Hoàn thiện chế định đối với các tội lợi dụng chức vụ, quyền hạn trong Bộ luật Hình sự đáp ứng yêu cầu tăng cường kiểm soát quyền lực trong công tác cán bộ

Hội thảo “Những vấn đề lý luận và thực tiễn về kiểm soát quyền lực, phòng, chống “lợi ích nhóm”, tham nhũng, tiêu cực trong công tác xây dựng pháp luật”, do Đảng đoàn Quốc hội tổ chức ngày 05/8/2022. Ảnh minh họa

Cơ sở của trách nhiệm hình sự đối với các tội lợi dụng chức vụ, quyền hạn 

Trách nhiệm hình sự (TNHS) là hậu quả pháp lý mà Tòa án thông qua thủ tục tố tụng hình sự áp dụng với một người đã phạm một tội được quy định trong Bộ luật Hình sự (BLHS). Khác với các loại trách nhiệm pháp lý như dân sự, hành chính, kỷ luật, TNHS là loại trách nhiệm pháp lý nghiêm khắc nhất, thể hiện ở việc tước bỏ và hạn chế những quyền, lợi ích quan trọng nhất của con người, như tước bỏ quyền tự do thân thể, lợi ích vật chất, nhân thân và thậm chí cả quyền được sống. Vì vậy, để áp dụng TNHS cần có thủ tục chặt chẽ đó là hệ thống pháp luật tố tụng hình sự. Nếu quyền áp dụng các loại trách nhiệm pháp lý do các cơ quan, tổ chức khác nhau áp dụng, thì Tòa án là cơ quan duy nhất được áp dụng TNHS. Một đặc điểm quan trọng là, TNHS chỉ được áp dụng dựa trên cơ sở nhất định. Đó là cơ sở pháp lý với nguyên tắc: một người chỉ bị coi là tội phạm và bị áp dụng hình phạt khi phạm một tội được quy định trong BLHS(1). Vì vậy, để nghiên cứu TNHS đối với các tội lợi dụng chức vụ, quyền hạn thì cần nhận biết các dấu hiệu pháp lý hình sự của nhóm tội này. Hiện nay, các tội phạm lợi dụng chức vụ, quyền hạn được quy định ở các nhóm khác nhau trong BLHS năm 2015 (sửa đổi, bổ sung năm 2017). 

- Đối với nhóm tội phạm về chức vụ: BLHS quy định “Các tội phạm về chức vụ là những hành vi xâm phạm hoạt động đúng đắn của cơ quan, tổ chức do người có chức vụ thực hiện trong khi thực hiện công vụ, nhiệm vụ”(2). Đây là một nhóm tội phạm có cùng tính chất xâm phạm đến hoạt đúng đắn của cơ quan nhà nước, tổ chức chính trị, chính trị - xã hội, tổ chức xã hội và các tổ chức kinh tế. Các tội phạm có chức vụ được thực hiện làm cho hoạt động của các cơ quan, tổ chức trái pháp luật, ngược lại với đòi hỏi của pháp luật, từ đó ảnh hưởng đến uy tín, xâm phạm đến quyền, lợi ích hợp pháp của cá nhân, cơ quan, tổ chức. Như vậy, so với BLHS năm 1999 thì BLHS năm 2015 đã mở rộng nội hàm khái niệm tội phạm chức vụ. 

Cụ thể, BLHS năm 2015 (sửa đổi, bổ sung năm 2017) quy định các hành vi tương ứng với các tội thuộc nhóm tội tham nhũng như sau: hành vi lợi dụng chức vụ, quyền hạn để chiếm đoạt tài sản của Nhà nước, tổ chức mà người phạm tội có trách nhiệm quản lý; hành vi lợi dụng chức vụ, quyền hạn để nhận tài sản, giá trị vật chất, phi vật chất để làm hoặc không làm một việc gì đó theo yêu cầu hoặc vì lợi ích của người đưa hối lộ; hành vi lạm dụng chức vụ, quyền hạn chiếm đoạt tài sản của cơ quan, tổ chức, cá nhân; hành vi vì động cơ vụ lợi, lợi dụng chức vụ, quyền hạn làm trái công vụ gây thiệt hại cho lợi ích của Nhà nước, quyền, lợi ích hợp pháp của cá nhân, tổ chức; hành vi vì vụ lợi mà làm một việc vượt quá quyền hạn, trái công vụ gây thiệt hại cho lợi ích của Nhà nước, quyền và lợi ích hợp pháp của cá nhân, tổ chức; hành vi nhận tài sản, lợi ích của người khác sau đó dùng quyền hạn của mình gây ảnh hưởng đến người có chức vụ và quyền hạn để người này làm, hoặc không làm một việc thuộc trách nhiệm hoặc liên quan đến công việc của họ hoặc làm một việc không được phép làm; hành vi vì vụ lợi hay động cơ cá nhân mà sửa chữa, làm sai lệch nội dung giấy tờ, tài liệu; làm, cấp giấy tờ giả; giả mạo chữ ký của người có chức vụ, quyền hạn. 

Có thể hiểu, dấu hiệu quan trọng của các tội phạm về tham nhũng là động cơ vụ lợi. Nói cách khác, nếu không có dấu hiệu này thì không thuộc nhóm tội tham nhũng cho dù chủ thể của tội phạm là người có chức vụ, quyền hạn. Vụ lợi là việc người có chức vụ, quyền hạn đã lợi dụng chức vụ, quyền hạn nhằm đạt được lợi ích vật chất hoặc lợi ích phi vật chất không chính đáng(3).

- Các tội khác về chức vụ có đặc trưng là đều do người có chức vụ thực hiện, nhưng hành vi không có tính chất tham nhũng (không vụ lợi) như: làm lộ bí mật công tác, chiếm đoạt, tiêu hủy tài liệu bí mật công tác; đào nhiệm.

- Các tội này là các chủ thể không có chức vụ, quyền hạn nhưng hành vi của họ có liên quan đến các tội tham nhũng như: đưa hối lộ, môi giới hối lộ, lợi dụng ảnh hưởng với người có chức vụ, quyền hạn để trục lợi. Ngoài ra, khoa học pháp lý hiện nay cho rằng còn một số tội phạm mà trong cấu thành tăng nặng của nó có dấu hiệu lợi dụng chức vụ, quyền hạn nhưng vì vụ lợi nhưng không nằm trong nhóm tội phạm về tham nhũng mà nằm ở chương tội phạm xâm phạm trật tự quản lý kinh tế(4). 

Các hình thức trách nhiệm hình sự đối với các tội lợi dụng chức vụ, quyền hạn trong khi thi hành công vụ

Các tội phạm lợi dụng chức vụ, quyền hạn mang tính chất nguy hiểm cho xã hội cao, đồng thời chủ thể là người có chức vụ, quyền hạn thực hiện xâm phạm đến hoạt động đúng đắn của Nhà nước, tổ chức, quyền, lợi ích hợp pháp của người dân, do đó quan điểm của Đảng và Nhà nước ta đối với loại tội này là xử lý nghiêm khắc - quy định TNHS nghiêm khắc hơn đối với những tội phạm là người có thẩm quyền trong thực thi pháp luật, những người lợi dụng chức vụ, quyền hạn để phạm tội. Người có chức vụ càng cao mà lợi dụng chức vụ, quyền hạn phạm tội thì càng phải xử lý nghiêm khắc để làm gương cho người khác(5). BLHS năm 2015 (sửa đổi, bổ sung năm 2017) đã thể chế hóa quan điểm chỉ đạo này trong việc quy định tội phạm và TNHS đối với các tội phạm về chức vụ.  

- Về hình phạt chính: không có tội danh nào trong nhóm tội phạm về chức vụ có quy định hình phạt tiền, trong khi đó tất cả 14 tội trong nhóm này đều có hình phạt tù, trong đó 05 tội có hình phạt tù chung thân. Điều 40 BLHS năm 2015 đã quy định không thi hành hình phạt tử hình đối với người bị kết án tử hình về tội tham ô tài sản, tội nhận hối lộ mà sau khi bị kết án đã chủ động nộp lại ít nhất ba phần tư tài sản tham ô, nhận hối lộ và hợp tác tích cực với cơ quan chức năng trong việc điều tra, xử lý tội phạm hoặc lập công lớn. Trường hợp này, hình phạt tử hình được chuyển thành hình phạt tù chung thân. Đây là điểm mới, tiến bộ của BLHS năm 2015 trong chính sách hình sự đối với tội phạm tham nhũng, thể hiện tính nghiêm khắc, tinh thần nhân đạo, đồng thời đảm bảo mục tiêu thu hồi tài sản và khắc phục hậu quả của tội phạm tham nhũng. 

- Hình phạt bổ sung: bao gồm cấm đảm nhiệm chức vụ, cấm hành nghề hoặc làm một công việc nhất định; cấm cư trú; quản chế; tước một số quyền công dân; tịch thu tài sản; phạt tiền khi không áp dụng là hình phạt chính; trục xuất khi không áp dụng là hình phạt chính. Hình phạt bổ sung không thể tuyên độc lập mà chỉ có thể tuyên kèm với hình phạt chính. Hình phạt cấm đảm nhiệm chức vụ, cấm hành nghề hoặc làm một công việc nhất định được áp dụng đối với 11/14 tội phạm về chức vụ; tịch thu tài sản là hình phạt bổ sung tương đối quan trọng đối với một số tội phạm về chức vụ. Chỉ áp dụng hình phạt tịch thu tài sản đối với những người bị kết án về tội nghiêm trọng, tội rất nghiêm trọng hoặc tội đặc biệt nghiêm trọng.

- Các biện pháp tư pháp: là hình thức TNHS bên cạnh hệ thống hình phạt được BLHS quy định, do các cơ quan tư pháp áp dụng đối với người có hành vi nguy hiểm cho xã hội. Các biện pháp tư pháp bao gồm: tịch thu vật, tiền trực tiếp liên quan đến tội phạm; trả lại tài sản, sửa chữa hoặc bồi thường thiệt hại; buộc công khai xin lỗi; bắt buộc chữa bệnh. Các biện pháp tư pháp mang tính hỗ trợ cho các hình phạt trong trường hợp cần thiết phải xử lý cơ bản, toàn diện người phạm tội về hành vi nguy hiểm cho xã hội, thể hiện sự công minh của pháp luật, đồng thời loại bỏ những điều kiện phạm tội, đem lại trật tự, an toàn cho xã hội. 

Thực tiễn áp dụng các quy định của pháp luật về trách nhiệm hình sự đối với các tội lợi dụng chức vụ, quyền hạn

Với quyết tâm chính trị của Đảng và Nhà nước, việc xử lý tội phạm về chức vụ được thực hiện trên tinh thần không có vùng cấm, không ngoại lệ và không đặc quyền. Thực tiễn cho thấy, tội phạm về lợi dụng chức vụ, quyền hạn trong thời gian qua diễn biến phức tạp, phương thức, thủ đoạn phạm tội và che giấu tội phạm ngày càng tinh vi, các vụ án thường diễn ra trong thời gian dài mới bị phát hiện. Tội phạm chức vụ thường xảy ra trong các lĩnh vực quản lý tài sản công, tài chính, tín dụng, quản lý đất đai, vốn tại các doanh nghiệp nhà nước. 

Theo thống kê từ năm 2006 đến năm 2020, các cơ quan tiến hành tố tụng đã khởi tố 1.084 vụ án/1939 bị can, bình quân mỗi năm tăng 36 vụ. Trong đó, tội tham ô tài sản chiếm tỷ lệ cao nhất trong các tội phạm về chức vụ (46,3%), trong khi đó tội lợi dụng chức vụ, quyền hạn gây ảnh hưởng với người khác để trục lợi không có vụ nào(6). Trong năm 2021, cả nước đã khởi tố, điều tra 390 vụ án và 1.011 bị can về các tội tham nhũng, chức vụ. Các vụ án thuộc diện Ban Chỉ đạo Trung ương về phòng, chống tham nhũng theo dõi, chỉ đạo, từ sau Phiên họp thứ 19 (tháng 01/2021) đến nay, đã khởi tố 10 vụ án/40 bị can; kết thúc điều tra 15 vụ án/150 bị can; truy tố 16 vụ/164 bị can; xét xử sơ thẩm 21 vụ án/179 bị cáo, xét xử phúc thẩm 13 vụ án/74 bị cáo. 

Tuy nhiên, việc áp dụng TNHS đối với tội phạm về chức vụ vẫn còn những hạn chế như: áp dụng hình phạt chưa tương xứng với tính chất, mức độ nguy hiểm cho xã hội, nhiều vụ án mức hình phạt chưa nghiêm; việc áp dụng các tình tiết tăng nặng, giảm nhẹ TNHS chưa đầy đủ và chính xác; áp dụng án treo chưa có căn cứ. Điều này dẫn đến “công tác phát hiện, xử lý tham nhũng chưa đáp ứng yêu cầu; số vụ việc, vụ án tham nhũng được phát hiện còn ít; một số vụ việc xử lý còn kéo dài, chưa nghiêm; thu hồi tài sản tham nhũng đạt kết quả thấp, gây tâm lý bức xúc và hoài nghi trong xã hội về quyết tâm phòng, chống tham nhũng của Đảng và Nhà nước ta”(7). 

Những hạn chế này có nhiều nguyên nhân, trong đó có nguyên nhân từ việc hoàn thiện pháp luật hình sự nói chung và chế định về tội phạm về chức vụ trong BLHS nói riêng, đó là: 

Thứ nhất, các quy định của BLHS về các tội phạm về tham nhũng chưa có sự tương thích với Công ước quốc tế về phòng, chống tham nhũng mà Việt Nam đã tham gia và Luật Phòng, chống tham nhũng của Việt Nam. Ví dụ, Luật Phòng, chống tham nhũng năm 2018 quy định 12 hành vi tham nhũng, trong khi đó, BLHS năm 2015 cụ thể hóa 07 tội phạm về tham nhũng. Rà soát cấu thành của các tội phạm về tham nhũng cho thấy vẫn còn 4 nhóm hành vi tham nhũng có tính chất nguy hiểm cao chưa được tội phạm hóa: hành vi nhũng nhiễu vì vụ lợi được quy định tại điểm k Khoản 1 Điều 2 chưa được quy định là tội phạm; hành vi đưa hối lộ, môi giới hối lộ để giải quyết công việc của cơ quan, tổ chức, đơn vị hoặc địa phương vì vụ lợi; hành vi tham nhũng không thực hiện, thực hiện không đúng hoặc không đầy đủ nhiệm vụ, công vụ vì vụ lợi; hành vi tham nhũng lợi dụng chức vụ, quyền hạn để bao che cho người có hành vi vi phạm pháp luật vì vụ lợi; cản trở, can thiệp trái pháp luật vào việc giám sát, kiểm tra, thanh tra, kiểm toán, điều tra, truy tố, xét xử, thi hành án vì vụ lợi(8). 

Bên cạnh đó, Công ước quốc tế về phòng, chống tham nhũng còn quy định làm giàu bất hợp pháp là một trong các hành vi tham nhũng, tuy nhiên BLHS năm 2015 chưa quy định hành vi này là tội phạm. Đây là các hành vi tham nhũng, vì mang tính chất vụ lợi của người có chức vụ, quyền hạn xâm phạm đến hoạt động đúng đắn của cơ quan, tổ chức nếu không tội phạm hóa và áp dụng TNHS sẽ bỏ lọt hành vi tham nhũng.

Thứ hai, chưa có sự phân định giữa các tội phạm về chức vụ và các tội phạm xâm phạm trật tự quản lý kinh tế. Một trong những dấu hiệu cấu thành của các tội tham nhũng là lợi dụng chức vụ, quyền hạn làm trái công vụ để vụ lợi, Như vậy, yếu tố vụ lợi rất quan trọng để phân biệt với các tội cũng lợi dụng chức vụ, quyền hạn làm trái công vụ nhưng chỉ gây thiệt hại mà không vụ lợi, đó là các tội trong nhóm tội xâm phạm trật tự quản lý kinh tế. Nhiều tội trong nhóm này có tình tiết tăng nặng TNHS định khung “vì vụ lợi”. Điều này dẫn đến việc nhiều trường hợp xâm phạm trật tự quản lý kinh tế có tính chất vụ lợi, đáng lẽ phải bị xử lý về các tội tham nhũng, nhưng lại bị xử lý về các tội xâm phạm trật tự quản lý kinh tế với tính chất nguy hiểm cho xã hội thấp hơn và TNHS cũng nhẹ hơn.

Thứ ba, các dấu hiệu trong cấu thành tội phạm về tham nhũng, chức vụ chưa được thể hiện và giải thích thống nhất, dẫn đến khó khăn trong quá trình áp dụng pháp luật hình sự. Ví dụ, khái niệm vụ lợi được khoản 7 Điều 3 Luật Phòng, chống tham nhũng năm 2018 giải thích là lợi ích phi vật chất, rất khó định tính, định lượng được nên phần lớn các vụ án không xem xét TNHS đối với hành vi của bị cáo có tính chất vụ lợi về tinh thần. Đặc biệt, BLHS năm 2015 (sửa đổi, bổ sung năm 2017) đã quy định “lợi ích phi vật chất” trong cấu thành tội phạm tham nhũng, nhưng thực tế chưa có hướng dẫn cụ thể của các cơ quan có thẩm quyền để làm cơ sở cho việc xét xử các tội phạm về tham nhũng.

Giải pháp tiếp tục hoàn thiện chế định trách nhiệm hình sự đối với các tội phạm về chức vụ, quyền hạn

Một là, cần giải thích thống nhất những dấu hiệu định tội của tội về chức vụ như: lợi ích vật chất, phi vật chất. Theo đó, lợi ích vật chất là những lợi ích có thể tính ra được bằng tiền; lợi ích phi vật chất là lợi ích không thể tính ra được bằng tiền nhưng có giá trị nào đó với người phạm tội. Cụ thể, cần định lượng giá trị (dấu hiệu định lượng) tất cả những dấu hiệu định lượng ở các tội phạm tham nhũng như: giá trị của hối lộ, giá trị tài sản bị chiếm đoạt hoặc mức độ thiệt hại gây ra cho Nhà nước nên được xóa bỏ khỏi cấu thành tội phạm, trên cơ sở những định lượng này chỉ nên quy định là tình tiết tăng nặng để quyết định hình phạt. Đối với tội tham ô tài sản nguy hiểm hơn và đòi hỏi trừng trị nghiêm khắc hơn so với tội xâm phạm sở hữu, bởi vì ngoài xâm phạm sở hữu, tội tham ô còn do chủ thể có chức vụ, quyền hạn thực hiện, xâm phạm đến tính đúng đắn trong hoạt động và uy tín của cơ quan, tổ chức. Vì vậy, cần quy định rõ định lượng giá trị tài sản để truy cứu TNHS đối với tội tham ô, nhận hối lộ, lạm dụng chức vụ, quyền hạn chiếm đoạt tài sản…  

Hai là, cần phân hóa TNHS đối với một số trường hợp nhận hối lộ đã thực hiện, hoặc chưa thực hiện hành vi theo yêu cầu của người đưa hối lộ; nhận tiền, lợi ích nhưng thực hiện hành vi trái công vụ hoặc không trái công vụ theo yêu cầu của người đưa, nhận hối lộ do chỉ đạo, ép buộc của cấp trên… Vì vậy, cần nghiên cứu, xem xét để tội phạm hóa hành vi “làm giàu bất chính”. Đây là vấn đề phức tạp, khó khăn về mặt lập pháp cũng như áp dụng trên thực tế, cần học tập kinh nghiệm các quốc gia trên thế giới, thực hiện nghiêm túc, hiệu quả việc kê khai, kiểm soát thu nhập của người có chức vụ, quyền hạn; sửa đổi, bổ sung cơ chế đặc thù về tố tụng hình sự để quy định này được áp dụng trên thực tế, góp phần phòng, chống tham nhũng.

Ba là, về tịch thu tài sản và các biện pháp tư pháp. Đây là biện pháp TNHS mang tính chất kinh tế phù hợp và có vai trò quan trọng trong xử lý các tội phạm tham nhũng, chức vụ. Tuy nhiên, đối với hình phạt bổ sung đang xung đột với hình phạt tiền bởi tính chất giống nhau đều tước bỏ lợi ích kinh tế của người phạm tội, sung công quỹ. Bên cạnh hình phạt tịch thu tài sản còn có biện pháp tư pháp tịch thu sung công quỹ tiền, tài sản do phạm tội mà có. Do đó, không cần thiết áp dụng hình phạt tịch thu tài sản mà nên coi tịch thu tài sản là một biện pháp khắc phục hậu quả và không phải là một hình phạt .

Kiểm soát quyền lực bằng pháp luật hình sự thể hiện rõ nhất trong quy định của BLHS về tội phạm TNHS đối với nhóm tội phạm về chức vụ, tham nhũng và các tội liên quan đến lợi dụng chức vụ, quyền hạn. Để pháp luật hình sự phát huy được yêu cầu này, cần nhận thức đúng đắn về TNHS đối với các tội phạm này, đồng thời đánh giá qua thực tiễn áp dụng, chỉ ra bất cập của pháp luật trên cơ sở tiếp tục hoàn thiện chế định TNHS đối với tội phạm tham nhũng nói riêng, các tội lợi dụng chức vụ, quyền hạn nói chung, góp phần kiểm soát hiệu quả quyền lực nhà nước trong Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam./.

-----------------

Ghi chú:

(1),(2) Bộ luật Hình sự năm 2015 (sửa đổi, bổ sung năm 2017).

(3) Luật Phòng, chống tham nhũng năm 2018.

(4),(8) Nguyễn Ngọc Hòa, Bộ luật Hình sự, cơ sở pháp lý quan trọng của  chống để phòng ngừa các tội phạm tham nhũng trong lĩnh vực kinh tế ở Việt Nam, Tham luận Kỷ yếu Hội thảo quốc tế về phòng, chống tội phạm tham nhũng trong lĩnh vực kinh tế theo pháp luật Việt Nam, Trung Quốc và pháp luật quốc tế do Trường Đại học Luật - Đại học Huế và Viện Luật, Trường Đại học Kinh tế - Luật, Trung Quốc tổ chức tại thành phố Huế (Việt Nam) năm 2021, tr.37, tr.39-40.

(5) Bộ Chính trị, Nghị quyết số 49/NQ-TW ngày 02/5/2005 về cải cách tư pháp.

(6) Cục Thống kê tội phạm thuộc Viện Kiểm sát nhân dân tối cao, Số liệu thống kê tội phạm về tham nhũng và tội tham ô tài sản từ năm 2011- 2020. 

(7) Bộ Chính trị, Chỉ thị số 50-CT/TW ngày 07/12/2021 về tăng cường sự lãnh đạo của Đảng đối với công tác phát hiện, xử lý vụ việc, vụ án tham nhũng.

TS Đinh Thế Hưng - Viện Nhà nước và Pháp luật, Viện Hàn lâm Khoa học xã hội Việt Nam

tcnn.vn