Đổi mới tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương đáp ứng yêu cầu xây dựng và hoàn thiện Nhà nước pháp quyền XHCN ở Việt Nam trong giai đoạn mới

Hội nghị lần sáu Ban Chấp hành Trung ương Đảng khóa XIII đã ban hành Nghị quyết số 27-NQ/TW ngày 09/11/2022 "về tiếp tục xây dựng và hoàn thiện Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam trong giai đoạn mới".

Quan điểm của Đảng về đổi mới tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương

Xây dựng, đổi mới tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương (CQĐP) được Đảng ta rất quan tâm. Hiện nay, các quan điểm này ngày càng được bổ sung, phát triển, có tính chiến lược, lâu dài cho quá trình hoàn thiện mô hình tổ chức và hoạt động của CQĐP nước ta. Tại Đại hội lần thứ X, Đảng ta yêu cầu làm rõ chính quyền ở đô thị, nông thôn và nêu rõ nhiệm vụ, giải pháp: “điều chỉnh cơ cấu CQĐP cho phù hợp với những thay đổi chức năng, nhiệm vụ. Phân biệt rõ những khác biệt giữa chính quyền nông thôn và chính quyền đô thị để tổ chức bộ máy phù hợp, nghiên cứu việc giảm bớt Hội đồng nhân dân cấp quận ở đô thị”. Chủ trương trên tiếp tục được làm rõ tại Nghị quyết số 17-NQ/TW của Hội nghị lần thứ năm Ban Chấp hành Trung ương khóa X về đẩy mạnh cải cách hành chính, nâng cao hiệu lực, hiệu quả của bộ máy nhà nước trong nền kinh tế thị trường định hướng XHCN. 

Đại hội lần thứ XI của Đảng nhấn mạnh việc phân cấp hợp lý cho CQĐP đi đôi với nâng cao chất lượng quy hoạch, tăng cường thanh tra, kiểm tra, giám sát của Trung ương, gắn với quyền hạn được giao. Tiếp tục đổi mới tổ chức hoạt động của CQĐP; nâng cao chất lượng hoạt động của Hội đồng nhân dân (HĐND) và Ủy ban nhân dân (UBND) các cấp đảm bảo quyền tự chủ và tự chịu trách nhiệm trong quyết định và tổ chức thực hiện những chính sách trong phạm vi được phân cấp, tiếp tục thực hiện thí điểm chủ trương không tổ chức HĐND huyện, quận, phường.

Văn kiện Đại hội Đảng toàn quốc lần thứ XII tiếp tục xác định nhiệm vụ nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nước, trong đó có yêu cầu đối với CQĐP; Hội nghị lần thứ Sáu Ban Chấp hành Trung ương Đảng khóa XII ban hành Nghị quyết số 18-NQ/TW về tiếp tục đổi mới, sắp xếp tổ chức bộ máy của hệ thống chính trị tinh gọn, hoạt động hiệu lực, hiệu quả. Trong đó, đã đề ra mục tiêu cụ thể đến năm 2030 đối với việc đổi mới tổ chức và hoạt động của CQĐP là tiếp tục cụ thể hóa chủ trương, nghị quyết, kết luận của Đảng về đổi mới, sắp xếp tổ chức bộ máy bằng các quy định của Đảng, pháp luật của Nhà nước; phân định rõ và tổ chức thực hiện mô hình chính quyền nông thôn, đô thị, hải đảo và đơn vị hành chính kinh tế đặc biệt, cơ bản hoàn thành việc sắp xếp thu gọn các đơn vị hành chính cấp huyện, cấp xã và thôn, tổ dân phố theo tiêu chuẩn quy định.

Văn kiện Đại hội ĐBTQ lần thứ XIII của Đảng tiếp tục định hướng xây dựng và hoàn thiện CQĐP trên cơ sở các quan điểm, đường lối trước đây như: “Tiếp tục hoàn thiện tổ chức CQĐP phù hợp với địa bàn nông thôn, đô thị, hải đảo, đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt theo luật định; thực hiện và tổng kết việc thí điểm chính quyền đô thị nhằm xây dựng, vận hành các mô hình quản trị chính quyền đô thị theo hướng tinh gọn, hoạt động hiệu lực, hiệu quả”; đồng thời tiếp tục chủ trương đẩy mạnh phân cấp, phân quyền bảo đảm quản lý thống nhất phát huy tính chủ động, sáng tạo và trách nhiệm của các cấp, các ngành.

Kết quả đổi mới tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương

Thực hiện chủ trương của Đảng, việc đổi mới tổ chức và hoạt động của CQĐP trong những năm qua đã đạt được kết quả nhất định:

Thứ nhất, đơn vị hành chính (ĐVHC) cấp huyện, cấp xã đã được sắp xếp giảm số lượng, tăng quy mô ĐVHC để tinh gọn bộ máy, giảm số lượng đầu mối tổ chức bộ máy trong các cơ quan của hệ thống chính trị; tinh giản biên chế đáng kể ở các địa phương góp phần cơ cấu lại đội ngũ cán bộ, công chức, viên chức theo vị trí việc làm; giảm chi ngân sách, góp phần tập trung nguồn lực đầu tư cơ sở vật chất, nâng cấp trang thiết bị, tạo tiền đề phát triển kinh tế - xã hội địa phương.

Thứ hai, mô hình tổ chức CQĐP đã bước đầu được tổ chức theo hướng phân biệt địa bàn nông thôn, đô thị, hải đảo: Quốc hội đã ban hành 03 Nghị quyết triển khai thực hiện và thí điểm thực hiện chính quyền đô thị tại Thành phố Hồ Chí Minh, thành phố Hà Nội và thành phố Đà Nẵng (không tổ chức HĐND quận, phường ở Thành phố Hồ Chí Minh, thành phố Đà Nẵng và không tổ chức HĐND phường ở thành phố Hà Nội); triển khai Nghị quyết của Ủy ban Thường vụ Quốc hội về giải thể ĐVHC cấp xã để xây dựng chính quyền hải đảo ở huyện đảo Lý Sơn, tỉnh Quảng Ngãi.

Thứ ba, việc phân cấp, phân quyền đã được quy định có tính nguyên tắc tại Luật Tổ chức chính quyền địa phương và trong các luật chuyên ngành. Việc phân cấp đã bước đầu khắc phục được cơ bản các vấn đề giao thoa về chức năng, nhiệm vụ giữa các Bộ, ngành; phân định rõ hơn về thẩm quyền và trách nhiệm của từng cấp, từng ngành trong tổ chức thực hiện, nâng cao hiệu quả quản lý, sử dụng ngân sách, tiết kiệm chi tiêu công và thúc đẩy việc đổi mới, sắp xếp tổ chức bộ máy hành chính, đơn vị sự nghiệp công lập tinh gọn, hoạt động hiệu lực, hiệu quả.

Thứ tư, việc thực hiện chức năng giám sát và nhiệm vụ quyết định các vấn đề ở địa phương ngày càng tốt hơn, các nghị quyết được ban hành đã có chất lượng hơn, sát với tình hình thực tế của địa phương và có tính khả thi; hiệu quả giám sát tại các kỳ họp đặc biệt là hoạt động chất vấn trong kỳ họp ngày càng dân chủ, công khai, minh bạch, trách nhiệm giải trình của các cơ quan tổ chức. Cơ cấu của UBND cũng có thay đổi để đảm bảo nguyên tắc làm việc tập thể UBND bao quát đầy đủ các lĩnh vực chuyên môn, tạo điều kiện thực hiện việc giám sát của HĐND, chức năng nhiệm vụ của UBND đã được quy định tương đối rõ ràng.

Bên cạnh những kết quả đạt được, tổ chức và hoạt động của CQĐP còn bộ lộ một số hạn chế như: 

Một là, mặc dù đã sắp xếp giảm số lượng ĐVHC cấp huyện, cấp xã nhưng số lượng ĐVHC các cấp còn nhiều, gây khó khăn cho việc tập trung quản lý đầu tư và quy hoạch nguồn lực quốc gia. Tiêu chuẩn của ĐVHC còn chưa thực sự phù hợp. Số ĐVHC có diện tích nhỏ, dân số ít so với tiêu chuẩn còn nhiều, gây khó khăn cho việc sắp xếp, tinh gọn bộ máy và tinh giản biên chế ở các cấp CQĐP.

Hai là, cơ chế liên kết giữa các địa phương trong vùng chưa có tính rằng buộc dẫn đến đầu tư dàn trải, không hiệu quả trong việc thúc đẩy các địa phương có tiềm năng, lợi thế phát triển làm đầu tàu phát triển kinh tế vùng và quốc gia.

Ba là, ngoài việc triển khai, thực hiện thí điểm tổ chức mô hình chính quyền đô thị tại 03 thành phố nêu trên thì ở các ĐVHC đều được tổ chức cấp CQĐP gồm HĐND và UBND là chưa phù hợp với đặc điểm nông thôn, đô thị, hải đảo. Đồng thời, mô hình chính quyền đô thị hiện nay còn chưa hoàn thiện, việc triển khai còn trong phạm vi hẹp.

Bốn là, phân cấp, phân quyền chưa phân biệt rõ sự khác nhau giữa khối lượng, tính chất, nhiệm vụ, quyền hạn được chuyển giao và năng lực thực tế về tài chính, nhân sự ở địa phương; năng lực và điều kiện thực hiện phân quyền, phân cấp ở một số địa phương còn nhiều bất cập so với thẩm quyền được giao, đặc biệt là điều kiện về tài chính và nguồn nhân lực; vẫn còn cơ chế kiểm soát của cấp trên thông qua hình thức báo cáo, chấp thuận… cơ chế kiểm soát quyền lực chưa được hoàn thiện đồng bộ với yêu cầu đẩy mạnh phân quyền, phân cấp.

Năm là, tổ chức và hoạt động của HĐND, UBND: quy định về tiêu chuẩn của đại biểu HĐND còn định tính, đồng thời do chi phối bởi cơ cấu thành phần nên ít nhiều ảnh hưởng đến chất lượng đại biểu HĐND; việc quyết định vấn đề quan trọng của địa phương còn thụ động, hoạt động giám sát chưa chủ động; chế độ làm việc tập thể kết hợp với trách nhiệm UBND nếu thực hiện không tốt sẽ gây lãng phí thời gian, không rõ trách nhiệm của từng thành viên, không kịp thời giải quyết các việc cấp bách ở địa phương và có thể dẫn đến lạm quyền của Chủ tịch UBND. Cơ chế phối hợp giữa các cơ quan chuyên môn với nhau, giữa cơ quan chuyên môn và cơ quan được tổ chức theo ngành dọc hoặc với các tổ chức chính trị - xã hội chưa rõ ràng.

Sáu là, trong việc phát huy quyền làm chủ của người dân thông qua dân chủ trực tiếp và dân chủ đại diện: việc bầu cử đại biểu Quốc hội và đại biểu HĐND chưa được người dân thực sự quan tâm tìm hiểu kỹ thông tin đại biểu, cơ cấu tự ứng cử còn thấp; yêu cầu kiến nghị của cử tri gửi tới cơ quan có thẩm quyền chưa được giải quyết, chậm hoặc giải quyết chưa thỏa đáng.

Đổi mới tổ chức chính quyền địa phương đáp ứng yêu cầu xây dựng Nhà nước pháp quyền XHCN ở Việt Nam

Thứ nhất, đổi mới tổ chức và hoạt động của CQĐP phải đảm bảo nguyên tắc tập trung dân chủ: Tập trung dân chủ là nguyên tắc cơ bản trong tổ chức và hoạt động của các cơ quan trong hệ thống chính trị nói chung, của bộ máy nhà nước nói riêng ở nước ta. Đối với CQĐP, nguyên tắc tập trung dân chủ trong tổ chức và hoạt động của HĐND và UBND thể hiện trong chế độ làm việc và quan hệ nội bộ của mỗi cơ quan; quan hệ giữa các cơ quan này với các cơ quan nhà nước cấp trên và cấp dưới; quan hệ chấp hành giữa HĐND và UBND cùng cấp.

Thứ hai, đổi mới tổ chức và hoạt động của CQĐP bảo đảm nguyên tắc quyền lực nhà nước là thống nhất, có sự phân công, phối hợp, kiểm soát giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp: Tổ chức Nhà nước ta là đơn nhất, quyền lực nhà nước từ Trung ương đến địa phương là thống nhất và tất cả đều thuộc vào Nhân dân. Mối quan hệ quyền lực giữa cấp Trung ương và các cấp địa phương là cấp dưới phục tùng cấp trên, đồng thời là mối quan hệ phân công và phối hợp quyền lực nhà nước thông qua nguyên tắc phân quyền, phân cấp trong quản lý nhà nước từ Trung ương đến địa phương. 

Thứ ba, đổi mới tổ chức và hoạt động của CQĐP phải đảm bảo nguyên tắc quản lý theo ngành và quản lý theo lãnh thổ: các cơ quan hành chính nhà nước ở Trung ương thực hiện quản lý nhà nước thống nhất theo ngành, lĩnh vực; CQĐP quản lý nhà nước tất cả các ngành, lĩnh vực trong phạm vi lãnh thổ của ĐVHC xác định. Làm rõ và thực hiện tốt nguyên tắc kết hợp quản lý theo ngành và quản lý theo lãnh thổ sẽ tránh được tư tưởng lợi ích của bộ, ngành Trung ương và tư tưởng cục bộ địa phương của CQĐP, đồng thời là căn cứ để tổ chức mô hình chính quyền đô thị (quản lý theo ngành là chủ yếu) và mô hình chính quyền nông thôn (quản lý theo lãnh thổ là chủ yếu).

Thứ tư, đổi mới tổ chức và hoạt động của CQĐP phải bảo đảm quyền làm chủ của người dân và tính tự chủ, tự chịu trách nhiệm của CQĐP: dân chủ vừa là mục tiêu vừa là động lực trong quá trình xây dựng và hoàn thiện Nhà nước pháp quyền XHCN của Nhân dân, do Nhân dân và vì Nhân dân ở nước ta; là thước đo, là trụ cột của quản trị quốc gia theo hướng văn minh, hiện đại. Dân chủ trong tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước nói chung và của CQĐP nói riêng được thực hiện bằng pháp luật thông qua chế độ bầu cử, tính minh bạch, giải trình, giám sát xã hội, dân chủ trực tiếp và sự tham gia của Nhân dân vào các hoạt động quản lý nhà nước địa phương.

Thứ năm, đổi mới tổ chức và hoạt động của CQĐP phải phù hợp và đáp ứng yêu cầu hội nhập quốc tế: Hội nhập quốc tế đòi hỏi phải theo các chuẩn mực chung, phổ quát trên nhiều mặt liên quan đến vấn đề tổ chức quyền lực nhà nước, trong đó có tổ chức và hoạt động của CQĐP. Tổ chức CQĐP trong quá trình xây dựng và hoàn thiện Nhà nước pháp quyền XHCN Việt Nam đã tiếp thu có chọn lọc các kinh nghiệm quốc tế và có nhiều tiến bộ về tổ chức bộ máy chính quyền ở địa phương, về phân định nhiệm vụ, quyền hạn giữa Trung ương và địa phương và giữa các cấp CQĐP, về phương thức vận hành quyền lực và cách thức quản lý nhà nước ở địa phương. 

Đề xuất giải pháp đổi mới tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương theo tinh thần Nghị quyết số 27-NQ/TW

Nghị quyết số 27-NQ/TW đã đề ra mục tiêu đến năm 2030 là phân cấp, phân quyền hợp lý giữa Trung ương và địa phương; cơ bản hoàn thiện tổ chức bộ máy chính quyền địa phương. Để thực hiện được mục tiêu đó, cần có những giải pháp tổng thể tiếp tục đổi mới tổ chức và hoạt động của CQĐP:

Một là, về hoàn thiện chính quyền địa phương phù hợp với địa bàn đô thị, nông thôn, miền núi, hải đảo, đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt: căn cứ kết quả sơ kết, tổng kết thí điểm xây dựng mô hình chính quyền đô thị cần tiếp tục đề xuất hoàn thiện mô hình chính quyền đô thị ở thành phố trực thuộc Trung ương, đồng thời mở rộng nghiên cứu mô hình chính quyền đô thị ở các đô thị trực thuộc cấp tỉnh. Nghiên cứu thí điểm tổ chức cơ quan hành chính thành phố, thị xã theo mô hình “Tòa thị chính”, người đứng đầu là Thị trưởng, Quận trưởng, phường trưởng trong chính quyền đô thị. Về mô hình chính quyền nông thôn nghiên cứu đề xuất theo hướng không tổ chức HĐND huyện (chỉ tổ chức cơ quan hành chính - Ủy ban hành chính). Mô hình chính quyền ở hải đảo đều tổ chức cấp CQĐP đầy đủ và đối với ĐVHC kinh tế đặc biệt thì mô hình CQĐP do Quốc hội quy định khi thành lập. 

Hai là, về xây dựng mô hình quản trị CQĐP phù hợp với từng địa bàn, gắn với yêu cầu phát triển các vùng, khu kinh tế: quản trị địa phương là việc quản trị ở cấp địa phương không chỉ thuộc về bộ máy CQĐP mà còn thuộc về cả cộng đồng nói chung và những tương tác giữa cộng đồng với các cơ quan nhà nước ở địa phương, là sự tham gia của nhiều chủ thể vào công việc của cộng đồng. Thông qua đó, xây dựng một chính quyền gần dân hơn, tạo điều kiện để người dân tham gia nhiều hơn vào các công việc của địa phương, tăng cường tính trách nhiệm của lãnh đạo địa phương trong ban hành và thực thi các quyết định của chính quyền. Quản trị địa phương theo cách tiếp cận này sẽ có vai trò định hướng cho quá trình phát triển kinh tế - xã hội của địa phương, tạo điều kiện chăm lo đời sống vật chất và tinh thần của Nhân dân địa phương, thực hiện công bằng và bình đẳng xã hội tại địa phương.

Ba là, tiếp tục đẩy mạnh thực hiện sắp xếp ĐVHC cấp huyện, cấp xã giai đoạn 2022-2025 và định hướng đến năm 2030; hoàn thành việc sắp xếp các ĐVHC phù hợp với tiêu chuẩn về quy mô diện tích tự nhiên và dân số tạo điều kiện nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý, tinh gọn tổ chức bộ máy và tinh giản biên chế, thức đẩy phát triển kinh tế - xã hội. Triển khai nghiên cứu cơ sở lý luận và thực tiễn một cách kỹ lưỡng để có thể thí điểm sắp xếp ĐVHC cấp tỉnh phù hợp với quy hoạch tổng thể các ĐVHC của quốc gia và từng địa phương. 

Bốn là, về xây dựng cơ chế, thể chế, chính sách đặc thù thúc đẩy phát triển vùng, liên kết vùng đủ mạnh, đáp ứng yêu cầu phát triển kinh tế - xã hội, bảo đảm quốc phòng, an ninh của đất nước: nghiên cứu đề xuất xây dựng cơ chế liên kết giữa các tỉnh, thành phố trong việc phối hợp giải quyết các nhu cầu, nhiệm vụ phát triển kinh tế - xã hội của toàn vùng theo hướng không thành lập một cấp chính quyền hoặc một cấp hành chính nhưng thành lập Hội đồng vùng là cơ quan tư vấn cho CQĐP cấp tỉnh trong vùng trong thực hiện liên kết vùng. Nội dung liên kết tập trung vào các vấn đề quan trọng và đặc thù của từng vùng như quy hoạch xây dựng, y tế, giáo dục và đào tạo, khoa học và công nghệ, quản lý và bảo vệ môi trường, phòng chống thiên tai… để giảm tải gánh nặng điều hành của chính quyền trung ương đối với CQĐP, giúp việc xây dựng chính sách pháp luật của chính quyền trung ương sát với yêu cầu của địa phương trong vùng, phát huy được hiệu quả quản lý.

Năm là, tiếp tục đẩy mạnh phân cấp, phân quyền đảm bảo khoa học, hợp lý, đi đôi với nâng cao trách nhiệm, gắn với bảo đảm nguồn lực, năng lực thực hiện pháp luật cho các địa phương và các bộ; tăng cường kiểm tra, giám sát; bảo đảm quản lý thống nhất của Chính phủ, phát huy vai trò chủ động, sáng tạo, tự chịu trách nhiệm của từng địa phương và các bộ. Xác định rõ trách nhiệm giữa Chính phủ với các bộ; giữa các bộ với nhau; giữa Chính phủ, các bộ với CQĐP; khắc phục triệt để tình trạng chồng chéo chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn; phân định rõ trách nhiệm giữa cá nhân và tập thể, đề cao vai trò, trách nhiệm cá nhân, nhất là người đứng đầu trong các cơ quan hành chính nhà nước./.

-------------------------

Tài liệu tham khảo: 

1. Nguyễn Duy Thăng, “Thực trạng và định hướng đổi mới tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương ở Việt Nam”, Tạp chí điện tử Tổ chức nhà nước, ngày 05/01/2022.

2. ThS Đào Thị Thanh Thủy “Quản trị địa phương - phương thức nâng cao chất lượng, hiệu quả hoạt động của chính quyền địa phương”, Tạp chí điện tử Tổ chức nhà nước, ngày 06/02/2006. 

3. PGS.TS Nguyễn Minh Phương “Đổi mới mô hình tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương ở nước ta hiện nay”. Cổng thông tin điện tử Học viện Chính trị khu vực III, ngày 17/7/2021.

4. Văn kiện Đại hội Đảng khóa X, XI, XII, XIII.

ThS Nguyễn Bích Thủy - Vụ Chính quyền địa phương, Bộ Nội vụ