Cải cách hành chính theo mô hình quản trị công mới ở một số quốc gia châu Á

Ngày 25/11/2021, Bộ trưởng Bộ Nội vụ và Truyền thông Nhật Bản Kaneko Yasushi đã có buổi tiếp xã giao Bộ trưởng Phạm Thị Thanh Trà nhân chuyến thăm và làm việc tại Nhật Bản.

Khái niệm “quản trị công mới” là một dạng cụ thể của “quản trị nhà nước” nhưng nhấn mạnh hơn vào cách tiếp cận kiểu doanh nghiệp, tức là đề cao hiệu quả, giá trị kinh tế của hoạt động quản trị; nhấn mạnh về mục đích và mục tiêu, do mượn ý tưởng và mô hình quản lý từ khu vực tư, trong đó công dân là khách hàng(1). Đây là cụm từ mà nhóm các nước OECD sử dụng trong quá trình thực hiện chương trình cải cách của những năm 1970 mà những người đưa ra ý tưởng này là Thủ tướng Anh Margaret Thatcher và Tổng thống Mỹ Ronald Reagan, được bổ sung và phát triển trong những thập niên tiếp theo.

Quản trị công mới (New Public Management-NPM) ra đời từ các quốc gia Anglo-saxons và dần được áp dụng rộng rãi ở các quốc gia thuộc Tổ chức hợp tác và Phát triển kinh tế (OECD). Tuy nhiên, nhiều học giả khẳng định việc du nhập các nguyên tắc của NPM có thể làm tăng thêm tính phức tạp trong bối cảnh các quốc gia đang phát triển; đồng thời đưa ra cảnh báo việc áp dụng NPM ở những nước mà thiếu vắng nền hành chính hoạt động dựa trên các quy tắc và hệ thống tư pháp vững chắc, có thể dẫn đến những tổn hại nhiều hơn là lợi ích(2).

Đặc thù của cải cách hành chính theo mô hình quản trị công mới ở một số quốc gia châu Á 

Áp dụng quản trị công mới với mục tiêu kinh tế nhiều hơn là mục tiêu cải thiện chức năng nhà nước

Tinh thần cốt lõi của NPM là tăng hiệu quả quản trị nhà nước, thông qua việc tự do hóa thị trường, kể cả ở khu vực công và huy động rộng rãi nguồn lực tư. Vì vậy, NPM gắn liền với quan niệm chức năng của nhà nước bị giới hạn trong việc cung cấp dịch vụ công, duy trì trật tự công cộng, bảo vệ môi trường(3). Các quốc gia ở châu Âu, châu Mỹ thường bàn đến khái niệm “Nhà nước nhỏ, xã hội lớn” khi áp dụng NPM. Tuy nhiên, khi được ứng dụng ở các quốc gia đang phát triển, NPM lại nhằm vào mục tiêu là tạo điều kiện cho sự tham gia của khu vực tư nhân vào kinh tế và cải thiện đầu tư nước ngoài, chứ không đơn thuần chỉ là giảm thiểu chức năng nhà nước (theo kiểu nhà nước nhỏ, xã hội lớn)(4). Từ đó, một số học giả cho rằng những cải biến trong mô hình quản trị công mới, nếu được áp dụng ở các quốc gia đang phát triển có vẻ đặc biệt nhạy cảm về chính trị(5). Bởi vậy, chính trị là một trong các yếu tố chi phối thành công của cải cách quản trị công mới ở các quốc gia châu Á.

Các yếu tố chi phối cải cách quản trị công ở các quốc gia châu Á 

Theo các tác giả Lee & Haque, nếu như cải cách NPM ở các nước phương Tây bị ảnh hưởng đáng kể bởi bốn yếu tố: hệ thống chính trị, đảng phái, nền kinh tế vĩ mô và truyền thống hành chính nhà nước, thì ở các quốc gia Nam Á, Đông Nam Á, cần bổ sung thêm hai yếu tố mới, đó là ảnh hưởng của các tổ chức phát triển quốc tế và tình trạng phát triển của các tổ chức xã hội trong quốc gia(6). Tất cả các yếu tố kể trên có thể thúc đẩy hoặc kìm hãm việc ứng dụng NPM.

Về phương diện chính trị: phần lớn là các thuộc địa cũ, các quốc gia châu Á kế thừa một hệ thống hành chính tập trung và thứ bậc. Về kinh tế, là nền kinh tế pha trộn, được hỗ trợ bởi một khu vực công mạnh mẽ, khu vực tư nhân còn kém phát triển. Trong bối cảnh văn hóa chính trị của các quốc gia châu Á, thể chế chính trị là một yếu tố cơ bản nhất, quyết định bản chất của cải cách NPM và kết quả của việc áp dụng NPM ở các quốc gia. Cam kết của giới lãnh đạo chính trị, các thể chế do quyền lực chính trị tạo ra những cải cách áp dụng; cơ sở hạ tầng chiến lược có ảnh hưởng trực tiếp đến việc áp dụng NPM. 

Năng lực thể chế là điều kiện tiên quyết cho bất kỳ hình thức cải cách khu vực công nào. Đối với các quốc gia đang phát triển, các tổ chức quốc tế đóng vai trò hỗ trợ cơ bản cho các cải cách thể chế và tổ chức, thể hiện qua việc cung cấp các khuyến nghị cũng như hỗ trợ tài chính và kỹ thuật để thực hiện các cải cách cần thiết. Các tổ chức phát triển, khi cung cấp viện trợ thường yêu cầu các nước hiện đại hóa quản trị của mình, nói cách khác là cần có “quản trị tốt” để sử dụng hiệu quả sự phát triển hỗ trợ. Các biện pháp đề xuất cho “quản trị tốt” hàm chứa một số ý tưởng về NPM như “trách nhiệm” hoặc “phân cấp”, những ý tưởng này theo Osamu Koike cho rằng: thậm chí có vẻ như không dễ thích nghi ngay cả đối với các nước tiên tiến(7). 

Thực trạng áp dụng quản trị công mới tại một số quốc gia châu Á

Tại Singapore

Với đặc thù một quốc gia hiện đại, sự thịnh vượng của Singapore được lý giải từ sự kết hợp của hoàn cảnh lịch sử, chính trị, kinh tế và xã hội và hiệu quả của hệ thống quản lý công. Chính phủ nước này đã thiết kế các chính sách kinh tế mở cửa để biến Singapore - vốn được coi như một “nơi tập kết hàng hóa” trở thành một khu vực kinh tế tư nhân sôi động. Giới lãnh đạo chính trị ở Singapore đã có những nỗ lực lớn trong việc liên tục đưa ra các giải pháp để hiện đại hóa đất nước. Trong đó, nhấn mạnh giáo dục là nền tảng văn hóa, xã hội và ủng hộ các giá trị Nho giáo cơ bản. 

- Về phương diện chính trị - lịch sử: Singapore tách khỏi Liên bang Malaysia vào năm 1965. Chính phủ do Đảng hành động nhân dân (PAP) lãnh đạo ủng hộ nền văn hóa tôn trọng chính quyền, hướng vào cộng đồng và sử dụng đồng thuận thay vì xung đột; thực hành các quan niệm thiết yếu của nền dân chủ phương Tây, như bầu cử quốc hội phổ thông. Trong thời gian này, Thủ tướng Lee Kuan Yew đã đưa ra những cải cách nhằm tạo ra các thể chế hiệu quả để đạt được thành công chính trị và tăng trưởng kinh tế bền vững. Các nhà lãnh đạo PAP đã phải tính đến các yếu tố về xã hội và an sinh xã hội nhằm đạt tới các mục tiêu kinh tế. 

- Về cơ sở kinh tế: đặc trưng là các chính sách kinh tế mạnh mẽ hướng đến thu hút đầu tư nước ngoài và có mức độ can thiệp cao của Chính phủ. Các sáng kiến cải cách luôn được cộng đồng doanh nghiệp nước ngoài và của nước này ủng hộ; qua đó giúp cho Singapore được coi là hình mẫu thành công của một mô hình “chính phủ kiến tạo phát triển” ở châu Á. Singapore bắt đầu thử nghiệm các sáng kiến NPM từ đầu những năm 1980 khi đưa ra mục tiêu ngân sách hiệu suất, cũng như các chỉ số hiệu suất như: khối lượng sản phẩm (số lần kiểm tra được thực hiện, mẫu được kiểm tra), chất lượng sản phẩm (độ chính xác, sự hài lòng của khách hàng), hiệu quả (tỷ lệ thu hồi chi phí và năng suất lao động). 

- Về nền công vụ: từ năm 1995, Singapore đã phát động sáng kiến “Dịch vụ công cho thế kỷ 21” (PS21) nhằm tạo ra một nền văn hóa công vụ tốt và cải tiến liên tục. Để tuyển dụng các công chức tốt nhất cho khu vực công, Chính phủ đã đầu tư các học bổng đặc biệt ở cấp đại học. Theo các học giả nước ngoài thì “ý tưởng này phù hợp với nguyên tắc của “chế độ công trạng”- một triết lý mà dựa trên đó nền công vụ của Chính phủ Singapore vận hành”(8). Chế độ công vụ được thúc đẩy bởi mục tiêu tuyển chọn và sử dụng những công chức tinh hoa nhất và trả những mức lương công chức cao nhất thế giới, như lương của Thủ tướng Singapore đạt khoảng 3,1 triệu đôla Singapore/năm (cao gấp 5 lần của tổng thống Mỹ là 400.000 đôla Mỹ/năm). Việc chấp nhận chi trả lương công chức cạnh tranh là một lựa chọn chiến lược của các lãnh đạo cao nhất Singapore trong nhiều thập niên qua(9).

- Về tư nhân hóa: một số dịch vụ công cộng vốn từng được đảm nhiệm bởi nhà nước được chuyển đổi thành các công ty, từ đó áp dụng các phương thức quản lý từ khu vực tư nhân. Chính phủ Singapore đã xử lý hài hòa việc hợp tác công tư và định hướng kinh tế vĩ mô của nhà nước; kết hợp giữa các nguyên tắc, tiêu chí của NPM, như tính linh hoạt, hiệu suất và kết quả, với “mô hình dân chủ giám hộ”(10). Một số học giả đánh giá, Singapore đã sử dụng các cải cách NPM như tập trung vào hiệu suất và trách nhiệm “để đối phó với các phản ứng xã hội ngày càng tăng trong đòi hỏi về nhà nước và đòi hỏi sự tham gia chính trị rộng rãi hơn... Theo nghĩa này, cải cách NPM dường như là một sự thay thế cho cải cách chính trị”(11).

Tại Nhật Bản

Để đối phó với những chỉ trích của nước ngoài về thị trường do những hạn chế không công bằng với doanh nghiệp có vốn nước ngoài, vào năm 1981, Nhật Bản thành lập Ủy ban cải cách hành chính để “tái cấu trúc tài chính chính phủ mà không cần tăng thuế” và để chuẩn bị cho thời đại toàn cầu hóa. Ý tưởng về một chính phủ kiểu doanh nghiệp đã được hình thành. Tuy nhiên, các cuộc cải cách hành chính chỉ thực sự diễn ra vào cuối những năm 1990. Hội đồng cải cách hành chính được thành lập do Thủ tướng làm Chủ tịch, Hội đồng thông qua ý tưởng về quản trị công mới và đề xuất các biện pháp như: 1) Thành lập văn phòng nội các; 2) Tổ chức lại các bộ, ngành; 3) Chuyển đổi các cơ quan quốc gia sang cơ quan hành chính độc lập; 4) Bổ nhiệm các thứ trưởng trong mỗi bộ; 5) Phân quyền; 6) Cải cách công vụ.

Bên cạnh đó, Hội đồng nghiên cứu về hệ thống công vụ đã đệ trình báo cáo cải cách hệ thống công vụ quốc gia, đề xuất chương trình cải cách như sau: sửa đổi hệ thống thi tuyển; giới thiệu nguyên tắc trả công; thiết lập đạo đức công vụ; gia hạn tuổi nghỉ hưu; xúc tiến trao đổi nhân sự ở khu vực công và khu vực tư. Qua đó, các nhà lãnh đạo Nhật Bản đã áp dụng NPM một cách tích cực. Tuy Nhật Bản đang trong giai đoạn chuyển tiếp từ một nhà nước quan liêu truyền thống sang quản trị theo định hướng khách hàng, song triển vọng về cải cách hành chính vẫn chưa chắc chắn(12).

Tại Malaysia

Malaysia đã phát triển một hệ thống công vụ và dịch vụ công phù hợp với các mục tiêu chính của quốc gia là sự ổn định kinh tế và phát triển công nghiệp; hệ thống công vụ đã có những cải tiến mạnh mẽ. Đó là, chú trọng các giải pháp tăng cường hiệu quả công vụ: các biện pháp cải cách được thực hiện, với khái niệm “Malaysia Incorporated” (trong tiếng Anh, cụm từ “incorporated” có nghĩa là tập đoàn, liên hợp các công ty cùng hợp tác làm việc, hoặc để chỉ một nhóm công ty thuộc quyền sở hữu của một tập đoàn lớn) nhằm tăng cường năng lực chuyên môn của dịch vụ công và phát triển sự lãnh đạo hành chính. Các nguồn lực đáng kể đã được dành cho việc cải thiện năng lực và hiệu quả của hệ thống giáo dục và đào tạo; sự tham gia của khu vực tư nhân được khuyến khích; chính sách và chương trình của Chính phủ được thiết kế theo hướng linh hoạt và thực tế. 

Để nâng cao hiệu quả, Bộ phận quản lý năng suất đã được thành lập vào cuối những năm 1980 để giám sát các cơ quan chính phủ và theo dõi chất lượng dịch vụ công; Hướng dẫn về chu trình kiểm soát chất lượng (QCC) được thông qua để giúp Chính phủ quy định cụ thể về tiêu chuẩn đánh giá chất lượng. Những sáng kiến này đã hình thành văn hóa đổi mới, năng suất và khuyến khích sự tham gia. Kết quả là nhiều doanh nghiệp công cộng được tư nhân hóa hoặc chuyển đổi thành các công ty; Chính phủ đã rà soát các quy trình hành chính và giảm số lượng cơ quan hành chính, nhờ đó quy mô nền công vụ giảm đáng kể. Kế hoạch tái cấu trúc doanh nghiệp nhà nước với mục tiêu nâng cao chất lượng và giảm sự tham gia của nhà nước vào kinh tế do Chính phủ ban hành năm 2004 đã đạt được kết quả tích cực, tạo điều kiện cho tư nhân tham gia các hoạt động kiến tạo phát triển, tạo ra các cơ hội việc làm và thiết lập sự hòa hợp dân tộc thông qua hội nhập của người dân tộc Mã Lai vào các hoạt động kinh tế chính thống.

Tại Bangladesh

Cải cách công vụ ở Bangladesh có thể chia thành bốn giai đoạn riêng biệt. Giai đoạn từ năm 1971 đến năm 1975 có trọng tâm chính là cải cách chính trị và tái cấu trúc hành chính để tạo ra một khung quản lý công thống nhất của quốc gia. Giai đoạn 1976-1981 bắt đầu phi quốc hữu hóa các tổ chức khu vực công và tạo ra các tổ chức công - bán tư nhân. Giai đoạn từ năm 1982 đến năm 1990, thực hiện chính sách tư nhân hóa và tự do hóa, khuyến khích các hoạt động quản lý công kiểu mới.

Giai đoạn từ năm 1991 đến nay đánh dấu bằng sự ra đời của nền dân chủ nghị viện, tạo nền tảng chính trị - hành chính có lợi cho việc áp dụng NPM..., dẫn đến sự thay đổi cơ bản trong quản lý công, trong đó mô hình quản lý mới chủ yếu dựa trên các nguyên tắc như thị trường tự do, nhà nước nhỏ và tăng lựa chọn cá nhân. Tuy nhiên, việc chính trị hóa hệ thống công vụ đã không mang lại hiệu quả trong cải cách nền công vụ ở Bangladesh.

Đánh giá chung và bài học kinh nghiệm

Đánh giá chung

Ở các quốc gia ở châu Á, lịch sử chính trị,  đảng phái, các yếu tố kinh tế vĩ mô, truyền thống nhà nước, vai trò của các cơ quan phát triển quốc tế và sự phát triển của các tổ chức xã hội có ảnh hưởng sâu sắc đến kết quả của việc áp dụng mô hình quản trị công. Cùng áp dụng chung mô hình NPM, nhưng nếu ở Singapore và Malaysia, Nhật Bản đã xây dựng được hệ thống quản trị quốc gia hoạt động hiệu quả và có trách nhiệm; thì cải cách NPM ở Bangladesh lại dẫn đến một nền dịch vụ công thiếu trách nhiệm và không hiệu quả.  

Bài học kinh nghiệm

Một là, các yếu tố quyết định thành công của cải cách quản trị công mới ở các quốc gia châu Á.

Có thể thấy, yếu tố quan trọng nhất dẫn đến thành công của NPM ở các quốc gia châu Á là cam kết chính trị và vai trò lãnh đạo mạnh mẽ của người đứng đầu. Các chính sách kinh tế vĩ mô được định hướng tốt và sự lãnh đạo chính trị mạnh mẽ đóng một vai trò quan trọng trong thành công này. Mặt khác, sự liên kết công - tư trong định hướng kinh tế vĩ mô giữ vai trò quan trọng trong cải cách quản trị công. Một số quốc gia không thành công thường được lý giải từ việc thiếu vắng sự kết hợp giữa các lĩnh vực chính trị, hành chính và tư nhân trong định hướng kinh tế vĩ mô chung. Sự nhấn mạnh vào những hỗ trợ phi tài chính, đôi khi được xác định bởi lợi ích đảng phái, đã đi ngược lại các mục tiêu chính của cải cách NPM.  

Tác động của các tổ chức phát triển quốc tế cũng rất quan trọng. Việc phụ thuộc vào viện trợ nước ngoài đã buộc chính phủ Bangladesh phải thực hiện một số cải cách NPM theo yêu cầu của các tổ chức phát triển quốc tế, song sự bất lực về chính trị và thể chế đã không được tính đến khi sử dụng vốn tài trợ để xây dựng các chương trình cải cách. Hầu hết các quốc gia châu Á không áp dụng chế độ hợp đồng công vụ có thời hạn, mà chuộng mô hình công vụ chức nghiệp. Có thể nói, cam kết chính trị và vai trò của nhóm lãnh đạo chính trị là yếu tố có ảnh hưởng nhất trong cải cách quản trị công ở một số quốc gia châu Á. Singapore và Malaysia được coi là trường hợp thành công vì có quyết tâm và sự lãnh đạo chính trị mạnh mẽ.  

Hai là, các tiêu chuẩn của quản trị công mới được áp dụng thành công ở các quốc gia châu Á.

Không phải nội dung nào của NPM đều có thể được áp dụng ở các quốc gia châu Á. Theo Osamu Koike, đối với các quốc gia này thì khó khăn đến từ nguyên tắc minh bạch, vì chính phủ có xu hướng che giấu thông tin có thể có lợi cho lực lượng đối lập. Cũng như vậy, các lãnh đạo chính trị thường e ngại trong việc áp dụng nguyên tắc hiệu quả thông qua tư nhân hóa các tập đoàn, do đối diện với nỗi sợ thất nghiệp hàng loạt(13). Nhưng ngược lại, đôi khi những yếu tố mang tính truyền thống và ít nhiều gắn với nền công vụ thứ bậc - điều tưởng như mâu thuẫn với nội dung của NPM lại có thể vận hành khá tốt khi áp dụng ở một số quốc gia châu Á.

Kinh nghiệm thành công trong phát triển kinh tế ở một số nước châu Á cho thấy việc xây dựng một bộ máy hành chính tinh hoa vốn có nguồn gốc từ nền hành chính theo kiểu truyền thống, trọng tinh hoa, thứ bậc và theo mô hình công vụ chức nghiệp; thậm chí phải xây dựng được tinh thần danh dự, niềm tự hào và bản sắc riêng cho tầng lớp lãnh đạo thượng lưu(14), điển hình là trong nền công vụ truyền thống của Nhật Bản và Singapore. Từ đó, có thể thấy rằng, quản trị công mới là giải pháp có ít nhiều hiệu quả đối với tất cả các nước phát triển và đang phát triển, nhưng cũng rất khó khăn, thậm chí là vô nghĩa trong một số trường hợp, nếu áp đặt một số biện pháp NPM ở một quốc gia mà không quan tâm đến môi trường chính trị ở đó(15)./.

-------------------------------------

Ghi chú:

(1) Tham khảo: Fiona Donson & Dr Lawrence Siry, “Các hình thức chính thể và quản trị”, Kỷ yếu Hội thảo “Các tiêu chuẩn quốc tế và kinh nghiệm về quản trị công mới”; David Osborne và Ted Gaebler, xem: “Đổi mới hoạt động của Chính phủ - tinh thần doanh nghiệp đang làm thay đổi khu vực công cộng như thế nào”, tháng 3/2019, tr.47-48.

(2) Schick 1998, dẫn theo Ramanie Samaratunge, Quamrul Alam et Julian Teicher, Les réformes du nouveau management public en Asie: comparaison entre plusieurs pays d'Asie du Sud et du Sud-Est, Revue Internationale des Sciences Administratives 2008/ 1(Vol.74.; Osamu Koike, “New Public Management in Japan and Southeast Asian Countries: A Magic Sword for Governance Reform”.

(3) Ngân hàng Thế giới, Báo cáo năm 1997.

(4),(5) Samaratunge et Hughes (2001: 238), trích theo Ramanie Samaratunge, Quảmul Alam et Julian Teicher, Les réformes du nouveau management public en Asie: comparaison entre plusieurs pays d'Asie du Sud et du Sud-Est, Revue Internationale des Sciences Administratives 2008/ 1(Vol.74), pages 28.

(6),(10),(11) Lee & Haque, 2006, dẫn theo Ramanie Samaratunge, Quamrul Alam et Julian Teicher, sđd.

(7),(12),(13),(15) Osamu Koike, Ph.D. Professor of Public Policy and Administration International Graduate School of Social Sciences Yokohama National University, New Public Management in Japan and Southeast Asian Countries: A Magic Sword for Governance Reform? http://unpan1.un.org/intradoc/groups/public/documents/APCITY/UNPAN027670.pdf.

(8) Jones (2001: 487) dẫn theo Ramanie Samaratunge, Quamrul Alam et Julian Teicher, Les réformes du nouveau management public en Asie: comparaison entre plusieurs pays d'Asie du Sud et du Sud-Est, Revue Internationale des Sciences Administratives 2008/ 1(Vol.74), tr.27 và tr.50.

(9) Đặng Văn Huấn, Để Việt Nam đột phá - bài học từ sự khôn ngoan của Singapore, https://vietnamnet.vn/vn/tuanvietnam/de-vn-dot-pha-bai-hoc-tu-su-khon-ngoan-cua-singapore-267331.html.

(14) Johnson 1982: 20, 1995, Evans 1997, Evans/Rauch 1999; Onis 1991: 114 Dẫn theo Peter Meyns and Charity Musamb, Peter Meyns and Charity Musamba: The Developmental State in Africa: Problems and Prospects. Duisburg: Institute for Development and Peace, University of Duisburg‐Essen (INEF Report, 101/2010), tr.12.

PGS.TS Nguyễn Hoàng Anh - Khoa Luật, Đại học Quốc gia Hà Nội

tcnn.vn