Chế độ sở hữu toàn dân về đất đai trong Luật Đất đai năm 2013 - thực trạng và kiến nghị hoàn thiện

Phó Thủ tướng Chính phủ Trần Hồng Hà, Trưởng Ban Chỉ đạo tổng kết thi hành Luật Đất đai năm 2013 và xây dựng Luật Đất đai (sửa đổi) chủ trì cuộc họp Ban Chỉ đạo về kết quả thực hiện kế hoạch lấy ý kiến Nhân dân và việc tiếp thu, giải trình ý kiến Nhân dân về dự thảo Luật Đất đai (sửa đổi), chiều ngày 28/3/2023. Ảnh VGP.

Khái quát về chế độ sở hữu toàn dân về đất đai do Nhà nước làm đại diện chủ sở hữu

Hiện nay, chế độ sở hữu đất đai được quy định tại Điều 53, Hiến pháp năm 2013 và được cụ thể hóa tại Điều 4 Luật Đất đai năm 2013: “Đất đai thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước đại diện chủ sở hữu và thống nhất quản lý”(1). Tuy nhiên, pháp luật hiện hành chưa quy định cụ thể về chủ thể “toàn dân”, hoặc như thế nào là “đất đai thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước làm đại diện”... mà chỉ đề cập tên của chế độ sở hữu và đặc trưng, vai trò đại diện của Nhà nước trong quá trình quản lý đất đai. Chế độ sở hữu toàn dân về đất đai do Nhà nước làm đại diện khác chế độ sở hữu tư nhân, sở hữu nhà nước hoặc chế độ đa sở hữu về đất đai ở một số điểm sau:

Thứ nhất, trong chế độ sở hữu toàn dân, đất đai không được coi là tài sản. Điều 54 Hiến pháp năm 2013 quy định: “Đất đai là tài nguyên đặc biệt của quốc gia, nguồn lực quan trọng phát triển đất nước, được quản lý theo pháp luật”(2). Tài sản được thừa nhận trong chế độ sở hữu toàn dân không phải là đất đai, mà là “quyền sử dụng đất”. Nghị quyết số 18-NQ/TW ngày 16/6/2022 của Hội nghị Trung ương lần thứ năm khóa XIII về tiếp tục đổi mới, hoàn thiện thể chế, chính sách, nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý và sử dụng đất, tạo động lực đưa nước ta trở thành nước phát triển có thu nhập cao (Nghị quyết số 18-NQ/TW khóa XIII) nhấn mạnh đặc điểm này: “Quyền sử dụng đất là một loại tài sản và hàng hóa đặc biệt nhưng không phải là quyền sở hữu…”. 

Thứ hai, trong chế độ sở hữu toàn dân về đất đai, Nhà nước có hai vai trò là “đại diện” và “quản lý”; là chủ thể đại diện cho toàn dân đứng ra thực hiện các quyền chiếm hữu, sử dụng và định đoạt đối với đất đai. Nhà nước thống nhất quản lý đất đai thông qua hệ thống các cơ quan nhà nước. Nội dung cơ bản của chế độ sở hữu toàn dân về đất đai được thể hiện thông qua các quyền chiếm hữu, sử dụng và định đoạt đối với đất đai như sau: 

Quyền chiếm hữu: là quyền cơ bản, làm tiền đề phát sinh các quyền sử dụng và định đoạt. Nhà nước đại diện thực hiện quyền chiếm hữu đối với toàn bộ diện tích đất đai của cả quốc gia. Tuy nhiên, quyền này không được Nhà nước thực hiện trực tiếp mà gián tiếp thông qua việc trao quyền sử dụng đất cho các chủ thể khác - người sử dụng đất. Những chủ thể này được trực tiếp chiếm hữu đối với đất đai nhưng lại bị giới hạn trong một diện tích đất nhất định và trong một khoảng thời gian xác định do Nhà nước cho phép.

Quyền sử dụng: là quyền của chủ sở hữu được tự mình khai thác các công năng, lợi ích của một loại tài sản nhằm đạt được mục đích mà mình mong muốn. Trong chế độ sở hữu toàn dân, người sử dụng đất là các đối tượng được sử dụng đất trực tiếp, được quyền ở, trồng trọt, chăn nuôi, canh tác, thực hiện dự án đầu tư… trên phần diện tích đất mà họ được quyền sử dụng hợp pháp. Dưới giác độ đại diện, Nhà nước gián tiếp sử dụng đất thông qua thu các nghĩa vụ từ người sử dụng như tiền sử dụng đất, tiền thuê đất, thuế sử dụng đất…

Quyền định đoạt: trong chế độ sở hữu toàn dân, chỉ Nhà nước mới có quyền định đoạt đối với đất đai. Quyền định đoạt được thể hiện qua việc Nhà nước có quyền quyết định mục đích sử dụng đất đối với một vị trí đất cụ thể thông qua công tác quy hoạch sử dụng đất, kế hoạch sử dụng đất; có quyền quyết định chủ thể nào được sử dụng đất hợp pháp đối với một hoặc nhiều thửa đất thông qua giao đất, cho thuê đất, công nhận quyền sử dụng đất; cho phép chuyển mục đích sử dụng đất, thu hồi đất hoặc trưng dụng đất; quyết định giá trị của đất đai thông qua quy định giá đất, chính sách điều tiết phần giá trị tăng thêm từ đất không phải do người sử dụng đất tạo ra.

Thực trạng chế độ sở hữu toàn dân về đất đai do Nhà nước làm đại diện chủ sở hữu

Trên thực tế, việc xác lập và duy trì chế độ đất đai thuộc sở hữu toàn dân tại Việt Nam từ năm 1980 đã thể hiện những điểm phù hợp và có hiệu quả trong quá trình quản lý và sử dụng đất đai; tuy nhiên cũng còn một số hạn chế như sau: 

Thứ nhất, chưa quy định đầy đủ về chủ thể của chế độ sở hữu toàn dân cũng như định nghĩa về đất đai thuộc sở hữu toàn dân… khiến cho nhiều người dân chưa hiểu đầy đủ về chế độ đất đai thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước làm đại diện chủ sở hữu. Đây là một trong những nguyên nhân dẫn tới việc nhận thức không đúng của một số người dân về chế độ đất đai thuộc sở hữu toàn dân. Bên cạnh đó, chưa thực sự phân định rõ ràng giữa đối tượng “đất đai” và “quyền sử dụng đất” nên dẫn tới sự “đánh tráo” khái niệm rất dễ gây nhầm lẫn. Ví dụ, Khoản 11, Điều 3 Luật Đất đai năm 2013 quy định về “Nhà nước thu hồi đất” nhưng lại được định nghĩa là “Nhà nước thu lại quyền sử dụng đất”; Khoản 19 Điều 3 quy định “giá đất” được hiểu là giá trị quyền sử dụng đất…, gây ra những cản trở trong công tác quản lý của Nhà nước đối với đất đai.

Khoản 1, Điều 688 Bộ luật Dân sự năm 2005 quy định: “Đất đai thuộc hình thức sở hữu Nhà nước, do Chính phủ thống nhất quản lý”. Sự thừa nhận cùng một lúc hai chế độ sở hữu: đất đai thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước làm đại diện (quy định trong Hiến pháp và Luật Đất đai) và đất đai thuộc sở hữu nhà nước (quy định trong Bộ luật Dân sự) đã khiến cho rất nhiều các chủ thể trên thực tế đã “đánh đồng” hai chế độ sở hữu này là một. Mặc dù, Bộ luật Dân sự năm 2015 đã sửa đổi, bổ sung thống nhất với quy định của Hiến pháp và Luật Đất đai, nhưng với nhiều người dân thì đất đai thuộc sở hữu toàn dân, còn trên thực tế thì đất đai dường như đang thuộc sở hữu của Nhà nước…

Thứ hai, vai trò đại diện của Nhà nước và vai trò quản lý chưa thực sự được làm rõ nên dễ dẫn tới sự “lạm quyền” trong quá trình quản lý và sử dụng đất đai trên thực tế. Chủ thể đại diện cho chế độ sở hữu toàn dân về đất đai là Nhà nước Cộng hòa XHCN Việt Nam, nhưng vai trò đại diện này chỉ thể hiện được khi thông qua hệ thống các cơ quan nhà nước có thẩm quyền. Trong quyền định đoạt của Nhà nước đối với đất đai, các quyết định liên quan đến giao đất, cho thuê đất, thu hồi đất khó tránh khỏi sự chi phối, tác động bởi ý chí của một “cá nhân”, một “nhóm người” nào đó, dẫn tới nhiều vụ việc xảy ra hoặc một số vụ án “tham nhũng” có liên quan đến đất đai. Ví dụ như việc thu hồi đất trong trường hợp phát triển kinh tế - xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng thì giải phóng mặt bằng để thực hiện dự án là tất yếu. Tuy nhiên, chính sự tham gia của chủ đầu tư trong trường hợp này lại trở thành nguyên nhân dẫn tới các tranh chấp xảy ra khi Nhà nước thu hồi đất. Theo quy định, chủ đầu tư có thể tiếp cận đất đai thông qua hai cơ chế: cơ chế dân sự hoặc cơ chế hành chính. 

Cụ thể, nếu là một dự án đặc biệt, có mức ảnh hưởng lớn cần tới sự cho phép hoặc chấp thuận chủ trương đầu tư của Quốc hội, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ hoặc Hội đồng nhân dân cấp tỉnh, khi đó cơ chế hành chính thu hồi đất mới được áp dụng. Về cơ bản, Nhà nước luôn khuyến khích các chủ đầu tư áp dụng cơ chế dân sự để đảm bảo sự công bằng, bình đẳng giữa hai bên. Nhưng có một số chủ đầu tư “lợi dụng” quy định này để dự án của mình “được” phê duyệt hoặc chấp thuận chủ trương đầu tư, được áp dụng cơ chế hành chính với mục đích “hai bên cùng có lợi”. Như vậy, quyền và lợi ích của bên chủ thể còn lại - người có đất bị thu hồi luôn bị ảnh hưởng hoặc thiệt thòi. 

Thứ ba, quyền đại diện của Nhà nước trong chế độ sở hữu toàn dân chưa thực sự đảm bảo quyền lợi cho người sử dụng đất trên thực tế. Một trong những nội dung quyền định đoạt của Nhà nước đối với đất đai là quyết định giá đất. Mục đích của việc quy định về giá đất là công cụ để Nhà nước thực hiện được quyền sử dụng đối với đất đai của mình thông qua thu các nghĩa vụ tài chính. Nhưng giá đất cũng là cơ sở để Nhà nước thực hiện việc bồi thường cho người sử dụng đất có đất bị thu hồi. Cơ chế xác định giá đất để tính tiền bồi thường khi thu hồi đất hiện nay còn một số điểm chưa phù hợp, gây ảnh hưởng đến quyền và lợi ích của các chủ thể bị mất đi quyền sử dụng đất. 

Bên cạnh đó, sự thiếu tính đồng bộ, thống nhất trong công tác quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất dẫn tới những người dân nằm trong vùng quy hoạch không thể khai thác được hết các lợi ích từ diện tích đất đang sử dụng. Các “dự án treo”, “quy hoạch treo” dường như đã trở thành hiện tượng phổ biến; có những dự án nằm trong quy hoạch đã được cơ quan có thẩm quyền lập, phê duyệt, quyết định, nhưng để hoàn thiện trên thực tế thì đó là khoảng thời gian được tính bởi tổng của thời gian thực hiện dự án đã được phê duyệt và thời gian chậm tiến độ có thể là rất nhiều năm hoặc không thể hoàn thiện. Người sử dụng đất nằm trong khu vực có những dự án “treo” như vậy chỉ được sử dụng đất đúng với thực trạng hiện có mà không được xây mới nhà ở, công trình, trồng cây lâu năm…, gây ảnh hưởng tới đời sống cũng như kinh tế của họ trong quá trình sử dụng đất. 

Một số kiến nghị tiếp tục hoàn thiện chế độ sở hữu toàn dân về đất đai do Nhà nước làm đại diện chủ sở hữu

Một là, pháp luật cần đưa ra khái niệm về “chủ thể toàn dân”, “đất đai thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước làm đại diện chủ sở hữu” theo hướng làm rõ và phân biệt với những chế độ sở hữu khác ở các quốc gia trên thế giới để làm định hướng, cơ sở cho các văn bản pháp luật chuyên ngành cụ thể hóa các nội dung quản lý của Nhà nước đối với đất đai. Trong quy định của Hiến pháp và Luật Đất đai cần quy định rõ “quyền sử dụng đất” là tài sản. Điều này có ý nghĩa rất quan trọng trong việc giúp người dân hiểu đầy đủ và chính xác về chế độ sở hữu toàn dân. Nghị quyết số 18-NQ/TW khóa XIII đã chỉ rõ: “Cấp ủy, tổ chức đảng, chính quyền, Mặt trận Tổ quốc Việt Nam, các tổ chức chính trị - xã hội phải đẩy mạnh công tác tuyên truyền giáo dục để cán bộ, đảng viên và nhân dân hiểu đúng, đầy đủ về đất đai thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước là đại diện chủ sở hữu và thống nhất quản lý, nhất là về quyền và nghĩa vụ của Nhà nước với tư cách là đại diện chủ sở hữu theo quy định của Hiến pháp và pháp luật”(3). 

Hai là, phân định rõ vai trò đại diện chủ sở hữu và vai trò quản lý đối với đất đai của Nhà nước. Nội dung này có thể được quy định theo hướng: Nhà nước Cộng hòa XHCN Việt Nam là chủ thể đại diện trong chế độ sở hữu toàn dân, có đầy đủ các quyền chiếm hữu, sử dụng, định đoạt đối với đất đai; được thực hiện thông qua các cơ quan có thẩm quyền quản lý nhà nước về đất đai. Pháp luật cần quy định cụ thể để giới hạn quyền quản lý của từng cơ quan chuyên môn, đặc biệt là quyền định đoạt đối với đất đai ở các khâu quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất; giao đất, cho thuê đất; cho phép chuyển mục đích sử dụng đất; thu hồi đất… Trong trường hợp những quyền này không được thực hiện, thực hiện không đúng và đầy đủ, hoặc thực hiện quá phạm vi cho phép thì những biện pháp chế tài nghiêm khắc cần thiết phải được áp dụng cho những cá nhân, tổ chức có hành vi sai phạm. 

Ba là, bổ sung các quy định đảm bảo sự bình đẳng giữa các bên chủ thể tham gia quan hệ pháp luật đất đai: Nhà nước - nhà đầu tư - nhà dân trên cơ sở ưu tiên đảm bảo quyền và lợi ích hợp pháp của người sử dụng đất nói chung. Tập trung vào một số nội dung như bình đẳng trong tiếp cận đất đai giữa các chủ thể; trường hợp Nhà nước thu hồi đất để phát triển kinh tế - xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng; giải quyết các vấn đề về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư cho các chủ thể có đất bị thu hồi… để xác lập cơ chế hài hòa về lợi ích giữa các bên, đặc biệt tránh hiện tượng “bắt tay” giữa một cá nhân, một nhóm đại diện nhà nước với bên chủ đầu tư để gây ảnh hưởng nghiêm trọng tới quyền và lợi ích hợp pháp, chính đáng của người dân.

Bốn là, trong quá trình hoàn thiện cũng như đảm bảo chế độ sở hữu toàn dân về đất đai với Nhà nước làm đại diện cần xem xét tới sự phối hợp của các cơ quan lập pháp, hành pháp, tư pháp. Toàn bộ quy trình từ việc xây dựng các quy định cụ thể của pháp luật đến triển khai trên thực tế và đảm bảo thực thi phải đạt được sự thống nhất cao để chế độ đất đai thuộc sở hữu toàn dân thực sự phát huy được tác dụng, thể hiện rõ bản chất Nhà nước của Nhân dân, do Nhân dân và vì Nhân dân. Đồng thời, cần chú trọng công tác tuyên truyền, phổ biến và giáo dục pháp luật nhằm nâng cao nhận thức để người dân hiểu đúng bản chất của chế độ đất đai thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước làm đại diện chủ sở hữu./. 

---------------

Ghi chú:

(1) Điều 4 Luật Đất đai năm 2013.

(2) Hiến pháp năm 2013.

(3) Ban Chấp hành Trung ương Đảng, Nghị quyết số 18-NQ/TW ngày 16/6/2022 của Hội nghị Trung ương lần thứ năm khóa XIII về tiếp tục đổi mới, hoàn thiện thể chế, chính sách, nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý và sử dụng đất, tạo động lực đưa nước ta trở thành nước phát triển có thu nhập cao.

ThS Bùi Hồng Nhung, Trường Đại học Luật Hà Nội

tcnn.vn