Tiếp tục hoàn thiện quy định pháp luật về phân cấp, phân quyền nhằm bảo đảm quản lý nhà nước thống nhất, hiệu quả

Ảnh minh họa

Khái quát về phân cấp, phân quyền trong quản lý nhà nước

Nghị quyết số 27-NQ/TW Hội nghị Trung ương lần thứ sáu, khóa XIII về tiếp tục xây dựng và hoàn thiện Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam trong giai đoạn mới đề ra mục tiêu tổng quát: “Hoàn thiện Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam của Nhân dân, do Nhân dân và vì Nhân dân, do Đảng Cộng sản Việt Nam lãnh đạo; có hệ thống pháp luật hoàn thiện, được thực hiện nghiêm minh, nhất quán; thượng tôn Hiến pháp và pháp luật, tôn trọng, bảo đảm và bảo vệ có hiệu quả quyền con người, quyền công dân; quyền lực nhà nước là thống nhất, được phân công rành mạch, phối hợp chặt chẽ, phân cấp, phân quyền và kiểm soát hiệu quả; nền hành chính, tư pháp chuyên nghiệp, pháp quyền, hiện đại; bộ máy nhà nước tinh gọn, trong sạch, hoạt động hiệu lực, hiệu quả; đội ngũ cán bộ, công chức, viên chức có đủ phẩm chất, năng lực, thực sự chuyên nghiệp, liêm chính; quản trị quốc gia hiện đại, hiệu quả, đáp ứng yêu cầu phát triển đất nước nhanh, bền vững, trở thành nước phát triển, có thu nhập cao theo định hướng xã hội chủ nghĩa vào năm 2045”(1).

Trước đó, Nghị quyết số 18-NQ/TW Hội nghị Trung ương lần thứ sáu, khóa XII cũng khẳng định: “Thực hiện phân cấp, phân quyền mạnh mẽ, hợp lý giữa Trung ương và địa phương, giữa cấp trên và cấp dưới, gắn quyền hạn với trách nhiệm; đồng thời, xây dựng cơ chế kiểm soát quyền lực chặt chẽ bằng các quy định của Đảng, pháp luật của Nhà nước, bảo đảm dân chủ, công khai, minh bạch, đề cao trách nhiệm giải trình và tăng cường kiểm tra, giám sát việc thực hiện. Khuyến khích sự năng động, sáng tạo và phát huy tính tích cực, chủ động của các cấp, các ngành, các địa phương trong việc xây dựng, kiện toàn tổ chức, tinh gọn bộ máy, tinh giản biên chế”(2).

Như vậy, phân cấp, phân quyền giữa Trung ương và địa phương nhằm đảm bảo tính thống nhất trong quản lý nhà nước là vấn đề đã và đang được đặt ra trên cả phương diện lý luận và thực tiễn. Phân cấp là việc phân định nhiệm vụ, quyền hạn cho từng cấp hành chính để việc quản lý được thuận lợi và hiệu quả. Bản chất của phân cấp là việc cấp trên chuyển giao những nhiệm vụ, quyền hạn nhất định cho cấp dưới thực hiện với nguyên tắc cấp dưới có đủ điều kiện, năng lực thực hiện những nhiệm vụ đó. Nội dung của phân cấp là giao cho các cấp chính quyền, các bộ phận trong bộ máy nhà nước những nhiệm vụ, quyền hạn để thực hiện, giải quyết những công việc cụ thể của cơ quan nhà nước. Những nhiệm vụ, quyền hạn được giao cho cơ quan nhà nước mỗi cấp được xác định sao cho phù hợp, căn cứ vào vị trí, tính chất và chức năng của mỗi cơ quan trong bộ máy nhà nước, được thể hiện dưới dạng các quyền, trách nhiệm của cơ quan nhà nước. 

Phân quyền trong quản lý nhà nước là sự phân giao quyền lực giữa các cơ quan quản lý nhà nước, mỗi cơ quan có nhiệm vụ, quyền hạn riêng gắn với trách nhiệm cụ thể; những nhiệm vụ, quyền hạn này phải được quy định rõ trong luật. Việc phân quyền một cách rõ ràng sẽ tránh tình trạng đùn đẩy trách nhiệm, nhất là khi có vấn đề nảy sinh. Sự phân định hợp lý về nhiệm vụ, quyền hạn của các cơ quan nhà nước bằng các văn bản luật là tiêu chí để đánh giá tính hợp pháp, trách nhiệm, hiệu quả trong hoạt động của mỗi cơ quan nhà nước trên thực tế.

Phân cấp, phân quyền trong quản lý nhà nước góp phần phát huy tính năng động, sáng tạo, quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm trên cơ sở phân định rõ, cụ thể nhiệm vụ, quyền hạn, trách nhiệm của các cơ quan trong bộ máy nhà nước; bảo đảm sự quản lý tập trung, thống nhất và thông suốt của chính quyền Trung ương, tăng cường kỷ luật, kỷ cương để nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nước phục vụ tốt hơn nhu cầu và lợi ích của người dân, thúc đẩy kinh tế - xã hội ở từng địa phương phát triển, trên cơ sở phát huy thế mạnh của mỗi địa phương. Hoạt động của các cấp chính quyền địa phương phải chịu sự kiểm tra, giám sát của chính quyền Trung ương, đảm bảo giữ vững nguyên tắc quyền lực nhà nước là thống nhất, thuộc về Nhân dân. 

Quy định pháp luật về phân cấp, phân quyền trong quản lý nhà nước ở Việt Nam

Phân cấp, phân quyền được quy định trong Hiến pháp năm 2013, Luật Tổ chức Chính phủ năm 2015 (sửa đổi, bổ sung năm 2019), Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 (sửa đổi, bổ sung năm 2019) và trong các văn bản pháp luật chuyên ngành (lĩnh vực đất đai, y tế, giáo dục, lao động, an sinh xã hội…). Tuy Hiến pháp năm 2013 không sử dụng thuật ngữ phân quyền, nhưng quan điểm phân quyền giữa các cơ quan cao nhất của quyền lực nhà nước được thể hiện trong những quy định về địa vị chính trị - hiến pháp của các cơ quan nhà nước: “Quốc hội là cơ quan thực hiện quyền lập hiến, lập pháp”, “Chính phủ là cơ quan thực hiện quyền hành pháp”, “Tòa án nhân dân thực hiện quyền tư pháp”, “Viện kiểm sát nhân dân thực hiện quyền công tố và kiểm sát hoạt động tư pháp”. Những quy định này tạo nên cơ chế phân quyền theo chiều ngang được thực hiện thông qua các quy định về nhiệm vụ, quyền hạn của Quốc hội, Chính phủ, Tòa án nhân dân, Viện kiểm sát nhân dân và các thiết chế hiến định độc lập, tạo cơ chế kiểm soát giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp. Đồng thời, Hiến pháp đặt nền tảng cho cơ chế phân quyền, phân cấp giữa Trung ương và địa phương ở nước ta thông qua quy định: “Chính quyền địa phương tổ chức và bảo đảm việc thi hành Hiến pháp và pháp luật tại địa phương; quyết định các vấn đề của địa phương do luật định; chịu sự kiểm tra của cơ quan nhà nước cấp trên”(3).

Điều 112 Hiến pháp năm 2013 quy định: “Chính quyền địa phương tổ chức và bảo đảm việc thi hành Hiến pháp và pháp luật tại địa phương; quyết định các vấn đề của địa phương do luật định, chịu sự kiểm tra, giám sát của cơ quan nhà nước cấp trên. Nhiệm vụ, quyền hạn của chính quyền địa phương được xác định trên cơ sở phân định thẩm quyền giữa các cơ quan nhà nước ở Trung ương và địa phương và của mỗi cấp chính quyền địa phương. Trong trường hợp cần thiết, chính quyền địa phương được giao thực hiện một số nhiệm vụ của cơ quan nhà nước cấp trên với các điều kiện bảo đảm thực hiện nhiệm vụ đó”(4). Mặc dù cụm từ “phân quyền” chưa được đề cập trong Hiến pháp năm 2013, tuy nhiên, các điều luật quy định về việc phân định thẩm quyền giữa các cơ quan nhà nước, theo chiều dọc và chiều ngang là cơ sở pháp lý cho các quy định cụ thể về phân quyền trong các văn bản luật chuyên ngành sau này. 

Điều 12 Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 (sửa đổi, bổ sung năm 2019) quy định: “Việc phân quyền cho các cấp chính quyền địa phương phải được quy định trong luật”. Trong trường hợp này, luật phải quy định nhiệm vụ, quyền hạn cụ thể mà chính quyền địa phương không được phân cấp, ủy quyền cho cơ quan nhà nước cấp dưới hoặc cơ quan, tổ chức khác. Điều 13 quy định: “Căn cứ vào yêu cầu công tác, khả năng thực hiện và điều kiện, tình hình cụ thể của địa phương, cơ quan nhà nước ở Trung ương và địa phương được quyền phân cấp cho chính quyền địa phương hoặc cơ quan nhà nước cấp dưới thực hiện một cách liên tục, thường xuyên một hoặc một số nhiệm vụ, quyền hạn thuộc thẩm quyền của mình, trừ trường hợp pháp luật có quy định khác”(5). Do đó, phân cấp, phân quyền đã được khẳng định khá rõ về nguyên tắc thực hiện trong Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 (sửa đổi, bổ sung năm 2019). 

Nghị quyết số 04/NQ-CP ngày 10/01/2022 của Chính phủ về đẩy mạnh phân cấp, phân quyền trong quản lý nhà nước đã xác định rõ mục tiêu đẩy mạnh và hoàn thiện cơ chế phân cấp, phân quyền nhằm phân định rõ nhiệm vụ và quyền hạn, thẩm quyền và trách nhiệm giữa Chính phủ với các bộ, ngành; giữa Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, các bộ, ngành với chính quyền địa phương gắn với hoàn thiện hệ thống pháp luật đầy đủ, đồng bộ thống nhất, kịp thời, khả thi, ổn định, công khai, minh bạch, có sức cạnh tranh quốc tế, lấy quyền và lợi ích hợp pháp, chính đáng của người dân, doanh nghiệp làm trọng tâm, bảo đảm phát huy tính chủ động, sáng tạo, đề cao tinh thần trách nhiệm của từng cấp, từng ngành, nhất là người đứng đầu; đồng thời, tăng cường thanh tra, kiểm tra, giám sát, kiểm soát việc thực hiện quyền lực nhà nước chặt chẽ bằng các quy định của Đảng, của pháp luật, góp phần xây dựng nền hành chính nhà nước dân chủ, chuyên nghiệp, hiện đại, trong sạch, hoạt động hiệu lực, hiệu quả và phục vụ Nhân dân.

Như vậy, phân cấp, phân quyền giữa Trung ương và địa phương ở Việt Nam nhằm đảm bảo tính thống nhất trong quản lý nhà nước thời gian qua đã được quy định khá đồng bộ, chặt chẽ. Tuy nhiên, vẫn còn một số bất cập như sau: 

Thứ nhất, một số quy định còn biểu hiện phân tán, cục bộ; kỷ luật, kỷ cương hành chính chưa nghiêm, chưa chú trọng việc thanh tra, kiểm tra đối với những việc đã phân cấp cho địa phương. Còn tình trạng phân cấp đồng loạt và đại trà, không phân biệt về điều kiện tự nhiên, kinh tế - xã hội giữa các địa phương và thực hiện trong một cơ chế, chính sách chung trong phân cấp. 

Thứ hai, một số quy định về phân cấp không đồng bộ, như phân cấp thẩm quyền quyết định đầu tư cho địa phương, nhưng việc phân cấp thẩm quyền quyết định nguồn thu để triển khai thực hiện đầu tư theo quy định của địa phương lại không được điều chỉnh một cách tương ứng.

Thứ ba, chưa phân định rõ ràng, cụ thể nhiệm vụ, thẩm quyền, trách nhiệm của mỗi cấp chính quyền trong việc thực hiện chức năng quản lý nhà nước, tổ chức cung cấp dịch vụ công, đại diện chủ sở hữu đối với các tổ chức kinh tế nhà nước và tài sản nhà nước; chưa xác định rõ trách nhiệm của mỗi cấp, của tập thể và cá nhân đối với những nhiệm vụ đã được phân định thẩm quyền giữa các cấp chính quyền địa phương.

Thứ tư, quy định về phân định thẩm quyền giữa các cấp chính quyền địa phương chưa bảo đảm tương ứng các điều kiện cần thiết để thực hiện, còn thiếu sự đồng bộ giữa các ngành, các lĩnh vực có liên quan, chưa tạo điều kiện thực tế cho chính quyền các cấp chủ động cân đối các nguồn lực và nhu cầu cụ thể của mình. Phân cấp còn chậm, thiếu kiên quyết, thiếu các điều kiện nguồn lực bảo đảm thực hiện nhiệm vụ.

Thứ năm, một số luật chuyên ngành chưa có những quy định chi tiết, cụ thể các nội dung cần được phân cấp giữa các cấp chính quyền địa phương trong các lĩnh vực quản lý. Điều này dẫn đến thiếu khung pháp lý cụ thể cho việc phân cấp trong quản lý nhà nước trong từng lĩnh vực. 

Một số giải pháp tiếp tục hoàn thiện pháp luật về phân cấp, phân quyền nhằm đảm bảo thống nhất trong quản lý nhà nước

Một là, tiếp tục sửa đổi, bổ sung và hoàn thiện các quy định về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn, tổ chức bộ máy của các bộ, ngành và địa phương, gắn phân cấp, phân quyền với việc tiếp tục đẩy mạnh cải cách hành chính, nhất là cải cách thủ tục hành chính, ưu tiên bảo đảm các nguồn lực đẩy nhanh việc thực hiện dịch vụ công trực tuyến mức độ 4; nâng cao chất lượng công vụ, công chức và cơ cấu lại đội ngũ công chức, viên chức đáp ứng yêu cầu, nhiệm vụ chính trị trong tình hình mới; tăng cường trách nhiệm, kỷ luật, kỷ cương hành chính trong thực thi công vụ và trách nhiệm của người đứng đầu cơ quan, đơn vị.

Hai là, tiếp tục rà soát, sửa đổi, bổ sung và hoàn thiện các quy định của pháp luật chuyên ngành, theo hướng đẩy mạnh phân cấp, phân quyền, xác định rõ trách nhiệm giữa Chính phủ với các bộ, ngành và giữa Chính phủ, các bộ, ngành với chính quyền địa phương, bảo đảm phù hợp với tinh thần Nghị quyết Đại hội XIII của Đảng và quy định của Hiến pháp năm 2013, Luật Tổ chức Chính phủ năm 2015 (sửa đổi, bổ sung năm 2019). Chính phủ cần tập trung vào quản lý vĩ mô, xây dựng thể chế, chính sách, chiến lược, quy hoạch, kế hoạch; tăng cường năng lực dự báo, phân tích và đề xuất chính sách; Thủ tướng Chính phủ lãnh đạo công tác của Chính phủ; lãnh đạo việc xây dựng chính sách và tổ chức thi hành pháp luật; Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ chịu trách nhiệm quản lý nhà nước về ngành, lĩnh vực được phân công; tổ chức thi hành và theo dõi việc thi hành pháp luật liên quan đến ngành, lĩnh vực trong phạm vi cả nước. 

Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ không quyết định các vấn đề cụ thể thuộc trách nhiệm của các bộ, ngành theo phân công của Chính phủ và những vấn đề thuộc trách nhiệm của chính quyền địa phương trong phạm vi đã được phân cấp, phân quyền. Đồng thời, hoàn thiện các quy định về phân cấp, phân quyền trên một số lĩnh vực cụ thể như kế hoạch và đầu tư, tài chính, giao thông vận tải, tài nguyên và môi trường… Các quy định về phân cấp, phân quyền trên các lĩnh vực cụ thể sẽ tạo khung pháp lý nền tảng bảo đảm quản lý nhà nước thống nhất, hiệu quả. 

Ba là, hoàn thiện các quy định về cơ chế kiểm soát giá, phí đối với các dịch vụ công thuộc ngành, lĩnh vực; các quy định về quy hoạch, tiêu chuẩn, quy chuẩn, tiêu chí, điều kiện, định mức kinh tế - kỹ thuật. Trên cơ sở đó, phân cấp trong giải quyết thủ tục hành chính bảo đảm hoàn thành chỉ tiêu được giao; tiếp tục rà soát, đơn giản hóa, loại bỏ các thủ tục thỏa thuận, chấp thuận, xin ý kiến, cho phép của cơ quan nhà nước cấp trên đối với những vấn đề đã được quản lý trên cơ sở quy hoạch và xác định rõ tiêu chuẩn, quy chuẩn tiêu chí, điều kiện, định mức kinh tế - kỹ thuật và đã được phân cấp, phân quyền quản lý.

Bốn là, hoàn thiện cơ chế, chính sách đặc thù để phát triển các tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương theo chủ trương của Bộ Chính trị để phát triển các địa phương này trở thành động lực tăng trưởng kinh tế của mỗi vùng, miền, đặc biệt là các địa phương tự bảo đảm được ngân sách. Các quy định về đặc thù này cũng phải tránh tình trạng phát triển mất cân đối của cả đất nước do sự tùy tiện phát triển quá mức của mỗi địa phương. Tuy nhiên, để triển khai hiệu quả đòi hỏi sự chỉ đạo thống nhất, thông suốt của Trung ương.

Năm là, hoàn thiện các quy định về thanh tra, kiểm tra, giám sát và kiểm soát quyền lực đối với các cơ quan quản lý nhà nước từ Trung ương đến địa phương trong việc thực hiện các nhiệm vụ, quyền hạn theo phân cấp, phân quyền. Trong đó, hoàn thiện các quy định về xử lý các vi phạm trong quá trình tổ chức thực hiện các quy định về phân cấp, phân quyền trong quản lý nhà nước. Hoàn thiện cơ chế kiểm soát quyền lực, bảo đảm thẩm quyền đi đôi với trách nhiệm, đặc biệt là trách nhiệm giải trình trong quá trình thực hiện các nhiệm vụ được phân cấp, phân quyền. Phân cấp, phân quyền nhưng phải luôn giữ cho chính quyền Trung ương vững mạnh, đủ khả năng để giải quyết những vấn đề quan trọng của đất nước; khắc phục tình trạng không hoặc khó kiểm soát được của chính quyền Trung ương đối với chính quyền địa phương.

Sáu là, hoàn thiện các quy định về phân cấp, phân quyền giữa Trung ương và địa phương phải trên cơ sở chính quyền địa phương bảo đảm được năng lực, điều kiện để thực hiện các nhiệm vụ, quyền hạn đã được phân quyền, phân cấp và chịu trách nhiệm trong phạm vi được phân quyền, phân cấp. Không thể phân cấp, phân quyền cho chính quyền địa phương những việc mà bộ máy này không thể thực hiện được, sẽ làm mất đi tính hiệu lực, hiệu quả của nền công vụ. Việc lựa chọn chủ thể quản lý phải xuất phát từ tiêu chí hiệu quả, có nghĩa là cấp nào có khả năng đạt được mục tiêu, chất lượng và yêu cầu quản lý với chi phí ít nhất và thời gian ngắn nhất thì nên giao nhiệm vụ tương ứng cho cấp đó. 

Bảy là, hoàn thiện các quy định về phân cấp, phân quyền trong quản lý nhà nước phải phù hợp với trình độ phát triển kinh tế - xã hội trong từng giai đoạn; với đặc thù quản lý nhà nước trong từng ngành, lĩnh vực. Mỗi ngành kinh tế - xã hội, lĩnh vực công tác đòi hỏi những phương thức thực hiện và cơ chế quản lý phù hợp. Bên cạnh đó, các quy định về phân cấp, phân quyền trong quản lý nhà nước cần đảm bảo tính phù hợp với đặc điểm của đơn vị hành chính - lãnh thổ. Đơn vị hành chính - lãnh thổ là địa bàn được hình thành dựa theo các tiêu chí như yếu tố dân cư, địa lý, diện tích, địa bàn nông thôn, đô thị, đồng bằng, vùng biên giới, miền núi, hải đảo... tính đặc thù của đối tượng và địa bàn quản lý chi phối tính chất nhiệm vụ, nội dung và phương thức quản lý nhà nước. Do vậy, với các địa bàn hành chính lãnh thổ khác nhau cần có sự khác nhau trong phân cấp, phân quyền giữa chính quyền Trung ương và chính quyền địa phương.

Tiếp tục hoàn thiện các quy định pháp luật về phân cấp, phân quyền trong quản lý nhà nước là yêu cầu tất yếu đặt ra trong bối cảnh đổi mới hiện nay, để bộ máy nhà nước vững mạnh, hoạt động có hiệu lực, hiệu quả. Thể chế pháp lý về phân cấp, phân quyền trong quản lý nhà nước đảm bảo đồng bộ, phù hợp sẽ góp phần thúc đẩy sự phát triển của đất nước, đáp ứng yêu cầu hội nhập và toàn cầu hóa trong giai đoạn hiện nay ở Việt Nam./.

-----------------------

Ghi chú:

(1) Bộ Chính trị, Nghị quyết Hội nghị Trung ương lần thứ sáu, khóa XIII về tiếp tục xây dựng và hoàn thiện Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam trong giai đoạn mới. https://tulieuvankien.dangcongsan.vn/van-kien-tu-lieu-ve-dang

(2) Bộ Chính trị, Nghị quyết Hội nghị Trung ương lần thứ sáu, khóa XII. Xem https://tulieuvankien.dangcongsan.vn/van-kien-tu-lieu-ve-dang.

(3), (4) Hiến pháp năm 2013.

(5) Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 (sửa đổi, bổ sung năm 2019).

(6) Chính phủ, Nghị quyết số 76/NQ-CP ngày 15/7/2021 ban hành Chương trình tổng thể cải cách hành chính nhà nước giai đoạn 2021-2030.

PGS.TS Nguyễn Thị Thu Hà - Phó Trưởng khoa Khoa Nhà nước - Pháp luật và Lý luận cơ sở, Học viện Hành chính Quốc gia

tcnn.vn