Chính quyền địa phương trong Hiến pháp năm 2013, Luật Tổ chức chính quyền địa phương và Nghị quyết Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ XIII của Đảng

Bộ Nội vụ tổ chức Hội nghị trực tuyến toàn quốc triển khai Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Cán bộ, công chức và Luật Viên chức; Luật Tổ chức Chính phủ và Luật Tổ chức chính quyền địa phương, ngày 14/10/2020. Ảnh minh họa

Quan niệm về chính quyền địa phương 

Theo nghĩa rộng, chính quyền địa phương (CQĐP) được hiểu là hệ thống các cơ quan nhà nước ở địa phương, gồm cơ quan đại diện (cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương), cơ quan hành pháp và cơ quan tư pháp của địa phương đó. Theo nghĩa hẹp, CQĐP được hiểu gồm cơ quan đại diện (cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương) và cơ quan hành pháp của địa phương đó. Phụ thuộc vào cách tiếp cận vấn đề hoặc mục tiêu nghiên cứu mà CQĐP sẽ được hiểu theo nghĩa rộng hay nghĩa hẹp. Trong đó phổ biến là quan niệm theo nghĩa hẹp. Đây là góc độ được nhiều công trình nghiên cứu khoa học tiếp cận.

Đến Hiến pháp năm 2013, thuật ngữ “chính quyền địa phương” chính thức được sử dụng ở tầm hiến định và CQĐP được quy định thành một chương riêng (Chương IX). Hiện nay, thuật ngữ “chính quyền địa phương” được sử dụng tương đối rộng rãi và phổ biến trong các văn kiện của Đảng, các văn bản pháp luật của Nhà nước. Tuy nhiên, để làm rõ các vấn đề CQĐP là gì; cơ cấu tổ chức của CQĐP gồm những cơ quan nào; có phải CQĐP chỉ gồm HĐND và UBND như quan niệm tương đối phổ biến ở nước ta hay không, thì vẫn còn nhiều quan điểm khác nhau, chưa có một văn bản pháp luật giải thích rõ ràng và đầy đủ về khái niệm “chính quyền địa phương”. Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 (sửa đổi, bổ sung năm 2019) cũng chỉ quy định về tổ chức CQĐP, nguyên tắc tổ chức và hoạt động của CQĐP hay cấp CQĐP ở các đơn vị hành chính mà không đưa ra khái niệm hoặc giải thích thuật ngữ CQĐP.  

Chính quyền địa phương ở Việt Nam là một bộ phận hợp thành, gắn bó hữu cơ của chính quyền nhà nước, là hình thức pháp lý thông qua đó Nhân dân thực hiện quyền làm chủ của mình ở địa phương. Chính quyền địa phương mang tính nhà nước, thực hiện quyền lực nhà nước ở địa phương. Tính chất quyền lực nhà nước của CQĐP không chỉ xác định vị trí, tính chất pháp lý và vai trò của các cơ quan CQĐP trong cơ chế thực hiện quyền lực nhà nước thống nhất của Nhân dân, mà còn xác định thẩm quyền và trách nhiệm của CQĐP trong việc ban hành các văn bản quản lý nhà nước, tổ chức thực hiện pháp luật của Nhà nước, quyết định các biện pháp nhằm xây dựng và phát triển kinh tế - xã hội ở địa phương. Chính quyền địa phương  được tổ chức và hoạt động theo nguyên tắc tập trung, dân chủ, hình thành một hệ thống thứ bậc hành chính từ trên xuống theo hướng cấp dưới phục tùng cấp trên, địa phương phục tùng Trung ương. Tổ chức bộ máy của CQĐP do Nhân dân địa phương, bằng hình thức trực tiếp hoặc gián tiếp, thành lập ra để tổ chức thực hiện quyền lực nhà nước ở địa phương. Chính quyền địa phương vừa chịu trách nhiệm trước cơ quan nhà nước cấp trên, vừa chịu trách nhiệm trước cử tri và Nhân dân ở địa phương. Trên thực tế, không phải mọi cơ quan nhà nước ở địa phương đều nằm trong bộ máy CQĐP, mặc dù cơ quan này có thể thực thi nhiệm vụ chính trị ở phạm vi địa phương.

Từ phân tích trên có thể quan niệm: “Chính quyền địa phương là những thiết chế nhà nước, hay thiết chế tự quản của cộng đồng lãnh thổ địa phương, có tư cách pháp nhân quyền lực công, được thành lập một cách hợp hiến và hợp pháp, để quản lý, điều hành mọi mặt đời sống nhà nước, xã hội trên một đơn vị hành chính - lãnh thổ của một quốc gia, trong giới hạn thẩm quyền, thủ tục, cách thức nhất định do pháp luật quy định”(1). 

Một số nhận thức về xây dựng chính quyền địa phương theo Hiến pháp năm 2013, Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 (sửa đổi, bổ sung năm 2019) và tinh thần của Văn kiện Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ XIII của Đảng

Thứ nhất, Hiến pháp năm 2013 và Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 đổi từ chế định “Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân” thành chế định “chính quyền địa phương”. Theo đó, HĐND và UBND đều được tổ chức trên một địa bàn, một cấp hành chính, một đơn vị hành chính lãnh thổ, có cùng bộ máy và quan hệ chặt chẽ với nhau. HĐND và UBND là một thể thống nhất trong nhà nước đơn nhất. Việc thay đổi này đặt ra yêu cầu đổi mới mạnh mẽ mô hình CQĐP, đảm bảo gắn bó chặt chẽ giữa HĐND và UBND, không phải có tính độc lập tương đối với nhau như giữa Quốc hội với Chính phủ - hai thiết chế ở chính quyền Trung ương. Khi HĐND và UBND là một thể thống nhất, hiệu lực, hiệu quả của hai thiết chế này có sự gắn kết, thống nhất với nhau, không có sự đánh giá tách rời.

Theo quy định của Hiến pháp năm 2013, CQĐP không chỉ là HĐND và UBND mà có thể có cả những thiết chế với tên gọi khác thực hiện sự quản lý, điều hành trên một lãnh thổ nhất định, cũng có thể chỉ là một cơ quan hành chính được thiết lập bằng nhiều cách thức khác nhau (có thể do cơ quan hành chính cấp trên quyết định thành lập, do HĐND cấp dưới bầu hoặc theo cách thức khác). Như vậy, Hiến pháp mở ra khả năng có nhiều cách thức thành lập cơ quan CQĐP ở các đơn vị hành chính khác nhau. Luật Tổ chức chính quyền địa phương quy định chức năng, nhiệm vụ thống nhất của CQĐP ở cấp tỉnh, huyện, xã, ở đô thị và nông thôn, tăng tính tự chủ, tự chịu trách nhiệm của CQĐP. Bên cạnh đó, việc đổi tên CQĐP còn nhằm để phát huy sự năng động, sáng tạo của CQĐP, đồng thời khẳng định rõ hệ thống hành chính nhà nước thông suốt trong nhà nước đơn nhất.  

Thứ hai, Hiến pháp năm 2013 có những điểm mới khi quy định về đơn vị hành chính. Điều 110 Hiến pháp năm 2013 quy định: “Các đơn vị hành chính của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam được phân định như sau: Nước chia thành tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương; tỉnh chia thành huyện, thị xã và thành phố thuộc tỉnh; thành phố trực thuộc Trung ương chia thành quận, huyện, thị xã và đơn vị hành chính tương đương; huyện chia thành xã, thị trấn; thị xã và thành phố thuộc tỉnh chia thành phường và xã; quận chia thành phường. Đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt do Quốc hội thành lập”. Như vậy, ở thành phố trực thuộc Trung ương, ngoài đơn vị hành chính đã có như quận, huyện, phường, thị xã, còn có đơn vị hành chính tương đương với cấp huyện. Đơn vị hành chính tương đương này được xác định là thành phố trực thuộc thành phố trực thuộc Trung ương (ví dụ thành phố Thủ Đức thuộc Thành phố Hồ Chí Minh).

Quy định đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt là một vấn đề mới nhằm đáp ứng yêu cầu phát triển kinh tế - xã hội trong điều kiện kinh tế thị trường, khai thác tiềm năng kinh tế của một địa phương. Vấn đề này từng được quy định tại Khoản 8, Điều 84 Hiến pháp năm 1992 (sửa đổi, bổ sung năm 2001) về nhiệm vụ, quyền hạn của Quốc hội (Quốc hội thành lập mới, nhập, chia, điều chỉnh địa giới tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương; thành lập hoặc giải thể đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt). Đây là quy định được bổ sung trên cơ sở thực tiễn phát sinh nhằm đáp ứng nhu cầu thiết lập các đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt đặt ra đối với một số địa phương là huyện đảo như huyện Phú Quốc thuộc tỉnh Kiên Giang, huyện Vân Đồn thuộc tỉnh Quảng Ninh...

Thứ ba, mô hình CQĐP ở các đơn vị hành chính, cấp CQĐP phù hợp với đô thị, nông thôn và hải đảo. Nghị quyết Đại hội ĐBTQ lần thứ XII của Đảng xác định: “Trên cơ sở bảo đảm tính thống nhất, thông suốt, hiệu lực, hiệu quả của nền hành chính quốc gia, xác định rõ thẩm quyền, trách nhiệm quản lý nhà nước của mỗi cấp chính quyền địa phương theo quy định của Hiến pháp và pháp luật. Việc hoàn thiện chức năng, nhiệm vụ, tổ chức bộ máy của chính quyền địa phương gắn kết hữu cơ với đổi mới tổ chức và cơ chế hoạt động của Mặt trận Tổ quốc, các tổ chức chính trị - xã hội ở các cấp. Hoàn thiện mô hình tổ chức chính quyền địa phương phù hợp với đặc điểm ở nông thôn, đô thị, hải đảo, đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt theo luật định”(2). 

Phương hướng xây dựng CQĐP tiếp tục được Nghị quyết Đại hội ĐBTQ lần thứ XIII của Đảng bổ sung và hoàn thiện: “Tiếp tục hoàn thiện tổ chức chính quyền địa phương phù hợp với địa bàn nông thôn, đô thị, hải đảo, đơn vị hành chính, kinh tế đặc biệt theo luật thực định; thực hiện và tổng kết việc thí điểm chính quyền đô thị nhằm xây dựng và vận hành các mô hình quản trị chính quyền đô thị theo hướng tinh gọn, hoạt động hiệu lực, hiệu quả. Gắn kết và đổi mới tổ chức bộ máy và cơ chế hoạt động của Mặt trận Tổ quốc, các tổ chức chính trị - xã hội ở các cấp. Cải cách phân cấp ngân sách Trung ương, ngân sách địa phương, bảo đảm vai trò chủ đạo của ngân sách Trung ương, nâng cao tính chủ động, tự chủ của ngân sách địa phương”(3). Chủ trương, đường lối của Đảng về chính quyền đô thị đã tạo cơ sở pháp lý và môi trường thuận lợi để chính quyền đô thị có thể chủ động, tích cực thực hiện các biện pháp phát triển kinh tế, văn hóa, xã hội nhằm nâng cao đời sống của Nhân dân. Như vậy, Hiến pháp năm 2013 đã tạo cơ sở pháp lý cho việc cải cách, đổi mới mô hình CQĐP bằng việc quy định cấp CQĐP. Ở nơi nào có đầy đủ HĐND và UBND gọi là cấp CQĐP. Việc đổi mới mô hình CQĐP, phân định rõ chính quyền đô thị và chính quyền nông thôn để quản lý hiệu quả là một nhu cầu cấp thiết.

Ưu điểm của mô hình chính quyền đô thị thí điểm được thể hiện ở một số điểm sau: 1) Thực hiện tinh gọn bộ máy theo tinh thần Nghị quyết Hội nghị Trung ương lần thứ sáu, khóa XII về đổi mới, sắp xếp tổ chức bộ máy của hệ thống chính trị tinh gọn, hoạt động hiệu lực, hiệu quả; 2) Bảo đảm hoạt động dưới sự lãnh đạo của Đảng và phát huy quyền làm chủ của Nhân dân; 3) Đẩy mạnh phân cấp, ủy quyền, phát huy tính tự chủ, tự chịu trách nhiệm và tính minh bạch trong quản lý chính quyền của thành phố; 4) Mô hình thí điểm đã chỉ ra tất yếu khách quan cần phải thay đổi theo hướng có sự khác nhau giữa tổ chức chính quyền đô thị và chính quyền nông thôn; 5) Huy động mọi nguồn lực cho sự phát triển của thành phố, nâng cao đời sống vật chất và tinh thần cho Nhân dân, góp phần xây dựng hệ thống chính trị vững mạnh; 6) Mô hình mới phù hợp với đặc điểm của chính quyền đô thị về tính thống nhất liên thông của hạ tầng kinh tế - kỹ thuật đòi hỏi sự quản lý, điều hành liên tục, thống nhất nên mô hình đô thị phải được tổ chức sao cho không tạo ra quá nhiều sự cắt khúc trong tổ chức các cấp quản lý hành chính trong phạm vi lãnh thổ hành chính của đơn vị. Chính quyền đô thị quản lý ngành là chủ yếu để phục vụ quản lý hạ tầng cơ sở, trật tự an toàn giao thông, môi trường… những vẫn bảo đảm quyền làm chủ của người dân, được thực hiện trực tiếp thông qua HĐND và các cơ quan nhà nước.

Thứ tư, nhiệm vụ, quyền hạn của CQĐP, các cấp chính quyền địa phương, nhiệm vụ, quyền hạn của HĐND và UBND. Hiến pháp năm 2013 quy định nhiệm vụ, quyền hạn, vai trò, chức năng của CQĐP với quan điểm xác định CQĐP là một thể thống nhất thực hiện nhiệm vụ tại địa phương; đồng thời quy định vấn đề có tính nguyên tắc về phân định thẩm quyền giữa Trung ương và địa phương, các cấp CQĐP. Từ quy định của Hiến pháp, CQĐP có hai loại nhiệm vụ là: 1) Tổ chức và bảo đảm việc thi hành Hiến pháp, pháp luật tại địa phương; 2) Quyết định các vấn đề của địa phương do luật định. Ở những nơi có cấp chính quyền thì những nhiệm vụ, chức năng này do cả HĐND và UBND thực hiện, còn ở những nơi không được xác định là cấp chính quyền thì chức năng, nhiệm vụ này sẽ do một thiết chế hành chính thực hiện; 3) Chính quyền ở bất kỳ một cấp hành chính nào cũng đều chịu sự kiểm tra, giám sát của cơ quan nhà nước cấp trên.

Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 quy định nhiệm vụ, quyền hạn của HĐND và UBND trên các lĩnh vực nhằm thể hiện rõ sự gắn kết chặt chẽ, thống nhất giữa hai thiết chế HĐND và UBND hợp thành CQĐP. Hội đồng nhân dân được xác định tính chất là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương, quyết định các vấn đề của địa phương, giám sát việc tuân theo Hiến pháp, pháp luật và việc thực hiện nghị quyết của HĐND trên địa bàn. Ủy ban nhân dân được xác định tính chất là cơ quan chấp hành của HĐND, là cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương. Ủy ban nhân dân có nhiệm vụ xây dựng, trình HĐND quyết định những nội dung thuộc nhiệm vụ, quyền hạn của HĐND và tổ chức thực hiện các nghị quyết này sau khi được HĐND thông qua và thực hiện quản lý nhà nước về các lĩnh vực trên địa bàn trong phạm vi được phân cấp, phân quyền, ủy quyền. 

Thứ năm, nhiệm vụ, quyền hạn của CQĐP được xác định dựa trên cơ sở nguyên tắc phân định thẩm quyền giữa chính quyền trung ương và CQĐP và giữa các cấp chính quyền. Điều 112 Hiến pháp năm 2013 quy định: “Nhiệm vụ, quyền hạn của chính quyền địa phương xác định trên cơ sở phân định thẩm quyền giữa các cơ quan nhà nước ở Trung ương và địa phương và của mỗi cấp chính quyền địa phương”. Đây là quy định thể hiện quan điểm phân định rõ thẩm quyền thì việc thực hiện trách nhiệm của mỗi cấp chính quyền mới hiệu quả. Việc phân quyền cho CQĐP được quy định rõ tại Điều 12 Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 với tinh thần việc phân quyền cho các cấp CQĐP phải được quy định trong các luật; CQĐP tự chủ, tự chịu trách nhiệm trong việc thực hiện các nhiệm vụ, quyền hạn được phân quyền. Cơ quan nhà nước cấp trên trong phạm vi nhiệm vụ, quyền hạn của mình có trách nhiệm thanh tra, kiểm tra tính hợp hiến, hợp pháp trong việc thực hiện các nhiệm vụ được phân quyền cho các cấp CQĐP, quy định những việc không được phân quyền cho cấp dưới. 

Điểm mới trong Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 là xác định việc ủy quyền giữa cơ quan nhà nước cấp trên với cơ quan nhà nước cấp dưới, Luật quy định trong trường hợp cần thiết, cơ quan hành chính nhà nước cấp trên có thể ủy quyền bằng văn bản cho UBND cấp dưới trực tiếp, UBND có thể ủy quyền cho cơ quan chuyên môn thuộc UBND cùng cấp hoặc đơn vị sự nghiệp công lập trực thuộc. Chủ tịch UBND có thể ủy quyền cho Phó Chủ tịch UBND cùng cấp, người đứng đầu cơ quan chuyên môn thuộc UBND cùng cấp, Chủ tịch UBND cấp dưới trực tiếp thực hiện một hoặc một số nhiệm vụ, quyền hạn của mình trong khoảng thời gian xác định kèm theo các điều kiện cụ thể. Khi ủy quyền phải bảo đảm các nguồn lực và điều kiện cần thiết khác để thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn mà mình ủy quyền; hướng dẫn, kiểm tra việc thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn đã ủy quyền và chịu trách nhiệm về kết quả thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn mà mình đã ủy quyền. 

Thứ sáu, kiểm soát quyền lực nhà nước đối với chính quyền địa phương. Nghị quyết Đại hội ĐBTQ lần thứ XIII nhấn mạnh: “Đẩy mạnh phân cấp, phân quyền đi đôi với tăng cường kiểm tra, giám sát và kiểm soát chặt chẽ quyền lực”(4). Kiểm soát quyền lực nhà nước trong đẩy mạnh phân cấp, phân quyền đối với chính quyền địa phương bao gồm các phương thức kiểm soát sau: 1) Chính quyền Trung ương có thẩm quyền kiểm soát đối với cả HĐND và UBND, bằng giám sát tối cao của Quốc hội, thanh tra, kiểm tra, kiểm soát của Chính phủ và các bộ trong việc thi hành Hiến pháp và pháp luật, bảo đảm cho pháp luật được các cấp CQĐP tuân thủ một cách nghiêm chỉnh; 2) Giám sát của HĐND cùng cấp đối với UBND và với chính quyền cấp dưới, giám sát của HĐND đối với UBND cùng cấp mang tính chất giám sát nội bộ, chủ yếu là giám sát việc thực hiện nghị quyết của mình đã đề ra nhằm bảo đảm cho chính quyền cấp mình hoạt động có hiệu lực và hiệu quả; 3) Giám sát đối với chính quyền trung gian (quận, thành phố, thị xã thuộc tỉnh hoặc phường thuộc thành phố). Chính quyền ở các đơn vị hành chính này là một bộ phận của chính quyền cấp trên, một mặt chịu sự kiểm soát quyền lực nhà nước của chính quyền Trung ương và chịu sự giám sát của HĐND tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương và sự kiểm tra, thanh tra, kiểm soát của UBND tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương; 4) Kiểm soát quyền lực nhà nước đối với CQĐP còn được thực hiện bởi vai trò giám sát và phản biện xã hội của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam các cấp và các thành viên của Mặt trận Tổ quốc; 5) Kiểm soát quyền lực nhà nước đối với CQĐP còn được thực hiện bởi cá nhân công dân bằng các quyền khiếu nại, tố cáo. Kiểm soát quyền lực nhà nước đối với CQĐP còn được thực hiện bằng các phương tiện thông tin đại chúng và bằng hoạt động xét xử các vụ án hành chính mà cơ quan, tổ chức, cá nhân khởi kiện tại tòa án(5). 

Như vậy, kiểm soát quyền lực nhà nước đối với CQĐP được thực hiện bởi một cơ chế bao gồm các cơ quan nhà nước cấp trên (chính quyền Trung ương) đối với chính quyền cấp dưới; giám sát mang tính chất bên trong của CQĐP; giám sát của HĐND đối với UBND cùng cấp; giám sát, kiểm tra, thanh tra của chính quyền cấp trên đối với chính quyền cấp dưới. Đồng thời, kiểm soát quyền lực nhà nước đối với CQĐP còn được thực hiện bởi cơ chế do Nhân dân tiến hành thông qua các tổ chức đoàn thể quần chúng. Giám sát của HĐND đối với UBND cùng cấp không hoàn toàn mang tính chất kiểm soát quyền lực nhà nước, như giám sát tối cao của Quốc hội đối với Chính phủ, bởi vì HĐND và UBND tuy là hai thiết chế nhưng cùng thống nhất với nhau là chính quyền địa phương./.

----------------------

Ghi chú:

(1) Phạm Hồng Thái, Hiến pháp năm 2013 về chính quyền địa phương và việc ban hành Luật Tổ chức chính quyền địa phương, Tạp chí Tổ chức nhà nước, số tháng 01/2015.

(2) Đảng Cộng sản Việt Nam, Văn kiện Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ XII, Văn phòng Trung ương Đảng, H.2016, tr.179-180.

(3), (4) Đảng Cộng sản Việt Nam, Văn kiện Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ XIII, tập I, Nxb CTQG-ST, H.2021, tr.178, tr.42.

(5) Trần Ngọc Đường, Xây dựng chính quyền địa phương theo Hiến pháp 2013, Tạp chí Cộng sản, ngày 10/3/2021.

PGS.TS Trần Thị Diệu Oanh - Học viện Hành chính Quốc gia

tcnn.vn