Cụ thể hóa sớm những điểm mới mang tính mở đường đổi mới thể chế chính quyền địa phương theo tinh thần Hiến pháp mới

Trong Hiến pháp mới, các quy định về chính quyền địa phương được quy định tập trung tại Chương IX, từ Điều 110 đến Điều 116. Nội dung các điều luật đã bao quát từ tên gọi, đơn vị hành chính, việc tổ chức chính quyền địa phương ở các đơn vị hành chính đến nhiệm vụ, quyền hạn của chính quyền địa phương và các quy định về HĐND, UBND, đại biểu HĐND. Tính kế thừa, bổ sung và phát triển thể hiện ngay từ tên gọi Chính quyền địa phương. Trong Hiến pháp năm 1992, Chương này có tên gọi Hội đồng Nhân dân và Ủy ban Nhân dân. Đến Hiến pháp năm 2013, tên gọi được thay đổi thành Chính quyền địa phương. Đây chắc chắn không phải sự thay đổi đơn giản về từ ngữ. Bởi theo ĐBQH, Viện trưởng Viện Nghiên cứu lập pháp Đinh Xuân Thảo thì HĐND và UBND mặc dù là hai cơ quan có vị trí và tính chất khác nhau, nhưng được tổ chức và hoạt động trên cùng một địa bàn, một cấp hành chính. Do đó, hai cơ quan này có mối quan hệ chặt chẽ về mặt tổ chức, chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn. Vì thế, việc đổi tên này không phải là hình thức mà nó đặt ra yêu cầu phải đổi mới thực sự về mô hình tổ chức cũng như chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của chính quyền địa phương theo hướng: bảo đảm sự gắn kết chặt chẽ hơn nữa giữa HĐND và UBND; tạo không gian tự chủ, tự chịu trách nhiệm cao hơn cho chính quyền địa phương; và khẳng định rõ nét hơn vị trí của chính quyền địa phương trong hệ thống hành chính thống nhất, thông suốt của đất nước.

Yêu cầu nâng cao vai trò của chính quyền địa phương đã được cụ thể hóa tại Điều 112, Hiến pháp năm 2013: Nhiệm vụ, quyền hạn của chính quyền địa phương được xác định trên cơ sở phân định thẩm quyền giữa các cơ quan nhà nước ở trung ương và địa phương và của mỗi cấp chính quyền địa phương. Trong trường hợp cần thiết, chính quyền địa phương được giao thực hiện một số nhiệm vụ của cơ quan nhà nước cấp trên với các điều kiện bảo đảm thực hiện nhiệm vụ đó. Điều 112 cũng xác định rõ hai loại nhiệm vụ của chính quyền địa phương là: tổ chức và bảo đảm thực hiện Hiến pháp, pháp luật tại địa phương; và quyết định các vấn đề của địa phương được pháp luật quy định. Theo đại biểu dự Hội thảo thì đây là điểm mới của Hiến pháp năm 2013 so với Hiến pháp năm 1992. Bởi lẽ, trong một Nhà nước đơn nhất như nước ta, nhiệm vụ cơ bản, hàng đầu của chính quyền địa phương là tổ chức và bảo đảm thực hiện Hiến pháp, pháp luật tại địa phương. Đồng thời chính quyền địa phương thực hiện các nhiệm vụ xuất phát từ tính đặc thù của địa phương. Đây là quy định thể hiện nhiệm vụ có tính tự quản cao của chính quyền địa phương nhằm phát huy lợi thế của mỗi địa phương trên thực tế. Mặt khác, là cơ quan nắm rõ nhất về đặc điểm của địa phương mình, nên trong nhiều lĩnh vực, quyết định của chính quyền địa phương sẽ bảo đảm tính phù hợp và tận dụng được lợi thế của địa phương hơn so với quyết định từ Trung ương. Điều này không có nghĩa Hiến pháp cho phép chính quyền địa phương muốn gì làm nấy, bởi chính quyền địa phương luôn phải chịu sự kiểm tra, giám sát của cơ quan nhà nước cấp trên (khoản 1, Điều 112 Hiến pháp năm 2013).

Về tổ chức chính quyền địa phương ở các đơn vị hành chính, Hiến pháp mới quy định khái quát và mở theo hướng: Chính quyền địa phương được tổ chức ở các đơn vị hành chính của nước CHXHCN Việt Nam. Cấp chính quyền địa phương gồm có HĐND và HĐND được tổ chức phù hợp với đặc điểm nông thôn, đô thị, hải đảo, đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt do luật định (Điều 111). Với cách quy định này, chính quyền địa phương được tổ chức ở các đơn vị hành chính. Song, cần phân biệt rõ, không phải ở tất cả các đơn vị hành chính, chính quyền địa phương được tổ chức giống nhau. Và không phải một đơn vị hành chính là một cấp chính quyền. Cấp chính quyền được tổ chức phù hợp với đặc điểm nông thôn, đô thị, hải đảo, đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt. Ở đâu tổ chức dưới hình thức cấp chính quyền thì chính quyền ở đó bao gồm HĐND và UBND, UBND do HĐND cùng cấp bầu ra. Còn ở đâu không tổ chức cấp chính quyền thì sẽ có cơ quan hành chính thực hiện nhiệm vụ quản lý hành chính và dịch vụ công tại địa bàn. Việc tổ chức HĐND và UBND ở từng đơn vị hành chính sẽ do luật định.

Tiếp tục kế thừa các quy định về HĐND trong Hiến pháp năm 1992, Hiến pháp năm 2013, tại khoản 1, Điều 113 ghi: HĐND là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương, đại diện cho ý chí, nguyện vọng và quyền làm chủ của Nhân dân địa phương, do Nhân dân địa phương bầu ra, chịu trách nhiệm trước Nhân dân địa phương và cơ quan nhà nước cấp trên. Tại khoản 2 Điều này quy định rõ hơn chức năng, nhiệm vụ của HĐND. Theo đó, HĐND thực hiện 2 loại chức năng là quyết định (các vấn đề của địa phương do luật định) và giám sát việc tuân theo Hiến pháp, pháp luật ở địa phương và việc thực hiện Nghị quyết của HĐND. Như vậy, ở vai trò thực hiện công vụ địa phương, HĐND sẽ quyết định chính sách địa phương về việc thực hiện công vụ địa phương, đồng thời giám sát việc thực hiện các chính sách này. Trong khi đó, đối với các công vụ của Trung ương giao cho chính quyền địa phương thì HĐND có trách nhiệm giám sát việc triển khai công việc. Quy định này phù hợp với những điểm mới trong quy định tại Điều 112 về chức năng, nhiệm vụ của chính quyền địa phương.

Tương tự như vậy, với UBND, Hiến pháp năm 2013 tiếp tục kế thừa các quy định về UBND trong Hiến pháp năm 1992 theo nguyên tắc: ở cấp chính quyền nào có HĐND thì UBND nơi đó phải do HĐND bầu ra và UBND được xác định là cơ quan chấp hành của HĐND,cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương, chịu trách nhiệm trước HĐND và cơ quan hành chính nhà nước nước cấp trên (Điều 114). Điểm mới về UBND trong Hiến pháp năm 2013 so với Hiến pháp năm 1992 là ở những đơn vị hành chính không được xác định là một cấp chính quyền địa phương thì cơ quan quản lý hành chính ở nơi đó được thành lập như thế nào là do luật định.

Như vậy, có thể thấy, Hiến pháp năm 2013 đã kế thừa nhiều quy định của Hiến pháp năm 1992, đồng thời bổ sung nhiều điểm mới mang tính mở đường cho việc tiếp tục đổi mới thể chế về chính quyền địa phương trong thời gian tới. Để các quy định về chính quyền địa phương trong Hiến pháp mới được thi hành thì một trong những việc cần làm ngay là khẩn trương xây dựng Luật về chính quyền địa phương. Đây là một dự án khó, đòi hỏi phải được xây dựng trên cơ sở tổng kết việc thực hiện thí điểm không tổ chức HĐND huyện, quận, phường theo tinh thần Nghị quyết 26 của QH, tổng kết thí điểm về mô hình chính quyền đô thị theo tinh thần của Hiến pháp mới và tổ chức tổng kết thí điểm về mô hình chính quyền đô thị. Khó nên việc còn ý kiến khác nhau về nội dung cụ thể hóa thành luật như thế nào có lẽ cũng dễ hiểu. Bên cạnh đa số ý kiến đồng thuận, đánh giá cao các quy định mới, mang tính chất mở của Hiến pháp năm 2013 về chính quyền địa phương thì cũng có ý kiến cho rằng, Điều 112, Hiến pháp mới đang bỏ ngỏ cho việc không tổ chức HĐND ở những đơn vị hành chính không được coi là cấp chính quyền địa phương. Nếu theo góc nhìn này thì thật khó xác định những đơn vị hành chính không được coi là cấp chính quyền địa phương như vậy là gì? Có chính quyền nhưng không phải là một cấp trong hệ thống thì phải chăng sẽ là một chính quyền nằm ngoài hệ thống chung? Thêm vào đó, việc giải mã quy định này của Hiến pháp cũng không bám sát tinh thần của Hiến pháp. Do vậy, yêu cầu đầu tiên của việc cụ thể hóa quy định về chính quyền địa phương trong quá trình soạn thảo Luật Tổ chức Chính quyền địa phương tới đây nên là xác định rõ các tiêu chí để phân biệt chính quyền ở vùng nông thôn, đô thị, hải đảo, đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt nào cần có cấp chính quyền, hay nói cách khác là phải có HĐND và UBND và đơn vị hành chính nào chỉ cần cơ quan hành chính là UBND?

Một nội dung nữa cần quan tâm trong quá trình cụ thể hóa các quy định của Hiến pháp thành Luật là việc phân cấp giữa Trung ương và địa phương. Dưới góc nhìn của PGS. TS. Phạm Duy Nghĩa (Đại học Kinh tế TP Hồ Chí Minh) thì chính quyền như một tổ chức cung cấp dịch vụ công tựa như doanh nghiệp cung cấp sản phẩm, dịch vụ cho người tiêu dùng. Theo đó, trị an, hộ tịch, kinh doanh, cấp phép xây dựng, đăng ký tài sản, phần lớn dịch vụ công thiết yếu hiện được cung cấp cho người dân bởi 12.000 cơ quan hành chính cấp phường, xã và 700 cơ quan hành chính cấp quận, huyện. Rất hiếm khi người dân cần tới dịch vụ công của chính quyền cấp tỉnh. Khách hàng của nền hành chính cấp tỉnh chủ yếu là doanh nghiệp. Chính quyền Trung ương, nếu duy trì một số dịch vụ công được tổ chức theo ngành dọc như thuế, hải quan cũng tổ chức hệ thống từ tổng cục tới chi cục như cácđại lý bố trí đều khắp ở các khu vực và địa phương. Rõ ràng, tựa như một sự phân chia thị trường, thực tiễn phân cấp quản lý nhà nước từ xa xưa có lẽ đã phân tách một cách khá tự nhiên khách hàng của dịch vụ công từ cấp phường, xã tới cấp tỉnh. Việc phân cấp quản lý ấy tuân theo nguyên tắc phổ quát đúc rút từ lý thuyết tổ chức của khu vực kinh tế tư nhân, theo đó một dịch vụ cần được quyết định và thực hiện bởi nơi có thông tin đầy đủ nhất, có thể tiến hành dịch vụ với chi phí giao dịch hợp lý nhất – Pgs.Ts Phạm Duy Nghĩa nhấn mạnh. Nói cách khác, việc khai sinh, kết hôn, khai tử, thanh tra xây dựng, đo đạc và lập bản đồ địa chính... không cấp nào phù hợp hơn là cấp phường, xã. Việc quản lý mẫu giáo, tiểu học, trung học cơ sở, cấp phù hợp sẽ là chính quyền cấp huyện. Cứ như vậy, nếu xác định rõ đối tượng phục vụ (hay phân khúc thị trường), chính quyền từng cấp cần quản trị nguồn lực của mình một cách tương ứng để phục vụ tốt nhất khách hàng của mình: người dân hoặc doanh nghiệp. Với việc phân cấp, phân quyền như vậy, Chính quyền Trung ương sẽ xác lập những định hướng, ban hành chính sách chung, quản lý tài nguyên, tài sản quốc gia, cơ sở hạ tầng có tính chất thống nhất như đường sắt, viễn thông... Trong đó, một trong những nội dung quan trọng là định hướng phát triển vùng, bảo đảm sự phát triển của mỗi vùng, mỗi địa phương không cạnh tranh lẫn nhau, mà bổ sung, hỗ trợ nhau, tạo thành chuỗi giá trị quốc gia. Cụ thể hóa và quy định hợp lý việc phân cấp, phân quyền giữa Trung ương và địa phương sẽ có tác động tích cực, mạnh mẽ đến mọi lĩnh vực.

Các quy định của Hiến pháp về chính quyền địa phương không chỉ cụ thể hóa trong Luật Tổ chức chính quyền địa phương là đủ. Cùng với đạo luật này, một số đạo luật khác cần được nghiên cứu xây dựng hoặc sửa đổi, bổ sung như Luật về đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt, Luật về giám sát của HĐND, Luật Tổ chức QH, Luật Ngân sách nhà nước, Luật Bầu cử đại biểu HĐND... Trong Luật về đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt cần làm rõ đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt là đơn vị thuộc cấp nào trong hệ thống phân cấp chính quyền ở nước ta? Có bao nhiêu cấp chính quyền tại đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt? Từ đó mới có cơ sở cho việc tổ chức chính quyền tại đơn vị kinh tế đặc biệt phù hợp với đặc điểm của từng địa phương.

Theo chương trình xây dựng luật, pháp lệnh của QH đều đã dự kiến hoặc có tên các dự án luật này. Nhân dân mong chờ những sản phẩm luật thực sự chất lượng từ QH, tạo hành lang pháp lý để chính quyền địa phương tiếp tục đổi mới, thật sự vững mạnh và phát triển đi lên.