Kinh nghiệm của một số quốc gia về kiểm soát quyền lực và kiểm soát quyền lực trong công tác cán bộ

Ở Cộng hòa liên bang Đức, sau cuộc bầu cử, đảng chiếm đa số hoặc liên minh đa số sẽ đứng ra thành lập chính phủ. Ảnh minh họa: Internet

Mục đích, yêu cầu của kiểm soát quyền lực nhà nước và kiểm soát quyền lực trong công tác cán bộ

Trong các chế độ xã hội dân chủ, với sự thừa nhận và khẳng định quyền lực nhà nước có nguồn gốc từ nhân dân, việc kiểm soát quyền lực nhà nước được đặt ra một cách rõ ràng và quyết liệt hơn. Quyền lực nhà nước có nguồn gốc từ nhân dân, nhưng do những điều kiện nhất định, nhân dân không thể trực tiếp thực thi quyền lực này mà ủy quyền cho nhà nước thực hiện. Tuy nhiên, sự ủy quyền của nhân dân cho nhà nước cũng dẫn tới nhiều bất cập trong mối quan hệ giữa người chủ (nhân dân) và người đại diện (nhà nước), đó là: sự bất đối xứng thông tin; khả năng đại diện chưa sát, trúng với lợi ích, ý chí của người chủ; khả năng người đại diện có thể sử dụng quyền lực để đi ngược lại lợi ích của chính người chủ; sự bất đối xứng thông tin còn làm cho sự giám sát và trừng phạt của người chủ cũng không hiệu quả(1). Do vậy, kiểm soát tốt quyền lực nhà nước sẽ góp phần đảm bảo quyền lực nhà nước được thực thi đúng mục đích, hiệu quả.

Mặt khác, do quyền lực nhà nước có tính độc quyền cưỡng chế hợp pháp, là đặc quyền riêng của Nhà nước nhằm ngăn chặn bất kỳ sự chống đối hay kháng cự nào từ các nhóm, thành phần khác trong xã hội khi trái với mục đích chung. Đặc tính này của quyền lực nhà nước cũng dẫn tới nhiều khó khăn trong kiểm soát quyền lực, chẳng hạn nếu trao quyền lực cho một cơ quan để kiểm soát quyền lực thì vấn đề đặt ra là “ai kiểm soát người kiểm soát”. Do vậy, cơ chế kiểm soát quyền lực nhà nước phải được thiết kế khoa học, hiệu quả nhằm hỗ trợ và tăng tính khả thi, hiệu quả trong kiểm soát quyền lực.

Do kiểm soát quyền lực nhà nước cũng cần tới quyền lực và liên quan tới quyền lực, cho nên việc kiểm soát quyền lực, ngoài các yêu cầu về tính chất kỹ thuật, chuyên môn của hoạt động kiểm soát, phải đảm bảo được các yếu tố quan trọng như: 1) Sự phù hợp về thẩm quyền, địa vị chính trị, pháp lý; 2) Tính độc lập nhất định của chủ thể kiểm soát với các đối tượng kiểm soát; 3) Không có xung đột lợi ích trong việc thực hiện nhiệm vụ kiểm soát.

Trong thiết kế hệ thống tổ chức thực thi quyền lực nhà nước, ngoài việc thiết lập tổ chức bộ máy, phải tính tới yếu tố nhân sự (con người) phù hợp và cách thức để có được những nhân sự nổi trội. Do các vị trí trong tổ chức bộ máy nhà nước, nhất là các vị trí cấp cao, quan trọng thường gắn với vị thế và quyền lực lớn trong xã hội nên các vị trí này cũng là mục tiêu tiếp cận, muốn giành được của các cá nhân, nhóm, giai cấp trong xã hội. Do vậy, các chế độ xã hội đều phải hình thành được cách thức lựa chọn nhân sự vào các vị trí quyền lực của bộ máy nhà nước nhằm hạn chế sự tranh giành, mâu thuẫn, xung đột và có thể dẫn đến khủng hoảng chính trị, rối loạn xã hội. 

Trong các xã hội dân chủ xuất phát từ quyền lực của nhân dân ủy quyền cho nhà nước - là cơ quan đại diện cho nhân dân thực thi quyền lực nhà nước, thì nhân sự chủ chốt của nhà nước sẽ được lựa chọn thông qua bầu cử. Các đại diện được bầu sẽ tiếp tục bầu và bổ nhiệm chính trị đối với các nhà chính trị; bổ nhiệm trên cơ sở chuyên môn đối với thẩm phán, chánh án; thiết lập thi tuyển để lựa chọn đội ngũ công chức hành chính. Như vậy, kiểm soát quyền lực trong công tác cán bộ ở đây sẽ bao hàm kiểm soát toàn bộ quá trình giới thiệu ứng viên, bầu cử, bổ nhiệm và thi tuyển cán bộ nhằm đảm bảo nhân sự của bộ máy nhà nước được lựa chọn theo đúng mục đích, tiêu chuẩn, quy trình, quy định chính trị, pháp lý, không bị thao túng bởi ý chí của tổ chức, lực lượng, cá nhân nào trong xã hội. 

Tuy nhiên, công tác cán bộ (thuật ngữ được sử dụng có tính phổ biến là “công tác nhân sự”) ở một số quốc gia thường được nhấn mạnh tới công tác cán bộ của các đảng chính trị, nhất là ở các nước có hệ thống một đảng hoặc một đảng nổi trội cầm quyền, do vai trò và yếu tố cạnh tranh của các đảng khác là nhỏ, không tác động nhiều tới vị trí và quyền lực cũng như nhân sự của đảng cầm quyền. Tùy thuộc vào mô hình tổ chức quyền lực nhà nước và hệ thống đảng phái, mỗi quốc gia có những cách thức kiểm soát quyền lực nhà nước tương ứng. Bên cạnh sự kiểm soát bằng thể chế, luật pháp, sự kiểm soát quyền lực nhà nước còn chịu tác động, ảnh hưởng mạnh bởi tương quan quyền lực giữa các đảng, các lực lượng chính trị trong xã hội. Kinh nghiệm kiểm soát quyền lực nhà nước của một số quốc gia trên thế giới đối với công tác cán bộ cho thấy có thể tập trung vào hai nhóm chính: nhóm các nước có từ hai đảng trở lên thay nhau cầm quyền và nhóm các nước có một đảng hoặc một đảng nổi trội cầm quyền. 

Kinh nghiệm của một số quốc gia về kiểm soát quyền lực và kiểm soát quyền lực trong công tác cán bộ

Tại một số quốc gia có nhiều đảng cạnh tranh thay nhau cầm quyền

Ở các quốc gia này, hệ thống thể chế, cơ chế, pháp luật cho tổ chức và thực thi quyền lực nhà nước, kiểm soát quyền lực nhà nước được thiết kế tương đối ổn định theo nguyên tắc phân quyền và kiềm chế - đối trọng. Trên nền tảng thể chế, luật pháp này, các đảng chính trị, các đảng đối lập cạnh tranh cùng với sự tham gia của các tổ chức chính trị - xã hội, các nhóm lợi ích. Điểm chung là đều có tổ chức, nguồn lực riêng cũng như có động cơ trong việc giám sát, kiềm chế đối với việc thực thi quyền lực của đảng cầm quyền. 

Kiểm soát của nhân dân đối với nhà nước thông qua bầu cử theo nhiệm kỳ thể hiện quyền lực gốc, chủ quyền của nhân dân, đồng thời là cách thức nhân dân lựa chọn các đại diện của mình, đưa người vào bộ máy nhà nước và ràng buộc trách nhiệm. Để bầu cử diễn ra một cách công bằng, bình đẳng, phản ánh đúng lá phiếu của cử tri, ngoài các thể chế, quy định còn có Ủy ban bầu cử độc lập, sự giám sát bầu cử của các tổ chức, chủ thể khác trong xã hội. Mặt khác, để sự lựa chọn của nhân dân là hợp lý, các nước còn có những quy định hạn chế việc tuyên truyền, vận động có tính mị dân. Ngoài ra, báo chí cũng góp phần nâng cao nhận thức của người dân, từ đó nâng cao trách nhiệm đối với lá phiếu của mình. 

Nhà nước tự kiểm soát quyền lực nhà nước thể hiện qua việc quyền lực nhà nước được thiết kế và thực thi theo những cách thức có thể kiểm soát lẫn nhau. Ví dụ, cơ chế phân lập quyền lực mềm ở Vương quốc Anh. Tuy nhiên, phân lập quyền lực để kiểm soát sẽ không có hiệu lực lớn khi có sự thống nhất quyền lợi hoặc thông đồng, thỏa hiệp lợi ích giữa các bên, giữa cả đảng cầm quyền và đảng đối lập. Vì vậy, sự kiểm soát bằng thể chế kiềm chế - đối trọng và của các đảng cạnh tranh có những giới hạn không thể vượt qua. Trong hệ thống này, công tác cán bộ và kiểm soát công tác cán bộ của đảng chính trị và nhà nước chủ yếu được thực hiện như sau:

Đối với công tác cán bộ của các đảng chính trị: các đảng đều thiết lập những cách thức khác nhau cho việc tuyển lựa và đào tạo, phát triển đội ngũ lãnh đạo của đảng. Đây là nguồn nhân sự chính sẽ tham gia nắm giữ các vị trí quan trọng của bộ máy nhà nước khi đảng giành được vị trí cầm quyền. Hoạt động này diễn ra khá giống nhau ở các đảng như Công đảng Anh, Đảng Dân chủ xã hội Đức, Đảng Dân chủ xã hội Thụy Điển. Các đảng đều thiết lập quy trình lựa chọn lãnh đạo đảng - chủ tịch đảng, giới lãnh đạo đảng; lựa chọn các ứng cử viên của đảng để đưa ra tranh cử tại các khu vực bầu cử Quốc hội (Thượng viện, Hạ viện). Quy trình lựa chọn các vị trí lãnh đạo của đảng đều được đưa ra thảo luận và thống nhất thông qua tại Đại hội Đảng hoặc tại Ban Chấp hành Trung ương Đảng. 

Đối với công tác cán bộ của nhà nước: quá trình cạnh tranh bầu cử để vào các vị trí quyền lực của bộ máy nhà nước thông qua các cuộc bầu cử hạ viện, thượng viện, bầu cử tổng thống được diễn ra công khai, minh bạch theo quy định bầu cử và dưới sự giám sát của Ủy ban bầu cử độc lập, của các đảng, các tổ chức, phương tiện truyền thông và nhân dân. Nếu có vi phạm hoặc tranh chấp, xung đột sẽ có ủy ban tiếp nhận khiếu nại, tố cáo và tòa án hiến pháp sẽ ra phán quyết nếu cần thiết.  

Việc bổ nhiệm các thành viên của đảng vào các vị trí của bộ máy nhà nước khi đảng thắng cử chủ yếu là sự sắp xếp, thỏa thuận trong giới lãnh đạo đảng. Đối với các nước theo mô hình hệ thống nghị viện, đảng nào giành được đa số ghế hoặc liên minh đa số ở hạ viện sẽ được quyền thành lập chính phủ. Đó là phê chuẩn vị trí thủ tướng và nội các để cầm quyền. Tùy thuộc vào tính chất kỷ luật của mỗi đảng và quy định của đảng về việc bổ nhiệm các vị trí quyền lực trong bộ máy nhà nước mà đảng thắng cử sẽ thực hiện việc bổ nhiệm này thông qua sự phê chuẩn của các đảng viên ở nghị viện. Quá trình lựa chọn đội ngũ cầm quyền của đảng cũng được dự tính trong nội bộ đảng và thường là được quyết định bởi giới lãnh đạo đảng. Chẳng hạn, việc thành lập Chính phủ Thụy Điển là một quá trình mặc cả, đàm phán giữa các nhà lãnh đạo đảng và diễn ra tương đối nhanh, chỉ trong vòng vài tuần sẽ quyết định được các thành viên nội các.

Tương tự, ở Cộng hòa liên bang Đức, sau cuộc bầu cử, đảng chiếm đa số hoặc liên minh đa số sẽ đứng ra thành lập chính phủ. Lãnh đạo của đảng chiếm đa số hoặc liên minh đa số sẽ trở thành Thủ tướng Chính phủ. Chủ tịch đảng sẽ được Tổng thống bổ nhiệm làm Thủ tướng và thành lập Chính phủ. Các thành viên cao cấp của đảng sẽ trở thành Bộ trưởng trong Nội các của Chính phủ. Ngoài ra, Thủ tướng của đảng cầm quyền còn bổ nhiệm rất nhiều chức danh quyền lực cao cấp khác trong bộ máy nhà nước. 

Như vậy, trong hệ thống đa đảng cạnh tranh, sự kiểm soát trong nội bộ đảng chủ yếu được thực hiện nhằm đảm bảo sự tuân thủ đường lối, chính sách và kỷ luật luật của đảng, tạo sự thống nhất trong tổ chức và hoạt động, không đặt trọng tâm vào việc giám sát, kiểm soát việc thực thi quyền lực nhà nước của bộ phận đảng viên cầm quyền, vì vấn đề này được thực hiện bởi chính đảng đối lập, các tổ chức chính trị - xã hội, phương tiện truyền thông và nhân dân bằng các cơ chế kiểm soát quyền lực nhà nước đã được thiết lập sẵn thông qua hiến pháp, các đạo luật, chuẩn mực và các thể chế trách nhiệm của nhà nước.

Tại một số quốc gia một đảng cầm quyền nổi trội

Ở hệ thống một đảng và một đảng nổi trội cầm quyền thường không phải chịu áp lực và sự kiểm soát từ các đảng chính trị đối lập, cũng không phải chịu sức ép bởi các cuộc bầu cử cạnh tranh và đe dọa trực tiếp tới vị trí cầm quyền trong ngắn hạn và có thể cả trung hạn. Đây là những yếu tố có ảnh hưởng đáng kể tới kiểm soát quyền lực của đảng, kể cả kiểm soát trong nội bộ đảng lẫn kiểm soát từ bên ngoài xã hội. 

Đặc điểm của hệ thống chính trị ở Trung Quốc là Đảng Cộng sản Trung Quốc giữ vai trò lãnh đạo nòng cốt, toàn diện, thống nhất từ Trung ương đến địa phương. Do vậy, Trung Quốc ngày càng đặt trọng tâm vào sự kiểm soát theo chiều dọc từ Trung ương tới địa phương, kiểm soát của cấp trên đối với cấp dưới. Cụ thể, tại Hội nghị Trung ương lần thứ ba, khóa XVIII của Đảng Cộng sản Trung Quốc đã xác định chủ trương thúc đẩy cơ chế lãnh đạo song trùng trực thuộc đối với công tác kiểm tra, giám sát kỷ luật của Đảng, tăng cường sự lãnh đạo của cơ quan kiểm tra, giám sát kỷ luật cấp cao đối với cấp dưới(2). Trong quá trình lãnh đạo, Đảng Cộng sản Trung Quốc luôn đẩy mạnh cải cách thể chế kiểm soát quyền lực: thể chế đảm bảo cho sự vận hành hoạt động giám sát độc lập và quyền lực hiệu quả. Do đó, giải quyết một cách toàn diện các vấn đề về thể chế là quan trọng nhất. Sự độc lập của cơ quan kiểm tra, giám sát được bảo đảm trên cả ba phương diện: địa vị pháp lý, nhân sự và kinh phí. Ủy ban Kiểm tra kỷ luật Trung ương do Đại hội ĐBTQ Đảng Cộng sản Trung Quốc bầu trực tiếp, nên cơ quan này vừa có quyền lực mạnh, vừa có sự độc lập nhất định trong việc thực hiện chức năng kiểm tra đối với các vị trí quyền lực cao trong hệ thống tổ chức đảng. 

Tại Singapore, trong cấu trúc tổ chức của Đảng Nhân dân hành động (PAP), cơ quan lãnh đạo cao nhất là Ban Chấp hành Trung ương gồm 12 thành viên, do Đại hội đảng viên - cán bộ (hai năm họp một lần) bầu ra. Chủ tịch đảng đồng thời là Thủ tướng và các thành viên lãnh đạo chủ chốt của Đảng sẽ nắm giữ các vị trí quan trọng của Nhà nước. Muốn trở thành đảng viên của PAP phải có người giới thiệu và đơn xin gia nhập. Sau khi tổ chức đảng tiến hành thẩm tra, Ban Chấp hành Trung ương bỏ phiếu thông qua thì trở thành đảng viên dự bị. Đảng viên của PAP được phân chia thành đảng viên thường và đảng viên làm cán bộ. Có khoảng 10% đảng viên của PAP trở thành đảng viên cán bộ. Những người này phải trải qua quá trình phấn đấu ít nhất hai năm và phải có cống hiến đặc biệt cho Đảng, phải được một Ủy viên Trung ương giới thiệu và phải được Ban Chấp hành Trung ương Đảng bỏ phiếu tán thành. Đảng viên cán bộ muốn giữ vị trí quan trọng trong chính quyền của PAP cần phải tiêu biểu cả về đạo đức và tài năng. Đây là tiêu chuẩn quan trọng trong lựa chọn cán bộ của PAP, vì vậy, các cán bộ vi phạm đều bị xử lý nghiêm minh. Qua đó cho thấy, PAP không sử dụng nguyên tắc bầu cử các cơ quan đảng từ cơ sở đến Trung ương, đồng thời ưu tiên cho việc đảm bảo tính tinh hoa trong việc lựa chọn cán bộ của Đảng hơn là tính dân chủ. 

Ở Nhật Bản, Đảng Dân chủ tự do cầm quyền (LDP) được đánh giá là đảng có tính chất phe phái trong nội bộ đảng. Đó là kết quả của sự tương tác giữa các nhóm lợi ích vốn đa dạng và phức tạp trong đảng. Thực chất, sự chia rẽ trên không xuất phát từ vấn đề tư tưởng mà do sự khác biệt về sức mạnh chính trị của thủ lĩnh các phe phái muốn nắm giữ vị trí cao trong bộ máy nhà nước. Sự cạnh tranh của phe phái trong nội bộ Đảng LDP được đánh giá là yếu tố quan trọng chứ không phải là sự cạnh tranh giữa các đảng. Chính phe phái đang trở thành một hình thức kiểm soát quyền lực của đảng cầm quyền ngay trong nội bộ đảng, tránh cho đảng trở thành một đảng chuyên quyền; tạo nên sự năng động cần thiết và sức mạnh cho Đảng LDP, làm vô hiệu hóa thách thức từ các đảng đối lập. 

Như vậy có thể thấy, ở hệ thống một đảng nổi trội cầm quyền, các đảng cầm quyền rất chú trọng đến việc kiểm soát quyền lực trong nội bộ đảng như: đề cao tính tổ chức và kỷ luật đảng; tập trung vào cơ chế tuyển chọn cán bộ, kiểm tra, giám sát hoạt động của đảng viên và xử lý nghiêm minh những người vi phạm kỷ luật đảng. Đối với bộ máy nhà nước, đảng cầm quyền đề cao pháp luật, tôn trọng và bảo đảm tính độc lập của cơ quan tư pháp, hình thành các thiết chế có quyền lực và vị thế độc lập để kiểm tra, giám sát hoạt động của nhà nước.

Những gợi mở đối với Việt Nam

Một là, cần có sự phân biệt và phân định rõ ràng hơn công tác cán bộ của Đảng và công tác cán bộ của Nhà nước. Đảng thống nhất lãnh đạo công tác cán bộ của hệ thống chính trị không có nghĩa Đảng nhất thiết phải thực hiện công tác cán bộ của Nhà nước. Sự lãnh đạo của Đảng thể hiện qua việc xác định tầm nhìn chiến lược, định hướng, mục tiêu về cán bộ và công tác cán bộ, như xây dựng đội ngũ cán bộ cấp chiến lược; lãnh đạo việc thể chế hóa thành pháp luật, cơ chế, quy định, quy trình, thủ tục để thực hiện; giám sát, kiểm tra việc thực hiện. 

Đối với Nhà nước, Đảng vẫn tiếp tục là người phát hiện, lựa chọn, đào tạo, bồi dưỡng và giới thiệu những vị trí nhân sự chủ chốt cho bộ máy nhà nước, nhưng việc có nhận được các vị trí này hay không, cần có sự kiểm nghiệm và phê chuẩn của Nhân dân một cách thực chất thông qua bầu cử đại biểu Quốc hội và đại biểu HĐND các cấp. Ví dụ, việc bầu, bổ nhiệm các vị trí quan trọng của bộ máy nhà nước, bên cạnh sự giới thiệu của Đảng, cần được quy định để có sự tham gia thực chất của các tổ chức, cá nhân trong bộ máy nhà nước nhằm ràng buộc và chịu trách nhiệm trực tiếp với Nhà nước. Theo đó, công tác cán bộ và kiểm soát quyền lực trong công tác cán bộ của Nhà nước được thiết kế và thể chế hóa trong pháp luật về tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước, chịu sự kiểm soát quyền lực của Đảng, Nhà nước, Nhân dân và xã hội bằng pháp luật. 

Hai là, tăng cường kiểm tra, giám sát và mở rộng dân chủ trong Đảng về công tác cán bộ. Trong hệ thống một đảng cầm quyền, cần thiết lập cơ chế giám sát và kiểm soát mạnh trong nội bộ Đảng: gồm có cơ chế báo cáo và giải trình trách nhiệm của lãnh đạo Đảng, các ủy ban đảng, các quy định về thủ tục bãi miễn khi cần thiết; trong đó có các hình thức giải trình, chịu trách nhiệm về công tác cán bộ của các tổ chức, cá nhân làm công tác cán bộ. Đồng thời, rà soát quyền hạn và trách nhiệm của các cá nhân, tổ chức, cơ quan Đảng, nhất là đối với tổ chức, cơ quan thực hiện công tác tổ chức và cán bộ của Đảng. Thực hiện nghiêm túc kỷ luật, kỷ cương của Đảng. Hoàn thiện các quy định về công khai, minh bạch đối với quy trình, thủ tục bầu cử, bổ nhiệm cán bộ của Đảng.  

Ba là, tiếp tục xây dựng và hoàn thiện các thể chế, quy định, quy trình bầu cử, bổ nhiệm cán bộ nhà nước một cách hợp lý, ổn định, công khai, minh bạch. Cần tiếp tục nghiên cứu và xây dựng quy chế, quy định cho phép cạnh tranh bầu cử giữa các ứng cử viên của Đảng và ứng viên không phải là đảng viên, đảm bảo các yêu cầu về tiêu chuẩn ứng cử viên, yêu cầu về cạnh tranh tự do, công khai, minh bạch, công bằng. Từ đó, đổi mới quy trình lựa chọn, giới thiệu các ứng cử viên của Đảng cho bầu cử đại biểu Quốc hội và đại biểu HĐND các cấp theo định hướng của Đảng, nhưng đồng thời phải có được sự tín nhiệm cao của Nhân dân.

Bốn là, kiểm soát quyền lực trong công tác cán bộ phải đảm bảo sự phù hợp giữa chủ thể kiểm soát với đối tượng kiểm soát. Nhiệm vụ kiểm tra, giám sát công tác cán bộ được giao cho Ủy ban kiểm tra các cấp là cơ quan chuyên môn thực hiện nhiệm vụ kiểm tra, giám sát của Đảng, trong đó có kiểm tra, giám sát cán bộ và công tác cán bộ. Tuy nhiên, Ủy ban kiểm tra các cấp lại chịu sự lãnh đạo của cấp ủy cùng cấp và cấp ủy cùng cấp cũng đồng thời lãnh đạo và thực hiện công tác cán bộ. Do đó, việc thực hiện nhiệm vụ kiểm tra, giám sát của Ủy ban kiểm tra các cấp cũng có những khó khăn nhất định. Chẳng hạn, các quyết định về công tác cán bộ thường là do cấp ủy thực hiện, nhưng cấp ủy lại đồng thời lãnh đạo, chỉ đạo ủy ban kiểm tra cùng cấp để thực hiện việc kiểm tra, giám sát công tác cán bộ, trong đó có kiểm tra, giám sát các quyết định của cấp ủy./.

-----------------------

Ghi chú:

(1) Mancur Olson, The Logic of Collective Action, Public goods and the Theory of Groups, (3rd edn), Schocken Books, New York, 1970, p.175-176.

(2)  Đảng Cộng sản Trung Quốc, Quyết định về một số vấn đề quan trọng trong việc đi sâu cải cách toàn diện, thông qua ngày 12/11/2013 trên Trang Lý luận Cầu thị ngày 18/11/2013 http://www.qstheory.cn/zxdk/2013/201322/201311/t20131118_292450.htm.

PGS.TS Trịnh Thị Xuyến - Viện Chính trị học, Học viện Chính trị quốc gia Hồ Chí Minh

tcnn.vn