn. Do vậy có thể nghiên cứu quy định mô hình chính quyền nông thôn 02 cấp. Đối với ĐVHC hải đảo, việc tổ chức chính quyền địa phương phụ thuộc vào nhiều yếu tố đặc thù so với các ĐVHC còn lại vì gắn với việc bản đảm quốc phòng an ninh, chủ quyền biển đảo của đất nước nên nghiên cứu mô hình chính quyền địa phương phù hợp với từng ĐVHC hải đảo.
Thứ ba, cần hoàn thiện thể chế về phân cấp, phân quyền đi với kiểm soát quyền lực sau khi phân cấp, phân quyền
Cần hoàn thiện thể chế về phân cấp, phân quyền để phân định thẩm quyền của từng cấp chính quyền địa phương thể hiện rõ quan điểm “địa phương quyết, địa phương làm, địa phương chịu trách nhiệm”: Nghiên cứu đề xuất nguyên tắc chung về phân cấp, phân quyền. Xác định rõ lĩnh vực cần tập trung phân cấp, phân quyền như về cơ cấu, tổ chức bộ máy; quản lý cán bộ, công chức của chính quyền địa phương và về tài chính - ngân sách. Mở rộng chủ thể được phân cấp, ủy quyền và chủ thể nhận phân cấp, ủy quyền nhằm tạo sự chủ động cho chính quyền địa phương trong thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn được giao, đồng thời quy định chặt chẽ các điều kiện thực hiện phân cấp, uỷ quyền; các trường hợp không phân cấp, uỷ quyền và trách nhiệm của cơ quan phân cấp, uỷ quyền phải bảo đảm các điều kiện để cơ quan nhận phân cấp, uỷ quyền thực hiện nhiệm vụ nhằm hạn chế việc phân cấp, uỷ quyền không phù hợp với khả năng, điều kiện thực hiện.
Đi kèm với việc đẩy mạnh phân cấp, phân quyền cho các chính quyền địa phương là vấn đề phải xây dựng một cơ chế kiểm soát chặt chẽ quyền lực sau phân cấp, phân quyền để tránh việc lạm quyền và thực hiện đúng quy định phân quyền, phân cấp. Theo đó, bên cạnh thanh tra, kiểm tra việc thực hiện đúng các nhiệm vụ được phân cấp, phân quyền nhằm trách tình trạng lạm quyền phải đảm bảo các quyết định về phân cấp, phân quyền được công khai để người dân và các tổ chức có thể giám sát; đồng thời khuyến khích người dân tham gia giám sát và phản biện xã hội đối với hoạt động của chính quyền.
Thứ tư, đổi mới tư duy quản lý nhà nước ở địa phương sang quản trị địa phương
Chuyển đổi từ tư duy quản lý địa phương sang quản trị địa phương là yêu cầu cấp thiết để nâng cao hiệu quả hoạt động của chính quyền địa phương trong bối cảnh tinh gọn tổ chức bộ máy đáp ứng yêu cầu của kỷ nguyên mới. Theo đó, cần đổi mới nhận thức và tư duy lãnh đạo, quản lý truyền thống, tư duy quản lý tập trung sang quản trị đa chiều, từ việc điều hành mang tính mệnh lệnh hành chính sang việc định hướng, dẫn dắt và hỗ trợ sự phát triển bền vững. Khuyến khích sự sáng tạo và chủ động từ các cấp chính quyền địa phương và người dân theo quan điểm “địa phương quyết, địa phương làm, địa phương chịu trách nhiệm”. Tập trung vào phát triển dài hạn, đưa ra các chính sách chiến lược, ưu tiên phát triển bền vững thay vì chỉ giải quyết các vấn đề ngắn hạn. Nhấn mạnh sự hài hòa giữa phát triển kinh tế, bảo vệ môi trường và nâng cao đời sống người dân.
Đẩy mạnh ứng dụng công nghệ và xây dựng chính quyền số. Số hóa các hoạt động quản lý và dịch vụ công. Triển khai các nền tảng công nghệ hiện đại để cung cấp dịch vụ công trực tuyến. Xây dựng cơ sở dữ liệu tập trung, minh bạch, và dễ truy cập để hỗ trợ ra quyết định. Sử dụng công nghệ để cải thiện khả năng tiếp cận thông tin của người dân. Bên cạnh đó cần thúc đẩy hợp tác quốc tế, học hỏi kinh nghiệm quốc tế. Tham gia các chương trình, hội thảo và dự án hợp tác quốc tế để áp dụng các mô hình quản trị tiên tiến. Tận dụng nguồn lực tài chính, công nghệ và kỹ thuật từ các tổ chức quốc tế. Phát triển ngoại giao địa phương, tăng cường hợp tác giữa các địa phương với nhau và với các thành phố trên thế giới./.
---------------------------
Tài liệu tham khảo:
1. PGS.TS Lê Minh Thông, Tham luận tại Hội thảo khoa học quốc gia “Kỷ nguyên mới, kỷ nguyên vươn mình của dân tộc Việt Nam - Những vấn đề lý luận và thực tiễn” do Hội đồng Khoa học các cơ quan Đảng Trung ương chủ trì, phối hợp với Bộ Biên tập Tạp chí Cộng sản tổ chức ngày 15/11/2024.
2. ThS Nguyễn Bích Thủy, “Giải pháp đổi mới tổ chức chính quyền địa phương đáp ứng yếu cầu quản trị địa phương tốt”, Tạp chí điện tử Tổ chức nhà nước (16/4/2024).
Nguyễn Bích Thủy - Vụ Chính quyền địa phương, Bộ Nội vụ
Bình luận
Tin tức cùng chuyên mục