Đổi mới tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương ở xã trong bối cảnh hiện nay

Hội thảo khoa học: “Đổi mới tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương theo tinh thần Nghị quyết số 18-NQ/TW ngày 25/10/2017 Hội nghị lần thứ sáu Ban Chấp hành Trung ương khóa XII” do Phân viện Học viện Hành chính Quốc gia tại Thành phố Hồ Chí Minh tổ chức, tháng 11/2021.

Khái quát chung về đơn vị hành chính xã ở Việt Nam

Trong hệ thống đơn vị hành chính cấp cơ sở, xã có những đặc thù riêng so với phường, thị trấn. Theo số liệu tổng hợp phân loại đơn vị hành chính tính đến ngày 31/12/2021 của Bộ Nội vụ, cả nước có 10.599 đơn vị hành chính cấp cơ sở, gồm: 1.723 phường, 612 thị trấn, 8.264 xã. Như vậy, trong số những đơn vị hành chính cấp cơ sở ở nước ta thì đơn vị xã chiếm số lượng lớn nhất. Khoản 2 Điều 111 Hiến pháp năm 2013 quy định: “Cấp chính quyền địa phương gồm có Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân được tổ chức phù hợp với nông thôn, đô thị, hải đảo, đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt do luật định”. Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 (sửa đổi, bổ sung năm 2019) quy định rõ về tổ chức, hoạt động của chính quyền địa phương các cấp, trong đó có HĐND và UBND cấp xã. 

Đơn vị hành chính xã, đặc biệt tại các xã vùng sâu, vùng xa, vùng núi, hải đảo thường có tính tự quản cao hơn so với phường, thị trấn. Trong phạm vi mỗi xã, các mối quan hệ trong cộng đồng dân cư thường được điều chỉnh bằng nhiều quy định (quy định pháp luật, hương ước, luật tục, phong tục, tập quán...) và thiết chế xã hội khác nhau (quỹ, hội, họ mạc, thôn, làng...), có tính chính thức hoặc phi chính thức... Theo vị trí địa lý, mỗi xã lại có những đặc thù riêng như xã đồng bằng, xã vùng ven đô, xã vùng núi, xã vùng đông dân tộc ít người, xã có nhiều tín đồ các tôn giáo...

Từ những đặc thù cơ bản trên, chính quyền địa phương ở xã thể hiện tính chất đặc thù của đơn vị hành chính xã, phản ánh tính chất tự quản khá cao; đóng vai trò là cầu nối Đảng, Nhà nước với Nhân dân; đại diện cho Nhà nước để thực thi quyền lực nhà nước; trực tiếp triển khai, tổ chức thực hiện đường lối, chủ trương, chính sách và pháp luật của Đảng và Nhà nước ở xã; điều tiết sự tự quản của các thôn, làng trên địa bàn xã trong phát triển kinh tế - xã hội tại địa phương. 

Thực trạng tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương ở xã 

Thứ nhất, về sắp xếp tổ chức đơn vị hành chính.

Thực hiện Nghị quyết Trung ương lần thứ sáu khóa XII, Nghị quyết số 37-NQ/TW ngày 24/12/2018 của Bộ Chính trị và căn cứ quy định pháp luật về sắp xếp, thành lập, giải thể, nhập, chia, điều chỉnh địa giới đơn vị hành chính, trong giai đoạn 2019-2021, cả nước đã giảm được 08 đơn vị hành chính cấp huyện và 561 đơn vị hành chính cấp xã, nhiều đô thị được hình thành, đầu tư phát triển mở rộng cả về quy mô và chất lượng. Tính đến tháng 12/2021, nước ta có 63 đơn vị hành chính cấp tỉnh (gồm 05 thành phố trực thuộc Trung ương và 58 tỉnh), 705 đơn vị hành chính cấp huyện (gồm 01 thành phố thuộc thành phố trực thuộc Trung ương, 80 thành phố thuộc tỉnh, 50 thị xã, 46 quận và 528 huyện) và 10.599 đơn vị hành chính cấp xã (gồm 1.723 phường, 612 thị trấn và 8.264 xã)(1). Việc hợp nhất các đơn vị hành chính xã đối với các xã không đủ các điều kiện về diện tích, dân số được triển khai và đạt những kết quả bước đầu. Bộ máy chính quyền xã được thu gọn, đáp ứng mục tiêu tinh gọn bộ máy, giảm cồng kềnh, tầng nấc. 

Thứ hai, có sự phân biệt về tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương ở đô thị và ở nông thôn; sự khác biệt giữa chính quyền địa phương ở phường và chính quyền địa phương ở xã, thị trấn.

Từ đầu nhiệm kỳ 2021-2026, thực hiện Luật Tổ chức chính quyền địa phương và 03 Nghị quyết của Quốc hội về tổ chức mô hình chính quyền đô thị tại thành phố Hà Nội, thành phố Đà Nẵng và TP. Hồ Chí Minh thì phường thuộc thành phố Hà Nội và quận, phường thuộc TP. Hồ Chí Minh và thành phố Đà Nẵng không tổ chức HĐND; chính quyền địa phương ở nơi không tổ chức HĐND là UBND, làm việc và hoạt động theo chế độ công vụ của công chức. Như vậy, bước đầu có những đổi mới về tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương theo hướng phân biệt đô thị và nông thôn. Chính quyền địa phương ở xã đã có những khác biệt nhất định đối với chính quyền địa phương ở phường (đô thị).

Thứ ba, trình độ, năng lực của cán bộ, công chức chính quyền địa phương ở xã được nâng lên.

Kết quả Cuộc bầu cử đại biểu Quốc hội khóa XV và đại biểu HĐND các cấp nhiệm kỳ 2021-2026 cho thấy trình độ, năng lực của đại biểu HĐND xã cao hơn so với nhiệm kỳ trước, đặc biệt giảm số lượng đại biểu công tác trong các cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương để tăng đại biểu hoạt động chuyên trách. Các cấp ủy, chính quyền địa phương đã quan tâm đào tạo, bồi dưỡng nâng cao năng lực, trình độ cho đội ngũ công chức làm việc tại UBND xã.

Tuy nhiên, hiện nay tổ chức và hoạt động của chính quyền xã còn một số bất cập như: số đơn vị hành chính có quy mô diện tích nhỏ, dân số ít, dẫn đến đầu tư dàn trải và khó khăn trong việc sắp xếp tổ chức bộ máy và tinh giản biên chế ở các cấp chính quyền địa phương. Trình độ, năng lực của cán bộ, công chức chính quyền xã dù đã được nâng lên nhưng vẫn chưa đáp ứng được yêu cầu đặt ra. Theo thống kê, trong nhiệm kỳ 2021-2026, tỷ lệ đại biểu HĐND có trình độ từ đại học trở lên ở cấp tỉnh là 98,07%, cấp huyện là 95,31%, trong khi đó ở cấp xã chỉ là 54,12%(2). Một số cán bộ, công chức chưa chịu khó học tập, rèn luyện, tác phong công tác, nề nếp làm việc chuyển biến chậm, thiếu sáng tạo trong việc vận dụng đường lối, chính sách, pháp luật của Đảng và Nhà nước vào thực tiễn địa phương, nên chưa có những giải pháp tốt, mang tính đột phá. 

Bên cạnh đó, việc phân quyền, phân cấp chưa phù hợp với vị trí, vai trò của từng cấp chính quyền và đặc thù của từng loại hình đơn vị hành chính tại nông thôn, đô thị, hải đảo; chưa gắn kết chặt chẽ với cải cách thủ tục hành chính, vẫn còn cơ chế kiểm soát của cấp trên qua các hình thức như báo cáo, xin ý kiến đối với các vấn đề đã phân quyền, phân cấp; cơ chế kiểm soát quyền lực chưa được hoàn thiện đồng bộ gắn với yêu cầu đẩy mạnh phân quyền, phân cấp. Hoạt động của chính quyền địa phương ở xã còn bất cập, đặc biệt trong việc giải quyết đơn thư khiếu nại, tố cáo; việc theo dõi kết quả giải quyết khiếu nại, tố cáo và kiến nghị ở một số địa phương cũng chưa kịp thời, mặc dù trong nhiệm kỳ 2016-2021, HĐND cấp xã thực hiện tiếp xúc cử tri đạt là 93%(3).

Một số giải pháp tiếp tục đổi mới tổ chức và hoạt động của chính quyền xã 

Một là, đổi mới tổ chức và hoạt động của Hội đồng nhân dân xã.

Cần sửa đổi, bổ sung quy định pháp luật về đại biểu HĐND theo hướng tăng số lượng đại biểu HĐND hoạt động chuyên trách. Thực trạng HĐND hoạt động hiệu quả không cao phần lớn là do nhiều đại biểu HĐND hoạt động kiêm nhiệm, vì phải tập trung cho công tác chuyên môn nên không bảo đảm thời gian cho nhiệm vụ đại biểu, không phát huy được vai trò, trách nhiệm của đại biểu HĐND. 

Mặt khác, cần nghiên cứu sửa đổi quy định chủ tịch UBND đồng thời là thành viên của HĐND cùng cấp và hạn chế tình trạng đại biểu HĐND đồng thời là người giữ chức vụ trong các cơ quan nhà nước ở địa phương để nâng cao hiệu quả giám sát của HĐND. Khoản 3 Điều 83 Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 (sửa đổi, bổ sung năm 2019) quy định: “Hội đồng nhân dân bầu Chủ tịch Ủy ban nhân dân theo giới thiệu của Chủ tịch Hội đồng nhân dân. Chủ tịch Ủy ban nhân dân được bầu tại kỳ họp thứ nhất của Hội đồng nhân dân phải là đại biểu Hội đồng nhân dân”. Điều này ảnh hưởng đến chất lượng hoạt động giám sát của HĐND. Bên cạnh đó, cần sửa đổi, bổ sung quy định về tiêu chuẩn của đại biểu HĐND theo hướng định lượng, rõ ràng hơn như khía cạnh về trình độ văn hóa, chuyên môn, năng lực hoặc vấn đề về kinh nghiệm thực tiễn.

Hai là, đổi mới tổ chức và hoạt động của Ủy ban nhân dân xã.

Đổi mới tổ chức và hoạt động của UBND xã cần gắn với những đặc điểm về địa lý, dân cư và những đặc điểm khác có tính đặc thù (ví dụ ở miền núi, đồng bằng, hải đảo, địa phương có đông đồng bào dân tộc thiểu số sinh sống...). Mỗi địa phương có những điều kiện, đặc điểm riêng về kinh tế, xã hội khác nhau, vì vậy cần được tổ chức, quản lý phát triển xã hội khác nhau. Mô hình tổ chức và hoạt động của UBND xã cần gắn với những đặc thù của địa phương. Ở những vùng nông nghiệp thì UBND xã cần có công chức chuyên trách về nông nghiệp; các xã tại những vùng núi thì cần có công chức chuyên phụ trách về lâm - nông nghiệp... Mỗi địa phương khác nhau có thể tổ chức bộ máy quản lý phù hợp với những đặc thù của địa phương, nhưng vẫn phải bảo đảm những nguyên tắc chung về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của UBND xã. 

Ba là, đề cao vai trò tự chủ, tự chịu trách nhiệm của chính quyền xã.

Tiếp tục hoàn thiện thể chế về phân quyền, phân cấp giữa các cấp chính quyền từ Trung ương đến địa phương theo hướng đề cao vai trò tự chủ, tự chịu trách nhiệm, phát huy tính chủ động, sáng tạo, hiệu quả trong hoạt động quản lý của từng cấp chính quyền địa phương, trong đó có chính quyền xã; đa dạng về mô hình tổ chức và tinh gọn về bộ máy của các cấp chính quyền địa phương, làm rõ từng vị trí việc làm ở từng cấp chính quyền địa phương để phân công lao động hợp lý và tinh giản biên chế.

Đồng thời, cần quy định chế độ làm việc thủ trưởng của UBND các cấp. Khoản 4 Điều 5 Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 (sửa đổi, bổ sung năm 2019) quy định: “Ủy ban nhân dân hoạt động theo chế độ tập thể Ủy ban nhân dân kết hợp với trách nhiệm của Chủ tịch Ủy ban nhân dân”. Như vậy, nguyên tắc hoạt động theo chế độ tập thể vẫn được ưu tiên hơn so với chế độ làm việc thủ trưởng có đặc trưng là đề cao trách nhiệm của Chủ tịch UBND. Thực tế cho thấy, UBND nói chung và UBND xã nói riêng hoạt động theo chế độ tập thể phần nào thể hiện sự dân chủ hình thức, chậm trễ, đùn đẩy, không phát huy được hết vai trò chủ động và nâng cao trách nhiệm của cá nhân lãnh đạo. Trong khi đó, nền kinh tế thị trường và hội nhập quốc tế đòi hỏi có những quyết sách nhanh chóng, kịp thời, đáp ứng yêu cầu sản xuất, kinh doanh. Vì vậy, cần sửa đổi, bổ sung các quy định pháp luật liên quan theo hướng thiết lập chế độ thủ trưởng của UBND các cấp. Chế độ thủ trưởng giúp xác định rõ chế độ trách nhiệm, đảm bảo chủ động, linh hoạt, hiệu quả trong điều hành, quản lý nhà nước ở địa phương.

Bốn là, nâng cao năng lực, tiêu chuẩn hóa đội ngũ cán bộ, công chức xã.

Việc nâng cao năng lực cán bộ, công chức xã cần làm chặt chẽ từ khâu tuyển dụng đến sử dụng, đề bạt, luân chuyển, đào tạo, bồi dưỡng… Công tác đào tạo, bồi dưỡng cán bộ, công chức xã cần quan tâm đến các kỹ năng thực hành. Ưu tiên bố trí ngân sách cho công tác đào tạo, bồi dưỡng cán bộ, công chức xã; đảm bảo nguồn kinh phí đào tạo, bồi dưỡng cán bộ, công chức xã theo phân cấp. Đồng thời, cần xác định đúng mục tiêu, yêu cầu, nhiệm vụ về đào tạo, bồi dưỡng cán bộ, công chức xã đáp ứng yêu cầu thời kỳ mới; phải xuất phát từ yêu cầu thực tiễn và nhiệm vụ chính trị của từng địa phương; kết hợp chặt chẽ giữa đào tạo, bồi dưỡng với công tác quy hoạch, bố trí, sử dụng cán bộ; quan tâm, chú trọng việc bố trí, sử dụng cán bộ sau đào tạo, quản lý chặt chẽ đối với cán bộ, công chức sau đào tạo; thực hiện chuẩn hóa tiêu chuẩn về chuyên môn, nghiệp vụ, lý luận chính trị khi đề bạt, bổ nhiệm cán bộ lãnh đạo, quản lý.

Tiếp tục hoàn thiện quy định về tuyển dụng công chức ở địa phương theo hướng đề cao trách nhiệm của người sử dụng, thực hiện nguyên tắc cạnh tranh và sử dụng công nghệ thông tin trong tuyển dụng; đồng thời ban hành chính sách thu hút, trọng dụng người có tài năng làm việc tại xã, nhất là tại các xã vùng sâu, vùng xa, vùng đặc biệt khó khăn. Hoàn thiện việc xây dựng vị trí việc làm, bản mô tả công việc và khung năng lực của từng vị trí việc làm để làm cơ sở cho việc tuyển chọn, bố trí, sắp xếp và đánh giá cán bộ, công chức công khai, minh bạch, công bằng, tạo động lực phấn đấu trong việc thực thi nhiệm vụ. 

Bên cạnh đó, cần xây dựng và thực hiện quy chế làm việc giữa bí thư cấp ủy với chủ tịch HĐND, chủ tịch UBND, chủ tịch Ủy ban Mặt trận Tổ quốc và những người đứng đầu các tổ chức chính trị - xã hội tại xã. Đồng thời, đổi mới nội dung và phương thức hoạt động của Mặt trận Tổ quốc và các tổ chức chính trị - xã hội sát hợp với nhu cầu, lợi ích của hội viên, đoàn viên; thực hiện tốt nhiệm vụ giám sát, phản biện xã hội(4). Tăng cường sự phối hợp giữa các ban, ngành, đoàn thể trong hoạt động của chính quyền địa phương tại xã. 

Năm là, xây dựng chính quyền điện tử, chính quyền số đáp ứng yêu cầu, nhiệm vụ chuyển đổi số quốc gia

Tăng cường ứng dụng công nghệ thông tin, sử dụng công nghệ thông minh, kết nối và vận hành thông suốt các phần mềm quản lý tác nghiệp để từng bước mở rộng việc cung ứng các loại hình dịch vụ công tại địa phương. Nhằm góp phần xây dựng chính quyền số gắn với công nghệ số đòi hỏi đội ngũ cán bộ, công chức ở xã cần nâng cao năng lực, trình độ, sử dụng thành thạo công nghệ trong bối cảnh Cách mạng công nghiệp 4.0 và chuyển đổi số.

Đổi mới tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương ở xã đòi hỏi triển khai đồng bộ nhiều giải pháp, từ hoàn thiện thể chế, pháp luật đến nâng cao chất lượng đội ngũ cán bộ, công chức xã. Thực hiện có hiệu quả các giải pháp trên sẽ góp phần xây dựng bộ máy chính quyền xã vững mạnh, hoạt động hiệu lực, hiệu quả, phục vụ đắc lực cho công cuộc đổi mới và hội nhập quốc tế./.

---------------------------

Ghi chú:

(1),(2),(3) Xem: https://moha.gov.vn

(4) Nguyễn Thanh Tuấn, Xây dựng và hoàn thiện chính quyền cấp xã theo tinh thần Hiến pháp năm 2013, Website của Bộ Nội vụ.

PGS.TS Nguyễn Thị Thu Hà - Học viện Hành chính Quốc gia (Bộ Nội vụ)

tcnn.vn