Xây dựng đô thị vệ tinh và tự quản đô thị ở một số quốc gia trên thế giới và Việt Nam

Thành phố Thượng Hải, Trung Quốc. Ảnh minh họa: dantocmiennui.vn

Sự hình thành và vai trò, chức năng của các đô thị vệ tinh

Các đô thị vệ tinh được hình thành do nhu cầu chia sẻ áp lực về kinh tế, xã hội, dẫn đến đô thị vệ tinh có những chức năng khác biệt như: 1) Sản xuất công nghiệp (chủ yếu  là các nhà máy, xí nghiệp để giải quyết việc làm, giảm sự tập trung dân cư hay ô nhiễm đô thị do hoạt động sản xuất); 2) Giải quyết các vấn đề xã hội nhằm nâng cao chất lượng và điều kiện đời sống sinh hoạt cho người dân, chia sẻ địa bàn sống để không dồn tụ số lượng quá đông dân cư trong trung tâm thành phố lớn; 3) Phát triển khoa học, công nghệ, giáo dục. 

Ở một số quốc gia, đô thị vệ tinh ra đời lại do những bối cảnh khá đặc thù. Ví dụ, đô thị vệ tinh ở Thổ Nhĩ Kỳ hình thành từ nhu cầu của nhà nước trong tạo lập những nơi cư trú cho nhóm người tị nạn, mà vẫn không làm ảnh hưởng đến sự phát triển của các thành phố lớn. Cuối năm 2010, chính quyền nước này ban hành Luật Bảo hộ quốc tế và người nước ngoài nhằm mục đích hài hòa quy định quốc gia với các tiêu chuẩn quốc tế để tiếp nhận người nước ngoài vào Thổ Nhĩ Kỳ, nhưng vẫn duy trì được những giới hạn về địa lý hành chính của quốc gia. Từ đó “đô thị vệ tinh” ra đời với mục tiêu là tạo nơi cư trú cho những người không phải là thường dân châu Âu vào Thổ Nhĩ Kỳ một cách hợp pháp và những người vào biên giới một cách không hợp pháp, nhưng có thể tiếp cận quy trình quốc tế về tị nạn tạm thời. Sau khi đã hoàn tất việc đăng ký cư trú thì những người xin tị nạn được hỗ trợ ở tại các thành phố vệ tinh theo quyết định của Bộ trưởng Bộ Nội vụ trong khi chờ các giải pháp lâu dài(2).

Tại Cộng hòa Pháp, mô hình thành phố trong thành phố được hình thành từ những chức năng khác. Theo nghiên cứu của tác giả P.Bruyelle, có 08 loại hình thành phố vệ tinh, tương ứng với 08 chức năng như: thành phố biệt lập làm trung tâm thương mại cho một khu nông thôn; thành phố biệt lập với chức năng hỗn hợp, trong đó có lĩnh vực công nghiệp; thành phố phát triển công nghiệp; thành phố với chức năng chính là khu định cư; thành phố nhỏ có tốc độ tăng trưởng công nghệ rất cao nằm trong thành phố lớn; thành phố vệ tinh; thành phố nhỏ ven bờ biển; thành phố hình thành và tồn tại chủ yếu bởi làng nghề(3). 

Ở châu Á, sự ra đời của đô thị vệ tinh nói riêng và đô thị nói chung có đặc thù thể hiện dấu ấn từ phía nhà nước. Tại Trung Quốc, từ những năm 2000, thành phố Thượng Hải đã lên kế hoạch cho 06 chương trình xây dựng thành phố mới mang tính tượng trưng cho việc hiện đại hóa cảnh quan ven đô, với mục tiêu tiếp cận nhà ở mới cho cư dân Thượng Hải và không phải gốc Thượng Hải. Sự tăng trưởng của một số thành phố như Songjiang - đặc trưng bởi sự mở cửa nhanh chóng những lĩnh vực đô thị hóa, đặc biệt trong phạm vi các khu phố mới, tiêu biểu cho sự xuất hiện của các khu chung cư, khu bất động sản và dân cư mới đến ở tại địa bàn đô thị ngoại vi Thượng Hải đã dẫn đến sự phát triển mạnh mẽ của các thành phố nhỏ và các khu vực ngoại ô. Các thành phố nhỏ ven đô có vị trí trung gian được quy hoạch như một đô thị nối với thành phố Thượng Hải. Từ năm 2000 đến nay, hệ thống phân phối nhà ở bị bãi bỏ, dân cư Thượng Hải cũng như người nhập cư đều phải tìm nhà ở theo cơ chế thị trường, ngoại trừ một số người có thể hưởng lợi từ nhà ở xã hội. Từ các chương trình cải cách, các thành phố mới ở Trung Quốc đã được quy hoạch để phục vụ cho việc định cư theo tỷ lệ ấn định. Các dự án đô thị mới đã thể hiện khát vọng tạo nên một cực cấu trúc mới để hỗ trợ quá trình đô thị hóa với các mục tiêu rất định lượng và cả định tính. 

Ở Việt Nam, bên cạnh vai trò chủ động của Nhà nước trong việc lập ra các đô thị mới thì quá trình đô thị hóa tự nhiên diễn ra mạnh mẽ tại các vùng nông thôn đông dân cư lại không thể hiện rõ vai trò trong quá trình đô thị hóa này, dẫn đến những hạn chế, bất cập. Phát triển đô thị ở Việt Nam được kiểm soát bởi Nhà nước. Các thành phố có vai trò quan trọng trong kích thích sự phát triển kinh tế - xã hội của một vùng nhất định. Vì vậy, tiêu chí dân số cũng như kinh tế được kết hợp để xác định tính chất đô thị: dân số, tỷ lệ dân cư phi nông nghiệp; cơ sở hạ tầng đô thị; trình độ phát triển cơ sở hạ tầng, kiến trúc; cảnh quan đô thị… trên cơ sở đó chia ra 06 loại đô thị (loại I, loại loại II, loại III, loại IV, loại V và loại đặc biệt). Đáng chú ý, quy định hiện hành đã đưa tiêu chí đầu tiên để phân loại đô thị là “vị trí, chức năng, vai trò, cơ cấu và trình độ phát triển kinh tế - xã hội” - tiêu chí này thậm chí được đặt trên tiêu chí về quy mô dân số. 

Theo một số đánh giá, việc phân loại đô thị ở Việt Nam có thể không đạt hiệu quả cao bởi các thành phố dựa trên chính sách quy hoạch đô thị để nâng cấp lên loại cao hơn và có ngân sách tốt hơn thay vì tự xây dựng các cơ sở hạ tầng thực sự cần thiết cho người dân(4). Ví dụ, để được nâng loại đô thị cao hơn và đáp ứng đủ các tiêu chí nâng hạng, chính quyền địa phương sẽ xây dựng hệ thống đường sá tốt hơn, trong khi điều cần thiết hơn cho người dân địa phương là cải thiện hệ thống nước thải. Theo một số ý kiến, việc chậm trễ trong tích tụ hay chuyển hóa thành đô thị được lý giải bởi sự thiếu rõ ràng trong định nghĩa thành phố và bởi xu hướng muốn vươn lên các hạng cao trong xếp loại đô thị để có thể hưởng sự đầu tư tốt hơn từ phía Nhà nước. 

Quy chế thành phố thường được phân bổ dựa trên cơ sở chức năng hành chính, thủ phủ. Quy chế thành phố cũng có thể được cấp cho các xã vành đai với mục tiêu mở rộng thành phố hiện có, sau khi đất nông nghiệp đã được chuyển đổi cho các dự án nhà ở hoặc thương mại, công nghiệp. Bởi vậy, việc xếp loại đô thị thường gây ra hiệu ứng mạnh về giá đất, giá tiền bồi thường khi thu hồi đất cho các dự án hạ tầng công cộng hay dự án kinh tế. 

Tổ chức chính quyền ở đô thị vệ tinh và vấn đề tự quản đô thị

Là một thực thể độc lập, đô thị vệ tinh cần có tổ chức chính quyền hoàn chỉnh và có những thẩm quyền tự quản nhất định. Kinh nghiệm ở một số quốc gia cho thấy, để có thể hoạt động hiệu quả thì chính quyền địa phương luôn được phân cấp và phân quyền quản lý rất lớn, mà một trong những nội dung lớn là phân cấp ngân sách. Ví dụ, chính quyền địa phương của Nhật Bản được quyền thiết kế các khoản thu/chi riêng cho ngân sách địa phương. Các sắc thuế/chính sách hỗ trợ tài chính này cũng có thể có sự khác biệt với các địa phương khác(5). Hoặc mô hình ở tỉnh Gyeonggi của Hàn Quốc, vốn là vùng bao gồm cả Seoul nhưng do quy chế thủ đô của Seoul khá đặc thù nên tách riêng khỏi các kế hoạch chung của vùng Gyeonggi. Như vậy, tỉnh Gyeonggi đã trở thành vùng vệ tinh của Seoul, đứng vị trí thứ hai về độ thịnh vượng (sau Seoul). 

Tổ chức chính quyền thành phố vệ tinh ở Thượng Hải (Trung Quốc) cũng cho thấy sự cần thiết của bộ máy và thẩm quyền riêng biệt. Đặc thù của chính quyền đô thị vệ tinh được hình thành do nhu cầu về quy hoạch đất đai và với mục tiêu giải quyết chỗ ở - có sự gắn kết chặt chẽ giữa quản lý hành chính và bộ phận quy hoạch, phát triển quỹ đất, bất động sản. Trên bình diện pháp luật thì các thành phố nhỏ được quy hoạch ở vùng ven Thượng Hải không chiếm giữ vị trí ổn định trong cơ cấu hành chính. Tuy nhiên, các khu vực mới đô thị hóa của thành phố Songjiang có địa giới hành chính riêng biệt và có một quy chế đặc thù, ví dụ tại phường Fansong được thành lập tháng 8/2001 với diện tích 33,81km2. Ngay từ khi thành lập, đô thị này đã có một quy chế hành chính cho phép tự quản lãnh thổ riêng biệt và dân cư của mình. Thực tế, phường là một cấp quản lý lãnh thổ, tuy nhiên thẩm quyền quyết định của phường lại khá hạn chế. 

Như vậy, đô thị vệ tinh cũng như đô thị cần có một số quyền tự quản. Tự quản của chính quyền đô thị trước hết là một loại tự quản địa phương. Điều 3 Hiến chương châu Âu về tự quản địa phương nêu rõ: “Quyền và khả năng của các cơ quan chính quyền địa phương được quyết định và quản lý một phần lớn các công việc của cộng đồng trong khuôn khổ pháp luật và bằng trách nhiệm của mình, vì lợi ích của người dân địa phương”. Do đó, tự quản đô thị có một số đặc thù sau:

Thứ nhất, tự quản của đô thị được hình thành một cách tự nhiên và có từ lâu đời trong lịch sử. Ví dụ, ở Vương quốc Anh, tự quản đầu tiên được đặt ra với thành phố London, thông qua Điều lệ của Hoàng gia năm 1097 nhằm trao cho thành phố London quyền tự quản và các đặc quyền khác; với cơ chế quản lý đặc thù, thành phố London chịu sự quản lý của Nhà vua mà không thông qua các lãnh chúa hay cấp trung gian nào, có quy chế nằm ngoài các quy định của hệ thống pháp luật phong kiến, cư dân có tư cách công dân tự do chứ không phải nông nô. Ở châu Âu, tự quản địa phương có khởi nguồn từ các thành phố, có tính tự nhiên, cũng như các quyền tự nhiên của con người và ra đời cùng những học thuyết đầu tiên về quyền con người, về pháp luật tự nhiên và được thúc đẩy cùng với cách mạng tư sản.

Thứ hai, tự quản của chính quyền đô thị được hình thành dựa trên nhu cầu và trách nhiệm đối với cư dân. Theo học giả Jobert Bruno và Sellier Michèle, nghiên cứu lịch sử tự quản đô thị ở Cộng hòa Pháp cho thấy cùng với sự phát triển của kinh tế, dân trí thì một nhiệm vụ mới đã được giao cho các lãnh đạo của chính quyền đô thị là đảm bảo cuộc sống dễ chịu cho cư dân đô thị - điều này dẫn đến một loạt thay đổi trong tổ chức bộ máy chính quyền. Các nhà lãnh đạo địa phương trở thành người chịu trách nhiệm về tất cả các sinh hoạt cộng đồng và các dịch vụ công. Vì vậy, trong tự quản đô thị và tổ chức bộ máy chính quyền đô thị luôn gắn với nhiệm vụ phục vụ đời sống của người dân đô thị.

Thứ ba, tự quản của đô thị được thúc đẩy bởi quy hoạch đô thị. Quy hoạch đô thị được hiểu là việc tổ chức không gian, kiến trúc, cảnh quan đô thị, hệ thống công trình hạ tầng kỹ thuật, công trình hạ tầng xã hội và nhà ở để tạo lập môi trường sống thích hợp cho người dân. Thông qua quy hoạch đô thị, bộ máy tổ chức của chính quyền đô thị sẽ có những đổi thay thích ứng với nhiệm vụ mới. Thông thường, quy hoạch đô thị đến từ nhu cầu của chính cư dân đô thị đó chứ không phải là mệnh lệnh của cấp trên. Ví dụ ở Cộng hòa Pháp, việc quy hoạch đô thị thường không xuất phát từ mệnh lệnh cấp trên mà từ sáng kiến địa phương; đặc trưng của Pháp là chính quyền trung ương thường tìm cách kiềm tỏa các sáng kiến này, thậm chí vô hiệu hóa các sáng kiến địa phương. Có những thời gian nhất định, nền hành chính tập trung đã tước đoạt các thiết chế của địa phương và áp đặt một kiểu quản lý tập trung, đặc biệt từ sau Chiến tranh thế giới lần thứ hai(6).

Thứ tư, tự quản của đô thị hiện nay trở nên phổ biến và có tính chất khu vực hóa, toàn cầu hóa. Rất nhiều nỗ lực của các tổ chức lớn trên thế giới nhằm khuyến khích tự quản đô thị. Liên minh châu Âu ban hành Hiến chương châu Âu về tự quản địa phương từ năm 1985, với mục tiêu là tạo lập ra cơ sở pháp lý thuận lợi để cùng phát triển các quốc gia châu Âu; bảo đảm quyền tự quản địa phương không bị suy yếu hay tổn hại trong quá trình thống nhất châu Âu; bảo đảm dân chủ như là giá trị chung của châu Âu. 

Thứ năm, mô hình tổ chức của chính quyền đô thị chỉ có thể được xác định trên cơ sở thẩm quyền và chức năng. Đối với chính quyền đô thị tự quản sẽ có mô hình khác, so với đô thị không tự quản, điển hình là tổ chức bộ máy có sự độc lập và bớt sự can thiệp của cơ quan hành chính Trung ương. Mức độ tự quản của chính quyền đô thị được quy định bởi tính chất mối quan hệ giữa Trung ương và địa phương. Nhưng nhìn chung, bộ máy chính quyền đô thị tự quản luôn cần có hội đồng, hội nghị đại diện của nhân dân. Đặc trưng nhận diện của một chính quyền địa phương tự quản là có cơ quan đại diện để quyết định cách thức thực thi các thẩm quyền tự quản. Bên trong các đô thị tự quản có thể phân chia các cấu trúc hành chính khác, là đơn vị chính quyền đầy đủ (có cơ quan đại diện) hoặc không đầy đủ, tùy theo nhu cầu của đô thị đó. 

Như vậy, ở các quốc gia có chính quyền địa phương tự quản, việc thừa nhận quyền tự quản địa phương, tự quản đô thị là một quá trình lịch sử lâu dài. Cũng không có một mô hình chính quyền tự quản đô thị duy nhất trong một quốc gia. Tùy đặc thù của từng địa phương mà có những mô hình địa phương và các quyền tự quản riêng. Tự quản đô thị thường được bổ khuyết thêm bằng các hình thức dân chủ cơ sở như trưng cầu ý dân, lấy ý kiến người dân địa phương. Các hình thức thực hiện dân chủ cơ sở chỉ có thể có ý nghĩa và có tính khả thi trong khuôn khổ nền tự quản đô thị được thừa nhận.

Vấn đề đặt ra trong xây dựng, quản lý đô thị ở Việt Nam hiện nay

Một là, về phân loại xếp hạng đô thị: tiêu chí phân loại đơn vị hành chính hiện nay được quy định tại Luật Tổ chức chính quyền địa phương và Nghị quyết số 1211/2016/UBTVQH của Ủy ban Thường vụ Quốc hội. Tuy nhiên, vẫn còn một số vấn đề đặt ra như việc phân loại các đơn vị hành chính lãnh thổ vẫn mang tính tự phát - nghĩa là khi các đơn vị hành chính lãnh thổ đạt đủ tiêu chí đề ra sẽ đương nhiên đề xuất nâng cấp hay chia tách. Mặt khác, cơ chế thực thi trên thực tế còn tồn tại cơ chế “xin - cho” trong phân loại đơn vị hành chính; tính mục đích trong thực tiễn phân loại đô thị chưa thực sự rõ ràng để phát triển kinh tế - xã hội ở địa phương; thiếu sự quy hoạch tổng thể về đơn vị hành chính lãnh thổ... dẫn đến “dễ dãi” trong phân loại đô thị thời gian qua. Do đó, cần xây dựng các tiêu chí phân loại, hệ thống dữ liệu thống kê về dân số, về kinh tế, văn hóa, xã hội... ở địa phương và quốc gia, để có cơ sở vững chắc nhằm đánh giá một cách chính xác các tiêu chí đạt được của các đơn vị hành chính. 

Hai là, về tự quản đô thị: khung khổ pháp lý cho việc hình thành tự quản đô thị ở Việt Nam chưa thực sự đầy đủ. Hiến pháp năm 2013, Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 (sửa đổi, bổ sung năm 2019) đã đề cập đến phân quyền và những thẩm quyền riêng của Hội đồng nhân dân; nguyên tắc phân định thẩm quyền giữa Trung ương và địa phương được ghi nhận. Thuật ngữ “phân quyền” được đưa vào Luật và là nguyên tắc điều chỉnh chủ đạo mối quan hệ giữa Trung ương và địa phương, phân cấp quản lý được đưa xuống làm nguyên tắc thứ hai và bên cạnh có sự hỗ trợ của nguyên tắc ủy quyền. Tuy nhiên, “phân quyền” được áp dụng ở đây không có nội dung và bản chất như nguyên tắc phân quyền của phương Tây (decentralization) do thiếu sự phân định rành mạch các thẩm quyền Trung ương và địa phương; cũng như việc duy trì cơ chế giám sát hành chính không tương thích với phân quyền(7). Hơn nữa, bên cạnh phân quyền thì còn các cơ chế khác mà về cơ bản vẫn mang nội dung và bản chất của nguyên tắc phân cấp quản lý “truyền thống” được áp dụng từ trước đến nay như, phân cấp hay ủy quyền… đều là các mức độ khác nhau của phân cấp quản lý(8). 

Ba là, về mô hình chính quyền đô thị: chính quyền nông thôn và chính quyền đô thị được quy định trong Hiến pháp nhưng chưa được luật hóa. Cụ thể, mô hình tổ chức chính quyền nông thôn và chính quyền đô thị dù được quy định thành hai chế định khác nhau nhưng chỉ là vấn đề kỹ thuật biên tập, còn về nội dung thì không khác nhau về chất. Mô hình bộ máy chính quyền địa phương nói chung theo một thiết kế chung, đậm tính chuẩn mực và quy củ(9). Chính quyền địa phương ở đô thị dù là đô thị đặc biệt thì ngoài các nhiệm vụ, quyền hạn của chính quyền nông thôn cùng cấp, Luật còn quy định một số quyền hạn được cho là cần thiết ở đô thị. 

Bốn là, về cơ chế đặc thù: để giải quyết cho nhu cầu thực tiễn của quản lý đô thị, “cơ chế đặc thù” ra đời như giải pháp pháp lý phổ biến ở Việt Nam, như Nghị quyết số 21/NQ-CP về phân cấp quản lý nhà nước giữa Chính phủ và Ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương; Nghị định số 48/2017/NĐ-CP quy định một số cơ chế, chính sách tài chính - ngân sách đặc thù đối với Thành phố Hồ Chí Minh…, tuy nhiên đây là giải pháp mềm dẻo và ít nhiều mang tính chất “tình thế” của các đô thị thay vì phải xé rào trước tình trạng pháp luật về tổ chức chính quyền đô thị chưa hoàn chỉnh. Vì vậy, pháp luật về chính quyền địa phương nói chung và chính quyền đô thị nói riêng cần có sự thay đổi từ nhận thức và nền tảng lý luận, để tạo lập khung khổ pháp lý phù hợp cho chính quyền đô thị trong bối cảnh phát triển mới. Các thành tố của khung pháp lý mới có thể đa dạng và cụ thể, nhưng nguyên tắc cơ bản xuyên suốt chính là tự quản đô thị - đây có thể xem là “chìa khóa” để tháo gỡ những vướng mắc về đặc thù trong quản lý đô thị ở Việt Nam./.

----------

Ghi chú:

(1) Ernestine Gibbs, Qu'est-ce qu'une ville satellite? Janvier 2022, https://fr.ripleybelieves.com/what-is-satellite-town-5168.

(2) Xem https://www.unhcr.org/50a607639.pdf 

(3) P.Bruyelle, Le rôle des petites villes en milieu urbain: l'exemple de la région du nord, Bulletin de l'Association de Géographes Français  Année 1972  400-401  pp. 275-285.

(4) Xem https://www.cairn.info/revue-internationale-des-etudes-du-developpement-2017-3-page-91.htm.

(5) https://cafeland.vn/emagazine/mo-hinh-thanh-pho-thu-duc-nhin-tu-nhat-han-quoc-96222.html. 

(6) Jobert Bruno, Sellier Michèle. Les grandes villes: autonomie locale et innovation politique. In: Revue française de science politique, 27ᵉ année, n°2, 1977. pp. 205-227.

(7) Nguyễn Hoàng Anh, Phân cấp, phân quyền và thực tiễn triển khai theo Hiến pháp 2013, Tạp chí Khoa học Đại học quốc gia Hà Nội, số 4/2018.

(8) Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 (sửa đổi, bổ sung năm 2019).

(9) Xem: https://tiasang.com.vn/dien-dan/co-che-dac-thu-de-phat-trien-do-thi-viet-nam-giai-phap-hay-vong-luan-quan-29865/, truy cập ngày 02/10/2022.

PGS.TS Nguyễn Hoàng Anh - Trường Đại học Luật, Đại học Quốc gia Hà Nội

tcnn.vn