Hoàn thiện pháp luật về cán bộ, công chức, viên chức bảo đảm đồng bộ, thống nhất, liên thông với quy định của Đảng về công tác cán bộ

Bộ trưởng Bộ Nội vụ Phạm Thị Thanh Trà làm rõ nhiều nội dung chất vấn về công tác cán bộ tại kỳ họp thứ Tư, Quốc hội khóa XV

CBCCVC là lực lượng nòng cốt để xây dựng bộ máy nhà nước; tham gia quản lý và tổ chức công việc của chính quyền từ Trung ương đến cơ sở; trực tiếp hoặc gián tiếp trong phạm vi chức năng, nhiệm vụ của mình tham gia hoạch định và tổ chức thực thi chính sách, pháp luật, quản lý các lĩnh vực của đời sống xã hội, cung ứng dịch vụ công cơ bản; đóng vai trò cầu nối giữa Đảng, Nhà nước và Nhân dân. Nhận thức được vai trò quan trọng của đội ngũ CBCCVC và công tác cán bộ nói chung, những năm qua, Đảng và Nhà nước ta đã ban hành nhiều văn bản điều chỉnh lĩnh vực này. Cụ thể, Luật Cán bộ, công chức năm 2008, Luật Viên chức năm 2010 (sửa đổi, bổ sung năm 2019) cùng các văn bản quy phạm pháp luật có liên quan đã tạo cơ sở pháp lý cho việc đổi mới cơ chế tuyển dụng, bổ nhiệm, quy hoạch, bố trí, sử dụng, đào tạo, bồi dưỡng, đánh giá, xếp loại, khen thưởng, kỷ luật CBCCVC; góp phần từng bước xây dựng đội ngũ CBCCVC chuyên nghiệp, trong sạch, vững mạnh. Pháp luật về CBCCVC hiện nay về cơ bản đã điều chỉnh khá toàn diện các nội dung, cụ thể là: 

- Phân biệt tương đối rõ cán bộ, công chức ở Trung ương, cấp tỉnh, cấp huyện; cán bộ, công chức cấp xã; viên chức trong các đơn vị sự nghiệp công lập; trên cơ sở đó quy định cụ thể quyền, nghĩa vụ và thể chế quản lý phù hợp với từng nhóm đối tượng.

- Quy định đạo đức và văn hóa giao tiếp của cán bộ, công chức; đạo đức nghề nghiệp, quy tắc ứng xử của viên chức; quy định rõ những việc CBCCVC không được làm, những việc liên quan đến đạo đức công vụ, bí mật nhà nước… và những việc khác theo quy định của pháp luật và cơ quan có thẩm quyền.

- Việc tuyển dụng công chức phải căn cứ vào yêu cầu nhiệm vụ, vị trí việc làm và chỉ tiêu biên chế, với ba hình thức thi tuyển, xét tuyển và tiếp nhận vào làm công chức. Việc tuyển dụng viên chức cũng phải dựa trên nhu cầu công việc, vị trí việc làm, tiêu chuẩn chức danh nghề nghiệp và quỹ lương của đơn vị sự nghiệp, với ba hình thức thi tuyển, xét tuyển và tiếp nhận vào làm viên chức; thực hiện chế độ hợp đồng làm việc xác định thời hạn đối với viên chức được tuyển dụng kể từ ngày 01/7/2020 (trừ một số trường hợp luật định).

- Việc nâng ngạch đối với công chức, thăng hạng chức danh nghề nghiệp đối với viên chức phải thông qua thi hoặc xét nâng ngạch/thăng hạng chức danh nghề nghiệp theo nguyên tắc cạnh tranh, công khai, minh bạch, khách quan. 

- Công tác đào tạo, bồi dưỡng CBCCVC phải căn cứ vào yêu cầu nhiệm vụ và tiêu chuẩn của ngạch, chức danh, chức vụ lãnh đạo, quản lý; gắn với quy hoạch, kế hoạch bố trí, sử dụng; phù hợp với kế hoạch đào tạo, bồi dưỡng và nhu cầu xây dựng, phát triển nguồn nhân lực của cơ quan, đơn vị.

- Việc đánh giá, xếp loại đối với CBCCVC được thực hiện theo các nguyên tắc: khách quan, công bằng, chính xác; đúng thẩm quyền; cấp nào, người nào thực hiện việc đánh giá thì đồng thời thực hiện việc xếp loại và phải chịu trách nhiệm về quyết định của mình; căn cứ vào chức trách, nhiệm vụ được giao và kết quả thực hiện nhiệm vụ; đối với CBCCVC lãnh đạo, quản lý phải gắn với kết quả thực hiện nhiệm vụ của cơ quan, tổ chức, đơn vị được giao quản lý, phụ trách; CBCCVC có thời gian công tác trong năm chưa đủ 06 tháng thì không thực hiện việc đánh giá, xếp loại chất lượng nhưng vẫn phải kiểm điểm thời gian công tác trong năm, trừ trường hợp nghỉ thai sản.

- Quy định các hình thức và thời hiệu, thời hạn kỷ luật cụ thể đối với CBCCVC. Thời hiệu xử lý kỷ luật là 02 năm đối với hành vi vi phạm ít nghiêm trọng đến mức phải kỷ luật bằng hình thức khiển trách; 05 năm đối với hành vi vi phạm không thuộc trường hợp trên; ngoài ra có bốn trường hợp không áp dụng thời hiệu xử lý kỷ luật.

Tuy nhiên, pháp luật về CBCCVC vẫn còn những hạn chế, chưa đồng bộ, chưa phù hợp và thống nhất với các quy định của Đảng về công tác cán bộ:

Thứ nhất, về tiêu chuẩn quy hoạch và bổ nhiệm cán bộ: các quy định về tiêu chuẩn quy hoạch và bổ nhiệm cán bộ, công chức lãnh đạo, quản lý chưa thống nhất. Trên thực tế, cùng một chức vụ nhưng mỗi bộ, ngành, địa phương có thể quy định khác nhau về tiêu chuẩn của chức vụ đó. Ví dụ, đối với chức danh giám đốc, phó giám đốc cơ quan chuyên môn cấp tỉnh, ngoài các quy định chung của Đảng, Nhà nước, hiện nay có 14 bộ, cơ quan ngang bộ ban hành quy định về điều kiện, tiêu chuẩn chức danh giám đốc, phó giám đốc sở. Ngoài ra, theo quy định của pháp luật, thủ trưởng cơ quan chuyên môn cấp tỉnh, cấp huyện là ủy viên UBND cùng cấp; tuy nhiên pháp luật hiện hành “chưa có hướng dẫn thực hiện chức danh nào trước, chức danh nào sau; trường hợp đã bầu mà không trúng vào ủy viên UBND thì có tiếp tục giữ chức vụ thủ trưởng cơ quan chuyên môn không; thời gian giữ chức vụ theo thời gian bổ nhiệm hay theo nhiệm kỳ bầu HĐND, UBND”(1). 

Bên cạnh đó, còn một số khó khăn do sự khác nhau giữa quy định của Đảng và pháp luật CBCCVC. Chẳng hạn, Kết luận số 08-KL/TW ngày 15/6/2021 của Bộ Chính trị quy định, tuổi bổ nhiệm, giới thiệu cán bộ ứng cử thực hiện theo quy định của Bộ luật Lao động và văn bản hướng dẫn thi hành; trong khi Hướng dẫn số 06-HD/BTCTW ngày 26/7/2021 của Ban Tổ chức Trung ương xác định thời điểm tính tuổi bổ nhiệm khác với thời điểm tính tuổi bổ nhiệm của Nghị định số 138/2020/NĐ-CP và Nghị định số 115/2020/NĐ-CP. Ủy ban Thường vụ Quốc hội cũng có Báo cáo số 54/BC-UBTVQH15 ngày 15/10/2021 đề nghị thống nhất việc xác định về độ tuổi trong trường hợp không rõ ngày tháng sinh theo Nghị định số 159/2020/NĐ-CP. Nghị định số 115/2020/NĐ-CP, Nghị định số 138/2020/NĐ-CP và Nghị định số 159/2020/NĐ-CP đều bám sát quy định tại Quy định số 105-QĐ/TW ngày 19/12/2017 về phân cấp quản lý cán bộ và bổ nhiệm, giới thiệu cán bộ ứng cử. Tuy nhiên, do quy định chung đối với nhiều loại hình cơ quan, tổ chức trong hệ thống chính trị nên còn khó khăn trong cách hiểu về thành phần tham dự tại các bước, dẫn đến vướng mắc khi triển khai thực hiện trên thực tế. Quy định số 50-QĐ/TW ngày 27/12/2021 của Bộ Chính trị về công tác quy hoạch cán bộ đã khẳng định nguyên tắc Đảng thống nhất lãnh đạo công tác cán bộ và yêu cầu rà soát các văn bản hiện hành nhằm đảm bảo sự đồng bộ trong các quy định về quy hoạch, bổ nhiệm cán bộ.

Thứ hai, về lựa chọn, bố trí, sử dụng CBCCVC: liên quan đến chế độ tập sự, Nghị định số 140/2017/NĐ-CP về chính sách thu hút, tạo nguồn cán bộ từ sinh viên tốt nghiệp xuất sắc, cán bộ khoa học trẻ quy định thời gian tập sự đối với sinh viên tốt nghiệp xuất sắc, cán bộ khoa học trẻ là 03 tháng đến 12 tháng. Quy định này không thống nhất với quy định về chế độ tập sự đối với công chức được quy định tại Nghị định số 138/2020/NĐ-CP quy định về tuyển dụng, sử dụng và quản lý công chức và Nghị định số 115/2020/NĐ-CP quy định về tuyển dụng, sử dụng và quản lý viên chức. Theo đó, thời gian tập sự đối với công chức là 06 tháng đối với trường hợp tuyển dụng vào công chức loại D và 12 tháng đối với trường hợp tuyển dụng vào công chức loại C; thời gian tập sự đối với viên chức cũng dao động từ 06 tháng, 09 tháng hoặc 12 tháng tuỳ trường hợp.

Liên quan đến thủ tục miễn nhiệm, Khoản 1 Điều 2 Quy định số 41-QĐ/TW ngày 03/11/2021 của Bộ Chính trị về việc miễn nhiệm, từ chức đối với cán bộ, ghi rõ: “Miễn nhiệm là việc cấp có thẩm quyền quyết định cho cán bộ thôi giữ chức vụ khi chưa hết nhiệm kỳ hoặc chưa hết thời hạn bổ nhiệm do không đáp ứng được yêu cầu công việc, uy tín giảm sút, có vi phạm nhưng chưa đến mức xử lý kỷ luật cách chức”. Trong khi đó, Khoản 6 Điều 7 của Luật Cán bộ, công chức năm 2008 (sửa đổi, bổ sung năm 2019) nêu: “Miễn nhiệm là việc cán bộ, công chức được thôi giữ chức vụ, chức danh khi chưa hết nhiệm kỳ hoặc chưa hết thời hạn bổ nhiệm”. Khoản 1 Điều 30 và khoản 1 Điều 54 của Luật Cán bộ, công chức chỉ ra các trường hợp cán bộ, công chức lãnh đạo, quản lý có thể xin thôi làm nhiệm vụ hoặc từ chức, miễn nhiệm, bao gồm: không đủ sức khỏe; không đủ năng lực, uy tín; theo yêu cầu nhiệm vụ; vì lý do khác. Như vậy, theo cách hiểu của Luật, miễn nhiệm không nhất thiết mang ý nghĩa tiêu cực; miễn nhiệm có thể được áp dụng khi cán bộ, công chức không đủ năng lực, uy tín, không đáp ứng yêu cầu công việc hoặc vì yêu cầu nhiệm vụ hay bất cứ lý do nào khác.

Thứ ba, về chế độ tiền lương đối với CBCCVC: liên quan đến quy định về chuyển xếp lương khi nâng ngạch, đối với trường hợp khi nâng ngạch mà đang hưởng phụ cấp thâm niên vượt khung ở ngạch cũ, Thông tư số 79/2005/TT-BNV của Bộ trưởng Bộ Nội vụ hướng dẫn chuyển xếp lương đối với CBCCVC khi thay đổi công việc và các trường hợp được chuyển công tác từ lực lượng vũ trang, cơ yếu và công ty nhà nước vào làm việc trong các cơ quan nhà nước và các đơn vị sự nghiệp công lập như sau: “Căn cứ vào hệ số lương ở bậc cuối cùng trong ngạch cũ chuyển xếp vào hệ số lương bằng hoặc cao hơn gần nhất ở ngạch được bổ nhiệm”.

Tuy nhiên, cùng hướng dẫn về chuyển xếp lương đối với trường hợp nâng ngạch khi đang hưởng phụ cấp thâm niên vượt khung ở ngạch cũ, Thông tư số 02/2007/TT-BNV quy định: “Căn cứ vào tổng hệ số lương cộng phụ cấp thâm niên vượt khung đang hưởng ở ngạch cũ để xếp vào hệ số lương bằng hoặc cao hơn gần nhất ở ngạch mới. Thời gian hưởng lương ở ngạch mới và thời gian xét nâng bậc lương lần sau ở ngạch mới được tính kể từ ngày ký quyết định bổ nhiệm vào ngạch mới. Trường hợp có tổng hệ số lương cộng phụ cấp thâm niên vượt khung đang hưởng ở ngạch cũ lớn hơn hệ số lương ở bậc cuối cùng trong ngạch mới, thì xếp vào hệ số lương ở bậc cuối cùng trong ngạch mới và được hưởng thêm hệ số chênh lệch bảo lưu cho bằng tổng hệ số lương cộng phụ cấp thâm nhiên vượt khung đang hưởng ở ngạch cũ. Thời gian hưởng lương ở ngạch mới (kể cả hệ số chênh lệch bảo lưu) và thời gian xét hưởng phụ cấp thâm niên vượt khung ở ngạch mới được tính kể từ ngày ký quyết định bổ nhiệm vào ngạch mới”. Điều này dẫn đến việc áp dụng các quy định chuyển xếp lương không thống nhất giữa các cơ quan, tổ chức trong thực tế.

Thứ tư, về đào tạo, bồi dưỡng CBCCVC: một số quy định pháp luật về đào tạo, bồi dưỡng CBCCVC chưa theo kịp được nhu cầu về đào tạo, bồi dưỡng. Mặc dù công tác đào tạo, bồi dưỡng được tăng cường, số lượng các lớp, khóa đào tạo, bồi dưỡng khá lớn, nhưng hiệu quả chưa cao, nhìn chung chất lượng đội ngũ CBCCVC còn thấp. Hoạt động đánh giá nhu cầu đào tạo, bồi dưỡng thường được thực hiện trong phạm vi tương đối hẹp, chưa phản ánh đầy đủ nhu cầu được đào tạo, bồi dưỡng của CBCCVC. Việc đào tạo, bồi dưỡng còn dàn trải, chủ yếu nhằm đáp ứng tiêu chuẩn ngạch, bậc, chưa chú trọng trang bị kiến thức và kỹ năng cho CBCCVC; chưa được khu biệt đến từng nhóm, loại CBCCVC theo vị trí việc làm. Việc đánh giá tác động của đào tạo, bồi dưỡng đối với CBCCVC ít được chú ý, dẫn đến thiếu cơ sở thực tiễn để đổi mới chương trình, nội dung đào tạo, bồi dưỡng. Vì vậy, nảy sinh “vòng luẩn quẩn” đó là đào tạo, bồi dưỡng chưa hiệu quả dẫn đến năng lực làm việc của CBCCVC không được cải thiện, sức ép về đào tạo, bồi dưỡng lại càng tăng lên, nhưng đào tạo, bồi dưỡng lại tiếp tục không đáp ứng được yêu cầu, khiến cho việc nâng cao hiệu quả công việc của CBCCVC càng gặp khó khăn.

 Thứ năm, về đánh giá, xếp loại, khen thưởng, kỷ luật CBCCVC: đánh giá, xếp loại CBCCVC là cơ sở quan trọng để thực hiện công tác quy hoạch, đào tạo, bồi dưỡng, bổ nhiệm, miễn nhiệm, điều động, luân chuyển, khen thưởng, kỷ luật, hoặc thôi việc. Tuy nhiên, thực tiễn cho thấy đánh giá cán bộ vẫn là khâu yếu, chưa phản ánh đúng thực chất kết quả thực hiện công việc của CBCCVC; còn mang tính hình thức, cảm tính, nể nang hoặc định kiến. Các quy định pháp luật hiện hành chưa tạo đủ hành lang pháp lý cho việc đánh giá nghiêm túc, khách quan, hiệu quả, kết quả thực hiện công việc của CBCCVC; dẫn đến sự cào bằng trong đánh giá, chưa tạo động lực trong việc rèn luyện, phấn đấu của CBCCVC, không có cơ sở để sàng lọc, thay thế kịp thời những người không hoàn thành nhiệm vụ, vi phạm pháp luật, vi phạm đạo đức công vụ, đạo đức nghề nghiệp... Việc đánh giá chỉ dựa trên những tiêu chí chung chung như chấp hành đường lối, chủ trương của Đảng và chính sách, pháp luật của Nhà nước; phẩm chất chính trị, đạo đức, lối sống, tác phong và lề lối làm việc; năng lực lãnh đạo, điều hành, tổ chức thực hiện nhiệm vụ; tinh thần trách nhiệm trong công tác; kết quả thực hiện nhiệm vụ được giao… chứ chưa thực sự xác định được những tiêu chí đánh giá cụ thể, phương pháp đánh giá hiệu quả, có khả năng sàng lọc và phân loại CBCCVC, do đó khó có được kết quả đánh giá khách quan. Quy định về tiêu chí, cách thức đánh giá, xếp loại CBCCVC chưa gắn kết với kết quả thực hiện công việc theo vị trí việc làm, còn có những điểm chưa thống nhất với quy định của Đảng về đánh giá cán bộ(3).

Về nguyên tắc xử lý kỷ luật, Khoản 6 Điều 2 Nghị định số 112/2020/NĐ-CP về xử lý kỷ luật cán bộ, công chức, viên chức quy định: “Trường hợp cán bộ, công chức đã bị xử lý kỷ luật đảng thì hình thức kỷ luật hành chính phải bảo đảm ở mức độ tương xứng với kỷ luật Đảng”. Tuy nhiên, “bảo đảm ở mức độ tương xứng” giữa kỷ luật hành chính với kỷ luật Đảng thì không có quy định cụ thể. Có thể hiểu hình thức kỷ luật hành chính “khiển trách” đối với cán bộ, công chức được xem là tương xứng với hình thức “khiển trách” trong kỷ luật Đảng; hình thức kỷ luật hành chính “cảnh cáo” đối với cán bộ, công chức tương xứng với hình thức “cảnh cáo” trong kỷ luật Đảng…; tuy nhiên, không có hình thức kỷ luật Đảng nào tương xứng với hình thức kỷ luật giáng chức đối với công chức. Trong một số trường hợp, nguyên tắc tương xứng này cũng rất khó đảm bảo. Theo Khoản 5 Điều 2 Quy định số 102-QĐ/TW ngày 15/11/2017 của Ban Chấp hành Trung ương về xử lý kỷ luật đảng viên vi phạm, đảng viên bị tòa án tuyên phạt từ hình, phạt cải tạo không giam giữ trở lên thì phải khai trừ. Nếu vậy, để đảm bảo hình thức kỷ luật hành chính tương xứng với kỷ luật Đảng, công chức sẽ bị buộc thôi việc. Tuy nhiên, theo Khoản 2 Điều 30 Nghị định số 112/2020/NĐ-CP chỉ trong trường hợp công chức bị Tòa án kết án phạt tù mà không được hưởng án treo thì mới đương nhiên bị buộc thôi việc(4).

Nghị quyết Đại hội XIII của Đảng khẳng định: “Xây dựng đội ngũ cán bộ, đảng viên, công chức, viên chức, nhất là cán bộ cấp chiến lược, người đứng đầu có đủ phẩm chất, năng lực và uy tín, ngang tầm nhiệm vụ”; “Tăng cường công khai, minh bạch, trách nhiệm giải trình; kiểm soát quyền lực gắn với siết chặt kỷ cương, kỷ luật trong hoạt động của Nhà nước và của cán bộ, công chức, viên chức. Tiếp tục đẩy mạnh đấu tranh phòng, chống tham nhũng, lãng phí, quan liêu, tội phạm và tệ nạn xã hội”; “Hoàn thiện thể chế, quy định về công tác cán bộ, tiêu chuẩn chức danh, tiêu chí, cơ chế đánh giá cán bộ”. Nhằm tiếp tục thể chế hóa chủ trương, đường lối của Đảng trong công tác cán bộ; giải quyết dứt điểm các khó khăn, tồn tại từ thực tiễn thực hiện; bảo đảm đồng bộ, thống nhất, liên thông giữa quy định của Đảng và của Nhà nước; yêu cầu cấp thiết đặt ra là phải tiến hành rà soát và kiến nghị cấp có thẩm quyền xem xét, sửa đổi, bổ sung các quy định của pháp luật về CBCCVC.

Theo đó, để đảm bảo thống nhất việc xử lý kỷ luật cán bộ vi phạm giữa bên Đảng và chính quyền tại Kỳ họp thứ 4, Quốc hội khóa XV đã thông qua Nghị quyết số 76/2022/QH15 ngày 15/11/2022, trong đó quy định việc áp dụng thời hiệu xử lý kỷ luật 05 năm đối với hành vi vi phạm của cán bộ, công chức, viên chức đến mức phải xử lý kỷ luật bằng hình thức khiển trách; 10 năm đối với hành vi vi phạm đến mức phải xử lý kỷ luật bằng hình thức cảnh cáo trở lên. Các trường hợp không áp dụng thời hiệu xử lý kỷ luật được thực hiện theo quy định của Luật Cán bộ, công chức và Luật Viên chức. Giao Chính phủ hướng dẫn quy định về thời hiệu xử lý kỷ luật bảo đảm thực hiện đồng bộ, thống nhất; khẩn trương nghiên cứu, trình Quốc hội xem xét, quyết định việc sửa đổi Luật Cán bộ, công chức và Luật Viên chức, bảo đảm đồng bộ với quy định của Đảng. Bên cạnh đó, cần sửa đổi một số điều của Luật Tổ chức Chính phủ, Luật Tổ chức chính quyền địa phương, Luật Cán bộ, công chức, Luật Viên chức cho phù hợp với các quy định của Đảng hiện nay như Nghị quyết số 18-NQ/TW, Nghị quyết số 19-NQ/TW ngày 25/10/2017; Nghị quyết số 26-NQ/TW Hội nghị Trung ương lần thứ bảy, khóa XII về tập trung xây dựng đội ngũ cán bộ các cấp, nhất là cấp chiến lược đủ phẩm chất, năng lực và uy tín, ngang tầm nhiệm vụ; Quy định số 50-QĐ/TW ngày 27/12/2021 của Bộ Chính trị về công tác quy hoạch cán bộ; các quy định, kết luận của Bộ Chính trị về công tác cán bộ hiện nay.

Tiếp tục nghiên cứu, sửa đổi, bổ sung một số nội dung xây dựng và hoàn thiện hệ thống vị trí việc làm để có căn cứ đổi mới hoạt động tuyển dụng, sử dụng, đào tạo, bồi dưỡng và đánh giá CBCCVC; xây dựng phân loại chức vụ tương đương trong hệ thống chính trị làm căn cứ xây dựng bảng lương mới; thống nhất khái niệm “cán bộ”, “biên chế” trong các quy định của Đảng và quy định của pháp luật; hoàn thiện Cơ sở dữ liệu về CBCCVC trong hệ thống chính trị, trong đó có số liệu về tiền lương; tiếp tục đẩy mạnh chủ trương phân cấp cho bộ, ngành, địa phương trong công tác cán bộ./.

-----------

Ghi chú:

(1) Hoàng Minh Hội, Thực hiện quy định của pháp luật về bổ nhiệm cán bộ, công chức lãnh đạo trong cơ quan nhà nước ở Việt Nam hiện nay, Tạp chí Nghiên cứu Lập pháp, số 08, tháng 4/2020.

(2) Nguyễn Minh Đoan, Hoàn thiện pháp luật về đào tạo, bồi dưỡng công chức ở Việt Nam, Tạp chí Nghiên cứu Lập pháp, số 23, tháng 12/2020.

(3) Chính phủ, Tờ trình dự án Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Cán bộ, công chức và Luật Viên chức.

(4) http://tapchimattran.vn/thuc-tien/su-tuong-thich-trong-cac-quy-dinh-ve-ky-luat-dang-va-ky-luat-hanh-chinh-doi-voi-can-bo-cong-chuc-38635.html, truy cập ngày 9/3/2022.

PGS.TS Trương Hồ Hải, Viện Nhà nước và Pháp luật

ThS Âu Thị Tâm Minh, Học viện Chính trị quốc gia Hồ Chí Minh

tcnn.vn