Một số ý kiến về quy định đối với tài liệu Mật trong Luật Lưu trữ

Ảnh minh họa

Bên cạnh những kết quả, dấu ấn nổi bật của pháp luật về lưu trữ và đặc biệt là Luật Lưu trữ trong thời gian qua cũng bộc lộ những hạn chế, bất cập nhất định. Luật pháp về công tác lưu trữ còn nhiều vấn đề cần quan tâm, hoàn thiện để quản chặt chẽ, hiệu quả hơn; trong đó có nội dung quy định về tài liệu Mật. Khoản 2 Điều 14, Hiến pháp năm 2013 quy định: “Quyền con người, quyền công dân chỉ bị hạn chế theo quy định của luật trong trường hợp cần thiết vì lý do quốc phòng, an ninh quốc gia, trật tự, an toàn xã hội, đạo đức xã hội, sức khỏe của cộng đồng”. Trong khi đó, hoạt động bảo vệ bí mật nhà nước có liên quan trực tiếp đến việc bảo đảm quyền con người, việc hạn chế quyền tiếp cận thông tin của công dân. Một trong những nhiệm vụ của công tác lưu trữ là bảo quản và phát huy giá trị của tài liệu để phục vụ cho hoạt động của cơ quan, tổ chức, cá nhân, góp phần phát triển kinh tế, xã hội. Tuy nhiên thực tế cho thấy rằng các quy định của pháp luật về lưu trữ trong bảo quản, quản lý tài liệu mật chưa thực sự đầy đủ để tạo cơ sở, hành lang pháp lý cho cơ quan quản lý nhà nước về văn thư, lưu trữ, các cơ quan, tổ chức cá nhân có thể thực thi và phát huy giá trị tài liệu thật sự hiệu quả, đặc biệt là các tài liệu về lịch sử, các số liệu trong các văn bản, tài liệu được đóng dấu chỉ các độ mật đã hết thời hạn nhưng chưa được giải mật. 

Luật Lưu trữ và quy định về tài liệu mật

Khái quát về Luật Lưu trữ

Ngày 11/11/2011, Luật Lưu trữ được Kỳ họp thứ Hai, Quốc hội khóa XIII thông qua và có hiệu lực thi hành từ ngày 01/7/2012. Luật Lưu trữ ra đời đánh dấu một bước phát triển quan trọng trong luật pháp về lưu trữ tại Việt Nam. Luật Lưu trữ là cơ sở pháp lý quan trọng, nền tảng  cho công tác quản lý nhà nước về công tác lưu trữ văn bản, giấy tờ được thống nhất trên phạm vi toàn quốc. Qua quá trình thực hiện từ năm 2012 đến nay, có thể nói Luật Lưu trữ đã mang lại nhiều giá trị tích cực, công tác văn thư, lưu trữ của các cơ quan, tổ chức nhà nước đã có sự thay đổi, dần đi vào nề nếp. Công tác quản lý, chỉ đạo, điều hành có nhiều chuyển biến. Việc lưu trữ hồ sơ, tài liệu ngày càng được thực hiện bài bản, thống nhất góp phần thực hiện nhiệm vụ của cơ quan, tổ chức và công cuộc cải cách hành chính nhà nước.

Luật Lưu trữ là văn bản pháp luật có giá trị pháp lý cao nhất trong hệ thống pháp luật về lưu trữ, điều chỉnh những vấn đề cơ bản trong quản lý công tác lưu trữ và hoạt động nghiệp vụ lưu trữ. Luật Lưu trữ góp phần quan trọng trong nâng cao ý thức, trách nhiệm pháp luật của các cơ quan, tổ chức, cá nhân. Trên cơ sở Luật Lưu trữ, các cơ quan có thẩm quyền đã tham mưu, ban hành nhiều văn bản quản lý dưới Luật, như Nghị định số 01/2013/NĐ-CP của Chính phủ quy định chi tiết một số điều của Luật Lưu trữ; Bộ Nội vụ ban hành các thông tư, quyết định về tiêu chuẩn, định mức, chức danh nghề nghiệp, thời hạn bảo quản, báo cáo thống kê công tác lưu trữ… Luật Lưu trữ khẳng định vai trò, vị trí của tài liệu lưu trữ và tầm quan trọng của hoạt động lưu trữ; thể hiện trách nhiệm, quyền hạn và nâng cao ý thức của các cơ quan, tổ chức, cá nhân đối với việc lưu trữ và sử dụng tài liệu lưu trữ để phục vụ cho lợi ích quốc gia và lợi ích của chính các cơ quan, tổ chức, cá nhân.

Về quy định sử dụng, bảo quản tài liệu Mật trong Luật Lưu trữ

Trong các cơ quan, tổ chức nhà nước, đặc biệt là các cơ quan thuộc ngành Công an, Quân đội, Ngoại giao, Tôn giáo và tại Lưu trữ lịch sử các cấp hầu hết đều hình thành và lưu trữ một số lượng tài liệu Mật nhất định. Văn bản, tài liệu mật có thể được cơ quan, tổ chức đó ban hành, của các cơ quan, tổ chức khác gửi đến; cũng có thể do lịch sử để lại. Các hoạt động trong công tác văn thư, lưu trữ từ soạn thảo văn bản, lập hồ sơ, bảo quản, chỉnh lý, tiêu hủy tài liệu… đều có thành phần tài liệu Mật. Có thể nói việc bảo quản, lưu trữ thành phần tài liệu, hồ sơ Mật là rất quan trọng đối với một cơ quan, tổ chức nhà nước hay cả doanh nghiệp tư nhân.

Tuy nhiên pháp luật về lưu trữ cũng chưa đề cập nhiều và có quy định rõ ràng về việc bảo quản khối tài liệu này tại cơ quan, tổ chức. Việc áp dụng và thực hiện các quy định về tài liệu mật chủ yếu được thực hiện theo Pháp lệnh Bảo vệ bí mật nhà nước số 30/2000/PL-UBTVQH10 và sau này là Luật Bảo vệ bí mật nhà nước số 29/2018/QH14 do cơ quan có thẩm quyền của ngành Công an quản lý, hướng dẫn. Điều này có tác động, hạn chế nhất định tới công tác quản lý, hướng dẫn của cơ quan có chức năng quản lý nhà nước về lưu trữ. 

Pháp lệnh Lưu trữ quốc gia năm 2001 quy định, chỉ dẫn về quản lý tài liệu mật tại Lưu trữ lịch sử như Điều 18: “Tài liệu lưu trữ tại lưu trữ lịch sử được khai thác, sử dụng rộng rãi cho yêu cầu nghiên cứu của toàn xã hội, trừ tài liệu lưu trữ thuộc danh mục bí mật nhà nước, tài liệu lưu trữ đặc biệt quý, hiếm”; Điều 20 quy định “Người đứng đầu Trung tâm lưu trữ quốc gia cho phép khai thác, sử dụng tài liệu lưu trữ bảo quản tại Trung tâm lưu trữ quốc gia, trừ tài liệu lưu trữ thuộc danh mục bí mật nhà nước và tài liệu lưu trữ đặc biệt quý, hiếm”.

Đến Luật Lưu trữ năm 2011 đã có sự quan tâm hơn đối với khối tài liệu Mật khi có quy định về việc sử dụng tài liệu Mật trong Lưu trữ lịch sử như sau: Điều 30 quy định: “1. Tài liệu lưu trữ tại Lưu trữ lịch sử được sử dụng rộng rãi, trừ tài liệu thuộc Danh mục tài liệu hạn chế sử dụng và Danh mục tài liệu có đóng dấu chỉ các mức độ Mật”; đồng thời đưa ra những đặc điểm của tài liệu hạn chế sử dụng trong đó có đặc điểm sau đây: “a) Tài liệu lưu trữ không thuộc Danh mục tài liệu có đóng dấu chỉ các mức độ Mật nhưng có nội dung thông tin nếu sử dụng rộng rãi có thể ảnh hưởng nghiêm trọng đến lợi ích của Nhà nước, quyền, lợi ích hợp pháp của cơ quan, tổ chức, cá nhân”. Có thể thấy quy định trên chỉ ra rằng các tài liệu có dấu chỉ các độ Mật thì không được sử dụng rộng rãi. Tuy nhiên, Luật Tiếp cận thông tin năm 2016 chỉ quy định ba loại thông tin được tiếp cận, không được tiếp cận và tiếp cận có điều kiện. Như vậy hình thức tiếp cận thông tin quy định trong Luật Lưu trữ và Luật Tiếp cận thông tin chưa có sự thống nhất.

Tại Khoản 3, Điều 30 Luật Lưu trữ năm 2011 cũng chỉ dẫn: “Việc sử dụng tài liệu lưu trữ thuộc Danh mục tài liệu có đóng dấu chỉ các mức độ Mật được thực hiện theo quy định của pháp luật về bảo vệ bí mật nhà nước". Điều này trong thực tế áp dụng cũng gặp nhiều vấn đề khi các cơ quan, tổ chức thực hiện bảo quản, sử dụng các văn bản mật lúng túng khi không biết cách bảo quản, sử dụng và thường liên hệ với cơ quản lý về công tác lưu trữ hướng dẫn. Cơ quan quản lý nhà nước về lưu trữ gặp khó khăn trong công tác kiểm tra, hướng dẫn những tài liệu bảo quản ở chế độ mật vì chức năng này thuộc các cơ quan thuộc ngành Công an trong khi tại các cơ quan, tổ chức khi lưu trữ chưa phân biệt được rõ ràng chức năng kiểm tra, hướng dẫn, quản lý khối tài liệu này.

Tại Khoản 4 Điều 30 Luật Lưu trữ năm 2011 quy định tài liệu lưu trữ thuộc Danh mục tài liệu có đóng dấu chỉ các mức độ Mật được sử dụng rộng rãi trong các trường hợp sau đây:

“a) Được giải Mật theo quy định của pháp luật về bảo vệ bí mật nhà nước;

b) Sau 40 năm, kể từ năm công việc kết thúc đối với tài liệu có đóng dấu Mật nhưng chưa được giải Mật; 

c) Sau 60 năm, kể từ năm công việc kết thúc đối với tài liệu có đóng dấu tối Mật, tuyệt Mật nhưng chưa được giải Mật.”

Tuy nhiên, Điều 19 Luật Bảo vệ bí mật nhà nước lại quy định:

“1. Thời hạn bảo vệ bí mật nhà nước là khoảng thời gian được tính từ ngày xác định độ mật của bí mật nhà nước đến hết thời hạn sau đây:

a) 30 năm đối với bí mật nhà nước độ Tuyệt mật;

b) 20 năm đối với bí mật nhà nước độ Tối mật;

c) 10 năm đối với bí mật nhà nước độ Mật.”

Từ đó, có thể thấy sự thiếu thống nhất trong quy định của Luật Lưu trữ năm 2011 và Luật Bảo vệ bí mật nhà nước về thời hạn giải mật, xác định hết thời hạn mật. Điều này gây khó khăn rất nhiều trong công tác hướng dẫn đối với các cơ quan, tổ chức, đồng thời gây khó khăn cho công tác giải mật tại Lưu trữ lịch sử khi không biết phải áp dụng theo mức thời hạn nào. 

Thực tế hiện nay rất ít cơ quan, tổ chức và Lưu trữ lịch sử thực hiện việc giải mật, giảm mật, tăng mật cho tài liệu vì nhiều hạn chế trong quy định của pháp luật về lưu trữ. Đây vẫn là nội dung khó và gặp nhiều lúng túng trong hoạt động lưu trữ của các cơ quan, tổ chức; đa phần do ngại nghiên cứu, thực hiện vì những rủi ro dễ chạm tới các vấn đề quốc phòng, an ninh quốc gia, trật tự, an toàn xã hội, đạo đức xã hội, sức khỏe của cộng đồng, tôn giáo…

Tại lưu trữ các cơ quan, tổ chức, số công chức, viên chức có trình độ chuyên môn, tham mưu về công tác văn thư, lưu trữ còn hạn chế, bên cạnh đó phải  kiêm nhiệm nhiều công việc, nên không nghiên cứu sâu và thực hiện công tác giải mật tài liệu. Tại Lưu trữ lịch sử việc tổ chức lưu trữ và lập kế hoạch giải mật tài liệu còn nhiều khó khăn và rất ít địa phương thực hiện được việc này. Việc thành lập Hội đồng, xác định thời hạn và quyết định giải mật tài liệu căn cứ vào các quy định của Luật Bảo vệ bí mật nhà nước, nhưng công tác này hầu như chưa được cơ quan chức năng là ngành Công an quan tâm hướng dẫn thực hiện. Việc hướng dẫn lưu trữ tài liệu mật trong lĩnh vực văn thư, lưu trữ lại giao cho cơ quan quản lý về văn thư, lưu trữ là Sở Nội vụ. Tuy nhiên vấn đề này chưa được quy định và phân công thống nhất trong các văn bản quy phạm pháp luật về Lưu trữ nên việc thực hiện còn nhiều hạn chế.

Trong Thông tư 09/2007/TT-BNV ngày 26/11/2007 của Bộ Nội vụ hướng dẫn về kho lưu trữ chuyên dụng cũng không có hướng dẫn về việc bố trí, tiêu chuẩn giá kệ, tủ bảo quản tài liệu Mật tại kho Lưu trữ cơ quan và Lưu trữ lịch sử. Vì vậy, khi tổ chức lưu trữ tài liệu Mật thì các cơ quan, tổ chức thường tập trung toàn bộ tài liệu trong kho hoặc tại bộ phận Văn thư chỉ có một tủ hoặc một kệ dành riêng để Lưu trữ tài liệu Mật hoặc thủ trưởng cơ quan là người trực tiếp lưu trữ số tài liệu ấy. Trong một số trường hợp lãnh đạo cơ quan giữ những tài liệu mật của cơ quan hoặc cá nhân đều là công việc phục vụ công vụ nhưng khi chuyển công tác hoặc nghỉ hưu thì không bàn giao lại số tài liệu, văn bản mật đó cho cơ quan, tổ chức. 

Một số ý kiến đề xuất

Một là, bổ sung 1 điều riêng biệt trong Luật Lưu trữ quy định về trách nhiệm, quản lý, bảo quản tài liệu Mật cho cả Lưu trữ cơ quan và Lưu trữ lịch sử.

Hai là, cần sửa đổi mốc thời gian sử dụng, công bố đối với tài liệu thuộc diện hạn chế sử dụng, công bố rộng rãi. Tại Khoản 1, Điều 30 quy định “Tài liệu lưu trữ tại Lưu trữ lịch sử được sử dụng rộng rãi”. Như vậy, Luật không quy định mốc thời hạn sử dụng, công bố tài liệu đối với các tài liệu thông thường trừ tài liệu thuộc Danh mục tài liệu hạn chế sử dụng và Danh mục tài liệu có đóng chỉ các độ Mật. 

Ba là, Điều 21 của Luật quy định “Trong thời hạn 10 năm kể từ ngày công việc kết thúc, cơ quan, tổ chức thuộc nguồn nộp lưu có trách nhiệm nộp lưu tài liệu có giá trị bảo quản vĩnh viễn vào Lưu trữ lịch sử”, và rất nhiều tài liệu trong đó có dấu chỉ các mức độ mật nhưng chưa được giải mật mà thực hiện giao nộp vào Lưu trữ lịch sử. Vì vậy cần có quy định về thành phần tài liệu, Danh mục bí mật nhà nước trước khi giao nộp vào Lưu trữ lịch sử.

Bốn là, sửa đổi điểm b, điểm c Khoản 4, Điều 30 về mốc thời hạn sử dụng, công bố tài liệu đối với tài liệu mật, tối mật, tuyệt mật theo hướng rút ngắn thời gian, phù hợp với các quy định về bảo vệ bí mật nhà nước hiện hành./.

--------------------------------

Tài liệu tham khảo:

1. Hiến pháp năm 2013;

2. Luật Lưu trữ năm 2011;

3. Luật Bảo vệ bí mật nhà nước năm 2018;

4. Pháp lệnh Bảo vệ bí mật nhà nước số 30/2000/PL-UBTVQH10;

5. Pháp lệnh Lưu trữ Quốc gia số34/2001/PL-UBTVQH10;

6. Nghị định số 01/2013/NĐ-CP của Chính phủ quy định chi tiết một số điều của Luật Lưu trữ;

7. Thông tư 09/2007/TT-BNV của Bộ Nội vụ hướng dẫn về kho lưu trữ chuyên dụng.

Nguyễn Thị Thu Hòa, Sở Nội vụ tỉnh Khánh Hòa