Nghiên cứu mô hình Thị trưởng của một số nước và giá trị tham khảo đối với Việt Nam

Công viên trung tâm - “lá phổi xanh” nổi tiếng của thành phố New York. Nguồn: vtv.vn

MÔ HÌNH THỊ TRƯỞNG Ở MỘT SỐ NƯỚC

Mô hình Thị trưởng – Hội đồng ở Mỹ 

Ở Mỹ, các thành phố có mô hình chính quyền Thị trưởng – Hội đồng tiêu biểu có thể kể đến như: thành phố New York, Houston, Texas, Minneapolis, Minnesota. Cùng mô hình này nhưng ở Mỹ có chế độ Thị trưởng yếu (The Weak – Mayor Plan) và chế độ Thị trưởng mạnh (The Strong – Mayor Plan).

Cấu trúc của mô hình này tương tự như chính quyền liên bang và tiểu bang. Thị trưởng được bầu trực tiếp và đứng đầu cơ quan hành pháp, trong khi Hội đồng được bầu như là cơ quan lập pháp. Thị trưởng có quyền bổ nhiệm các viên chức thuộc về các cơ quan hành pháp (các phòng, ban, sở); Hội đồng chủ yếu làm công việc lập pháp: thông qua các quy định, pháp lệnh, ngân sách, thuế suất của địa phương. Trong mô hình quản lý này, chức danh Thị trưởng được bầu riêng với Hội đồng. Theo đó, quyền hạn về quản lý và ngân sách rất lớn. Tùy theo hiến chương thành phố, Thị trưởng có thể có quyền lực yếu hoặc mạnh. Tiêu biểu như chính quyền New York City là một chế độ Thị trưởng – Hội đồng “mạnh”, có tính tập trung hơn đa số các thành phố khác ở Mỹ, phụ trách giáo dục công, thư viện, an ninh, giải trí, vệ sinh, nguồn nước và các dịch vụ an sinh. Nhiệm kỳ của Thị trưởng là 04 năm. Văn phòng Thị trưởng quản lý tất cả các dịch vụ, tài sản công, cảnh sát và phòng cháy chữa cháy, đa số các cơ quan công cộng và thi hành luật tiểu bang và thành phố trong toàn bộ phạm vi New York City. Trong khi đó, Hội đồng New York City giám sát hoạt động và hiệu quả của các cơ quan thành phố, ban hành các quyết định về sử dụng đất và có toàn quyền phê duyệt ngân sách thành phố. Cơ quan này cũng ban hành quy định về nhiều lĩnh vực khác và mỗi thành viên được nắm giữ tối đa 3 nhiệm kỳ. Hội đồng là “đối tác” bình đẳng với Thị trưởng trong quản lý New York City. Người đứng đầu Hội đồng thành phố được gọi là chủ tịch (speaker), có trách nhiệm xây dựng chương trình nghị sự và chủ trì các phiên họp Hội đồng thành phố. Các dự thảo luật được đệ trình lên thông qua Văn phòng Chủ tịch. 

Mô hình Thị trưởng ở một số thành phố của Đức

Đức cũng có đến bốn mô hình tổ chức chính quyền địa phương khác nhau tùy thuộc vào pháp luật của từng bang: mô hình Hội đồng - Ủy ban; mô hình Thị trưởng; mô hình Hội đồng kiểu miền Bắc và mô hình Hội đồng kiểu miền Nam. Tiêu biểu có thể kể đến mô hình Thị trưởng ở Bang Rhinelan- Palatine, khác với mô hình của Mỹ, thì Thị trưởng vừa là người đứng đầu chính quyền đô thị vừa là Chủ tịch Hội đồng đô thị do người dân bầu ra. Bên cạnh Hội đồng và Thị trưởng ở những thành phố tự trị trên 15.000 dân là Ủy ban thành phố (stadtvorstand), bao gồm Thị trưởng và các trợ lý chuyên trách và trợ lý danh dự. Mục đích của Hội đồng thành phố là thay Thị trưởng chuẩn bị các quyết định của Hội đồng thành phố liên quan đến kế hoạch ngân sách, luật lệ, các vấn đề nhân sự, tài chính, quy hoạch phát triển đô thị, cải tạo đô thị… Thị trưởng cũng yêu cầu có sự đồng ý của Ủy ban thành phố với các quyết định mang tính khẩn cấp.

Mô hình Hội đồng kiểu miền Nam nước Đức (ở các bang thuộc Đông Đức) đặc biệt áp dụng ở các bang Bavaria và bang thuộc Liên bang miền Đông nước Đức. Ở các bang này, Thị trưởng có vị trí vững chắc. Cùng với Hội đồng Thị trưởng là cơ quan chính quyền chủ yếu của đô thị, Thị trưởng lãnh đạo cả hai cơ quan: là Chủ tịch Hội đồng thành phố, người đứng đầu cơ quan chính quyền vừa là đại diện theo pháp luật của thành phố. Cơ quan ra quyết định của thành phố là Hội đồng bao gồm Thị trưởng và các thành viên Hội đồng do người dân bầu ra. Các ủy viên Hội đồng giữ các vị trí danh dự và không bị ràng buộc bởi các chỉ đạo từ cử tri. Hội đồng thành phố chịu trách nhiệm về tất cả các công việc từ đô thị trừ khi chúng được giao cho Thị trưởng theo quy định của pháp luật. Ngoài các quyền hạn này, Thị trưởng còn chịu trách nhiệm về những vấn đề có tính chất đặc thù do Hội đồng chuyển giao cho Thị trưởng thực hiện một cách độc lập. Hội đồng đô thị không thể thu hồi các quyền hạn đã chuyển giao một cách riêng lẻ mà nếu muốn quyết định phải thu hồi toàn bộ các quyền hạn nói chung đã giao cho Thị trưởng.    

Mô hình Xã trưởng/Thị trưởng ở Pháp

Các cấp chính quyền địa phương của Pháp gần như không có sự phụ thuộc lẫn nhau theo thứ bậc hành chính mà có sự độc lập tương đối dựa trên nguyên tắc địa phương tự quản. Chính quyền cấp xã có vai trò và thẩm quyền rất lớn. Ở cấp xã (xã/thành phố) có Hội đồng xã và Xã trưởng/Thị trưởng. Xã trưởng/Thị trưởng có thẩm quyền cưỡng chế hành chính. Hội đồng xã không thể can thiệp vào các lĩnh vực này mà chỉ có thể có ý kiến hoặc đề nghị Xã trưởng/Thị trưởng nhưng không bắt buộc phải tuân theo. Xã trưởng/Thị trưởng là người đứng đầu cơ quan hành chính công cấp xã, nắm giữ quyền tuyển dụng, bổ nhiệm, đề bạt, xử phạt và cách chức công chức trong phạm vi, quyền hạn mình quản lý, với điều kiện phải nằm trong giới hạn của quy chế công vụ.

Quyền hạn của Xã trưởng/Thị trưởng do Hội đồng xã/ thành phố bầu nhưng lại chỉ có thể bị bãi nhiễm bằng quyết định của chính phủ và phải đóng 2 vai trò: người chấp hành của Hội đồng xã và vai là đại diện cơ quan nhà nước tại xã. Với tư cách là người đứng đầu bộ máy hành chính cấp xã: Xã trưởng/Thị trưởng chủ tọa các phiên họp của Hội đồng, chuẩn bị các dự thảo nghị quyết của Hội đồng xã và phải tổ chức thực hiện các quyết định của Hội đồng. Là người đại diện pháp lý của xã, có quyền đề nghị và thi hành ngân sách xã; bảo đảm sự bảo tồn và quản lý môi trường thiên nhiên của xã; bảo tồn và quản lý các di sản, cấp giấy phép xây dựng. Ngoài ra, Xã trưởng/Thị trưởng có thẩm quyền và trách nhiệm độc lập về an ninh, y tế và sử dụng bộ máy của chính quyền cấp xã; Xã trưởng/ thị trưởng thực hiện việc đăng ký hộ tịch, công việc trấn áp tội phạm theo sự hướng dẫn của công tố viên, chịu trách nhiệm công khai, công bố quy định luật lệ. Các quyết định hành chính của Xã trưởng/Thị trưởng bị kiểm soát bởi Tòa án hành chính. 

Mô hình Thị trưởng ở xã/thành phố của Tây Ban Nha

Cũng tương tự như ở Pháp, chính quyền cấp xã (xã/thành phố) ở Tây Ban Nha đóng một vai trò quan trọng trong quản lý của chính quyền địa phương. Chính quyền xã/thành phố cũng bao gồm một cơ quan quyết nghị (Hội đồng địa phương) và cơ quan chấp hành (Hội đồng điều hành địa phương). Hội đồng địa phương là cơ quan thảo luận của chính quyền địa phương, bao gồm các thành viên được bầu theo phương thức phổ thông đầu phiếu, trực tiếp, có nhiệm kỳ 04 năm. Hội động địa phương thông qua ngân sách địa phương, quy hoạch đô thị, các văn bản pháp luật và quy định của thành phố. Thị trưởng là người đứng đầu cơ quan chấp hành địa phương, đồng thời là Chủ tịch Hội đồng và chủ yếu do Hội đồng bầu ra (trừ ở một số có ít dân thì Thị trưởng được người dân bầu trực tiếp). Giúp việc cho Thị trưởng có Hội đồng điều hành địa phương, bao gồm các thành viên do Thị trưởng bổ nhiệm và có thể bãi nhiệm. 

Tại Hội nghị đô thị toàn quốc năm 2022, Bộ Nội vụ đề xuất nghiên cứu kinh nghiệm của các nước về mô hình "Tòa thị chính", "Thị trưởng" ở đô thị cho phù hợp với đặc thù của Việt Nam.

GIÁ TRỊ THAM KHẢO ĐỐI VỚI VIỆT NAM 

Qua nghiên cứu mô hình Thị trưởng của một số quốc gia trên thế giới có thể thấy, việc áp dụng mô hình Thị trưởng trong chính quyền địa phương đã có quá trình lâu dài và xuất phát từ việc đáp ứng nhu cầu phát triển của các đô thị. Mô hình Thị trưởng ngày càng trở nên phổ biến tại các thành phố, đô thị lớn trên thế giới; có giá trị tham khảo trong quá trình xây dựng chính quyền đô thị phù hợp với đặc thù của Việt Nam.

Thứ nhất, có thể thấy, không có một mô hình Thị trưởng chung cho tất cả các quốc gia; trong mỗi quốc gia cùng là mô hình Thị trưởng nhưng có nhiều “cấp độ” khác nhau, tùy thuộc vào đặc điểm địa lý, quy mô và mật độ dân số đô thị mà áp dụng mô hình Thị trưởng khác nhau. Ngay cả ở Mỹ, mặc dù đây là mô hình áp dụng khá phổ biến nhưng cũng có đến hai mô hình là mô hình Thị trưởng yếu và mô hình Thị trưởng mạnh; việc áp dụng hai mô hình Thị trưởng ở Mỹ cũng phải trải qua quá trình “cải cách” và hoàn thiện. Do vậy, ở Việt Nam có thể nghiên cứu áp dụng mô hình Thị trưởng, tuy nhiên việc áp dụng cần có nghiên cứu “thí điểm” tại một số thành phố và phải phù hợp với đặc điểm địa lý, quy mô, sự phát triển của từng đô thị để áp dụng mô hình cho phù hợp; đồng thời việc triển khai “thí điểm” nên học tập kinh nghiệm của Pháp và Tây Ban Nha áp dụng đối với cấp chính quyền thấp nhất (cấp xã) có quy mô dân số nhỏ để từ đó tổng kết, hoàn thiện mô hình và áp dụng phù hợp.

Thứ hai, các quốc gia trên thế giới đang có xu hướng chuyển dần từ cơ chế người đứng đầu không được bầu cử trực tiếp (do Hội đồng bầu) sang cơ chế người đứng đầu chính quyền đô thị do nhân dân đô thị bầu trực tiếp. Ở Đức, phiên bản đầu của hệ thống Thị trưởng bang Rhineland – Palatine cũng không bầu cử trực tiếp, tuy nhiên, đến nay cũng được cải cách sang chế độ Thị trưởng bầu cử trực tiếp từ người dân. Việc bầu cử trực tiếp không chỉ là một phương thức để tăng cường sự tham gia của người dân vào quản lý công việc của đô thị mà còn tăng “sức mạnh” các quyết định của Thị trưởng, vì khi đó Thị trưởng với vai trò người đứng đầu Hội đồng có thể thực hiện ý tưởng của mình đại diện cho ý chí, nguyện vọng của người dân đô thị, đồng thời tăng trách nhiệm của người đứng đầu đô thị trước nhân dân. Trên thực tế, sự trao quyền hay trách nhiệm người đứng đầu thực tế không phải là trao cho cấp chính quyền địa phương mà thực tế là trao cho người dân. Do vậy, để phát huy quyền dân chủ trực tiếp của người dân, đồng thời nâng cao trách nhiệm của người đứng đầu cơ quan hành chính ở chính quyền đô thị, Việt Nam có thể nghiên cứu đổi mới cơ chế bầu cử thay cho cơ chế bổ nhiệm người đứng đầu chính quyền đô thị như hiện nay. 

Thứ ba, dù theo mô hình chính quyền địa phương nào thì điều quan trọng là trách nhiệm của người đứng đầu chính quyền địa phương là phải đảm bảo nguyên tắc “phục vụ nhân dân” có trách nhiệm quản lý và lãnh đạo địa phương phát triển trên mọi lĩnh vực, đáp ứng nguyện vọng, nhu cầu vật chất và tinh thần của người dân. Để thực hiện được trách nhiệm đó, cần phải trao quyền tương ứng cho người đứng đầu chính quyền địa phương. Đặc biệt trong chính quyền đô thị, để đạt hiệu quả của chính quyền đô thị, vấn đề đặt ra là cần “tập trung” quyền lực cho người đứng đầu đô thị và tăng trách nhiệm giải trình. Tùy từng quốc gia mà Thị trưởng được trao các quyền “độc lập” trong việc quyết định ngân sách, tuyển dụng nhân sự trong thẩm quyền của mình và giải quyết một số vấn đề trong đô thị, như: quản lý đô thị, môi trường, cấp giấy phép xây dựng... Chính những thẩm quyền độc lập này sẽ giúp công việc của đô thị được giải quyết nhanh chóng và hiệu quả. 

Thứ tư, có thể thấy ưu điểm của “chế độ Thị trưởng” là quyền lực được tập trung gần như tuyệt đối về tay Thị trưởng và vì thế khi tiến hành giải quyết một vấn đề xã hội nào đó, thì trách nhiệm của người đứng đầu là cao nhất, hành động nhanh chóng, hiệu suất cao. Thế nhưng, vì cá nhân quyết định vấn đề, nên cũng có những khuyết điểm thường thấy: dựa vào kinh nghiệm cá nhân nên dễ dẫn đến sai lầm, nóng vội, thậm chí dẫn đến sự độc đoán, lạm dụng quyền lực. Nhiều quốc gia cũng như đô thị trên thế giới lựa chọn “chế độ Thị trưởng” nhưng đồng thời đưa ra những quy định về pháp luật tương ứng, buộc Thị trưởng phải tuân theo khi ra một quyết định nào đó có ảnh hưởng đến lợi ích của đại bộ phận người dân và các chủ thể lợi ích khác. Đồng thời, hành động của Thị trưởng cũng không thể nằm ngoài những quy phạm của hiến pháp và pháp luật của nhà nước, mà ngược lại phải tuân thủ tất cả những quy định pháp luật của nhà nước, tất cả những quyết định của Thị trưởng trước tiên phải là hợp hiến, hợp pháp sau đó là hợp với lòng dân; phù hợp với đại đa số lợi ích của người dân ở đô thị, phù hợp với nhu cầu phát triển chung của đô thị. Do vậy, trong quá trình nghiên cứu mô hình Thị trưởng, cần nghiên cứu việc quy định quyền cho Thị trưởng, mặt khác còn phải quy định cụ thể các biện pháp kiểm soát quyền của Thị trưởng trong khuôn khổ hiến pháp và pháp luật./.

--------------------------------------

Tài liệu tham khảo: 

1. TS Vũ Văn Tính (chủ nhiệm đề tài), Đề tài khoa học cấp Bộ “Nghiên cứu so sánh tổ chức chính quyền địa phương của Việt Nam và chính quyền địa phương của một số quốc gia trên thế giới". 

2. TS Quách Thị Minh Phượng, Chính quyền đô thị ở một số quốc gia trên thế giới và những kinh nghiệm đối với Việt Nam, Tạp chí điện tử Tổ chức nhà nước, ngày 24/3/2021.

3. ThS Lê Anh Tuấn, Kinh nghiệm tổ chức chính quyền đô thị ở một số thành phố lớn trên thế giới, isos.gov.vn, ngày 15/5/2015.

ThS Nguyễn Bích Thủy - Vụ Chính quyền địa phương, Bộ Nội vụ