Một số vấn đề về điều chỉnh địa giới hành chính ở nước ta hiện nay

Để thực hiện thắng lợi mục tiêu “dân giàu, nước mạnh, xã hội công bằng, dân chủ, văn minh”, phát triển nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa, đẩy mạnh hội nhập kinh tế quốc tế, đưa nước ta cơ bản trở thành nước công nghiệp theo hướng hiện đại vào năm 2020, ngoài các nhiệm vụ phát triển kinh tế, xã hội và đảm bảo an ninh, quốc phòng, vấn đề ổn định lâu dài hệ thống đơn vị hành chính các cấp được đặt ra là một nhiệm vụ tương đối cấp bách và có ý nghĩa quan trọng.

1. Quy định pháp luật về điều chỉnh địa giới hành chính

Điều chỉnh địa giới hành chính là cụm từ thường được dùng chung cho việc thành lập, giải thể, sáp nhập, chia tách, điều chỉnh địa giới, đổi tên đơn vị hành chính của cấp có thẩm quyền. Trong nhiều năm qua, Nhà nước ta đã ban hành một số văn bản pháp luật quy định về việc điều chỉnh địa giới hành chính. Tuy nhiên cho đến nay, có những văn bản quy định về tiêu chuẩn, điều kiện, trình tự, thủ tục điều chỉnh địa giới hành chính ban hành đã nhiều năm, do vậy nhiều nội dung, quy định đã không còn phù hợp, không đáp ứng yêu cầu quản lý trong thực tiễn.

1.1 Nguyên tắc và thẩm quyền điều chỉnh địa giới hành chính

Từ năm 2013 trở về trước, việc điều chỉnh địa giới hành chính ở nước ta tuân thủ theo Hiến pháp 1992 và các luật, văn bản dưới luật có liên quan. Theo Hiến pháp của nước Cộng hòa Xã hội chủ nghĩa Việt Nam năm 1992, các đơn vị hành chính được phân định như sau:

“Nước chia thành tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương; tỉnh chia thành huyện, thành phố thuộc tỉnh và thị xã; thành phố trực thuộc trung ương chia thành quận, huyện và thị xã; huyện chia thành xã, thị trấn; thành phố thuộc tỉnh, thị xã chia thành phường và xã; quận chia thành phường”.

Quốc hội có thẩm quyền: “thành lập mới, nhập, chia, điều chỉnh địa giới tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương; thành lập hoặc giải thể đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt”.

Chính phủ có thẩm quyền: “Quyết định việc điều chỉnh địa giới các đơn vị hành chính dưới cấp tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương”.

Ngày 28/11/2013, Quốc hội nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam khóa XIII, kỳ họp thứ 6 đã thông qua bản Hiến pháp sửa đổi năm 2013, theo đó các đơn vị hành chính được phân định như sau:

“Nước chia thành tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương; Tỉnh chia thành huyện, thị xã và thành phố thuộc tỉnh; thành phố trực thuộc trung ương chia thành quận, huyện, thị xã và đơn vị hành chính tương đương; Huyện chia thành xã, thị trấn; thị xã và thành phố thuộc tỉnh chia thành phường và xã; quận chia thành phường. Đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt do Quốc hội thành lập”. 

Quốc hội có thẩm quyền: “thành lập, giải thể, nhập, chia, điều chỉnh địa giới hành chính tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương, đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt”.

Ủy ban Thường vụ Quốc hội có thẩm quyền: “Quyết định thành lập, giải thể, nhập, chia, điều chỉnh địa giới đơn vị hành chính dưới tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương”.

Chính phủ có nhiệm vụ: “Trình Quốc hội quyết định thành lập, giải thể, nhập, chia, điều chỉnh địa giới hành chính tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương, đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt; trình Ủy ban thường vụ Quốc hội quyết định thành lập, giải thể, nhập, chia, điều chỉnh địa giới đơn vị hành chính dưới tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương”.  

Hiến pháp 2013 cũng quy định rõ việc thành lập, giải thể, nhập, chia, điều chỉnh địa giới đơn vị hành chính phải lấy ý kiến nhân dân địa phương và theo trình tự, thủ tục do luật định.

Như vậy, thẩm quyền về điều chỉnh địa giới hành chính đối với cấp tỉnh vẫn do Quốc hội quyết định nhưng thẩm quyền điều chỉnh địa giới hành chính cấp huyện, cấp xã đã được nâng lên, do Ủy ban Thường vụ Quốc hội quyết định chứ không phải do Chính phủ quyết định như trước đây nữa. Quy định này giúp cho việc điều chỉnh địa giới hành chính cấp huyện, cấp xã được tiến hành chặt chẽ hơn, chính xác hơn, dân chủ hơn và đặc biệt sẽ giảm thiểu việc điều chỉnh địa giới hành chính như thời gian qua.

1.2. Một số văn bản quy định về tiêu chuẩn, điều kiện, thủ tục điều chỉnh địa giới hành chính

a/ Ngày 31/01/1979, Bộ trưởng Phủ Thủ tướng ban hành Thông tư số 19-BT về việc điều chỉnh địa giới các huyện, xã và các đơn vị tương đương thuộc các tỉnh và thành phố trực thuộc trung ương. Thông tư đã quy định các nguyên tắc, tiêu chuẩn về chia lại địa giới huyện, xã và kế hoạch tiến hành. Theo đó, việc điều chỉnh địa giới hành chính phải bảo đảm sự đoàn kết và tôn trọng truyền thống của nhân dân các dân tộc, bảo đảm sự chỉ đạo của cơ quan chính quyền được sát dân, sát cơ sở, nhạy bén, kịp thời và thuận tiện cho việc xây dựng lực lượng, củng cố quốc phòng, giữ vững an ninh chính trị và trật tự xã hội; bảo đảm điều kiện thuận lợi để phát triển văn hóa xã hội chủ nghĩa, phát triển phúc lợi tập thể và tổ chức đời sống của nhân dân một cách văn minh. Việc chia lại huyện, xã và các đơn vị tương đương phải nắm vững tiêu chuẩn về diện tích và số dân, bảo đảm sự phù hợp với cơ sở vật chất, kỹ thuật và trình độ quản lý của cán bộ. Khi cần sáp nhập huyện, xã phải nhập cả đơn vị, không xé lẻ các xã, thôn, xóm ấp. Đồng thời, Thông tư đã quy định cụ thể quy mô diện tích tự nhiên và dân số theo loại hình đơn vị hành chính: huyện, quận, thị xã, thành phố, xã, thị trấn, phường, tiểu khu và theo các vùng, miền trên cả nước.

b/ Ngày 12/9/1981, Chủ tịch Hội đồng Bộ trưởng đã ban hành Quyết định số 64b/HĐBT về điều chỉnh địa giới hành chính đối với những huyện, xã có địa giới chưa hợp lý. Quyết định số 64b/HĐBT đã có những quy định cụ thể hơn về tiêu chuẩn, điều kiện, thủ tục điều chỉnh địa giới hành chính cấp huyện, cấp xã và cho đến nay (hơn 30 năm), vẫn đóng vai trò là văn bản tham chiếu, vận dụng chủ yếu khi các địa phương đề nghị điều chỉnh địa giới hành chính cấp huyện, cấp xã.

c/ Ngày 26/9/1981, Chủ tịch Hội đồng Bộ trưởng ban hành Quyết định số 94/HĐBT về chức năng, nhiệm vụ và tổ chức bộ máy chính quyền cấp phường đã quy định phường là đơn vị hành chính cơ sở ở nội thành, nội thị, tổ chức theo khu vực dân cư ở đường phố, có khoảng 7.000 đến 12.000 dân.

d/ Ngày 06/11/1991, Chủ tịch Hội đồng Bộ trưởng ban hành Chỉ thị số 364-CT về giải quyết những tranh chấp đất đai liên quan đến địa giới hành chính tỉnh, huyện, xã. Theo đó, quan điểm chỉ đạo xuyên suốt trong công tác giải quyết tranh chấp là hiệp thương thỏa thuận giữa cấp ủy, chính quyền các địa phương có liên quan; cấp có thẩm quyền chỉ xem xét, ban hành các quyết định giải quyết trong trường hợp cấp ủy, chính quyền các địa phương liên quan hiệp thương, thỏa thuận không có kết quả.  

đ/ Thông tư số 832/TCCP-ĐP ngày 25/10/1993 của Ban Tổ chức - Cán bộ Chính phủ (nay là Bộ Nội vụ) hướng dẫn giải quyết tranh chấp đất đai có liên quan đến địa giới hành chính các cấp trong tổ chức thực hiện Chỉ thị số 364-CT ngày 06/11/1991.

e/ Quyết định số 12/2008/QĐ-BTNMT ngày 18/12/2008 của Bộ trưởng Bộ Tài nguyên và Môi trường ban hành "Quy chuẩn kỹ thuật quốc gia về phân định địa giới hành chính và lập hồ sơ địa giới hành chính các cấp".

g/ Nghị định số 62/2011/NĐ-CP ngày 26/7/2011 của Chính phủ về thành lập thành phố thuộc tỉnh, thị xã, quận, phường, thị trấn. Nghị định đã quy định cụ thể điều kiện, tiêu chuẩn, trình tự lập, thẩm định hồ sơ thành lập thành phố thuộc tỉnh, thị xã, quận, phường, thị trấn.

h/ Ngày 15/6/2012, Bộ Nội vụ ban hành Thông tư số 02/2012/TT-BNV hướng dẫn thực hiện một số điều của Nghị định số 62/2011/NĐ-CP ngày 26/7/2011 của Chính phủ về thành lập thành phố thuộc tỉnh, thị xã, quận, phường, thị trấn.

2. Thực trạng về điều chỉnh địa giới hành chính ở nước ta thời gian qua

Nhìn lại lịch sử, việc tổ chức các đơn vị hành chính - lãnh thổ dưới các triều đại phong kiến ở Việt Nam có nhiều biến động cả về quy mô và tên gọi các đơn vị hành chính. Các đơn vị hành chính dưới cấp trung ương có tên gọi và vị trí khác nhau trong hệ thống hành chính các cấp như châu, quận, đạo, lộ, phủ, thừa tuyên, dinh, tỉnh, huyện, giáp, hương, trấn, tổng, lý, xã,..) tùy theo từng giai đoạn. Cho đến năm 1832, vua Minh Mạng triều Nguyễn đã chia lại đất nước thành 30 tỉnh và 1 phủ Thừa Thiên. Sau khi Việt Nam giành được độc lập tháng 8/1945, Nhà nước Việt Nam Dân chủ cộng hòa ra đời, theo Hiến pháp năm 1946, đất nước được chia làm ba Bộ: Bắc Bộ, Trung Bộ, và Nam Bộ. Giai đoạn 1945 - 1946, nước ta có 65 tỉnh. Năm 1975, Miền Nam được giải phóng, đất nước thống nhất và đến năm 1976, nước Cộng hòa Xã hội chủ nghĩa Việt Nam có 38 đơn vị hành chính cấp tỉnh, gồm 35 tỉnh và 3 thành phố trực thuộc Trung ương. Cho đến tháng 6/2013, Việt Nam có 58 tỉnh, 5 thành phố trực thuộc Trung ương; 60 thành phố thuộc tỉnh, 46 thị xã, 47 quận, 550 huyện; 634 thị trấn, 1.461 phường, 9.052 xã. (Nguồn: Vụ Chính quyền địa phương).

2.1. Điều chỉnh địa giới hành chính cấp tỉnh

Năm 1989 có thể được xem như khởi đầu của việc các tỉnh được chia tách, tái lập như: tỉnh Nghĩa Bình tách thành 2 tỉnh Quảng Ngãi, Bình Định; tỉnh Phú Khánh tách thành 2 tỉnh Phú Yên, Khánh Hòa; tỉnh Bình Trị Thiên tách ra làm 3 tỉnh Quảng Bình, Quảng Trị và Thừa Thiên-Huế.

Tiếp theo, đến năm 1991: tỉnh Hà Sơn Bình tách ra thành 2 tỉnh Hà Tây, Hoà Bình; tỉnh Hà Nam Ninh tách ra thành 2 tỉnh Nam Hà, Ninh Bình; tỉnh Hà Tuyên tách ra thành 2 tỉnh Hà Giang, Tuyên Quang; tỉnh Hoàng Liên Sơn tách ra thành 2 tỉnh Lào Cai, Yên Bái; tỉnh Nghệ Tĩnh tách ra thành 2 tỉnh Nghệ An, Hà Tĩnh; tỉnh Gia Lai-Kon Tum tách ra thành 2 tỉnh Gia Lai, Kon Tum; tỉnh Thuận Hải tách ra thành 2 tỉnh Ninh Thuận, Bình Thuận; tỉnh Cửu Long tách ra thành 2 tỉnh Vĩnh Long, Trà Vinh. Thành lập tỉnh Bà Rịa - Vũng Tàu, đồng thời giải thể Đặc khu Vũng Tàu-Côn Đảo.

Năm 1996, các tỉnh lại được tiếp tục chia tách: tỉnh Bắc Thái tách ra thành 2 tỉnh Bắc Cạn, Thái Nguyên; tỉnh Hà Bắc tách ra thành 2 tỉnh Bắc Giang, Bắc Ninh; tỉnh Nam Hà tách ra thành 2 tỉnh Hà Nam, Nam Định; tỉnh Hải Hưng tách ra thành 2 tỉnh Hải Dương, Hưng Yên; tỉnh Vĩnh Phú tách ra thành 2 tỉnh Phú Thọ, Vĩnh Phúc.

Năm 1997: tỉnh Quảng Nam - Đà Nẵng tách ra thành thành phố Đà Nẵng và tỉnh Quảng Nam; tỉnh Sông Bé tách ra thành 2 tỉnh Bình Dương, Bình Phước; tỉnh Hậu Giang tách ra thành 2 tỉnh Cần Thơ, Sóc Trăng; tỉnh Minh Hải tách ra thành 2 tỉnh Bạc Liêu và Cà Mau.

Năm 2004: tỉnh Lai Châu tách ra thành 2 tỉnh Lai Châu và Điện Biên; tỉnh Đắk Lắk tách ra thành 2 tỉnh Đắk Lắk và Đắk Nông; tỉnh Cần Thơ tách ra thành thành phố Cần Thơ và tỉnh Hậu Giang.

Ngày 29/5/2008, Quốc hội nước CHXHCN Việt Nam đã thông qua Nghị quyết về việc điều chỉnh địa giới hành chính thành phố Hà Nội và một số tỉnh có liên quan, theo đó hợp nhất toàn bộ tỉnh Hà Tây, chuyển toàn bộ huyện Mê Linh, tỉnh Vĩnh Phúc và 4 xã thuộc huyện Lương Sơn, tỉnh Hòa Bình về thành phố Hà Nội. 

Hiện nay, Việt Nam có 58 tỉnh và 5 thành phố trực thuộc Trung ương: Hà Nội, Thành phố Hồ Chí Minh, Hải Phòng, Đà Nẵng, Cần Thơ.

2.2. Điều chỉnh địa giới hành chính cấp huyện

Trong giai đoạn từ năm 1976 đến năm 1986, các đơn vị hành chính cấp huyện ở nước ta được điều chỉnh trên cơ sở sáp nhập lại nhưng đến giai đoạn từ 1986 đến nay, các đơn vị hành chính cấp huyện lại được điều chỉnh chủ yếu theo hướng chia tách và nâng cấp thành đô thị.

Từ năm 1996 đến năm 2006, chỉ trong vòng 10 năm, số đơn vị hành chính cấp huyện đã tăng từ 574 đơn vị lên 673 đơn vị (tăng thêm 99 đơn vị hành chính cấp huyện). Số đơn vị hành chính cấp huyện tăng mạnh ở loại hình thành phố thuộc tỉnh, quận và huyện, riêng thị xã có giảm do nâng cấp một số thị xã lên thành phố thuộc tỉnh. Thành phố thuộc tỉnh có số lượng tăng gần gấp ba lần từ 15 thành phố năm 1996 lên 43 thành phố năm 2006 và số quận tăng gấp hai lần từ 21 quận lên 43 quận, các huyện đã tăng thêm 68 đơn vị. Đến tháng 6/2011, số đơn vị hành chính cấp huyện đã tăng lên 698 đơn vị, và đến tháng 6/2013, Việt Nam có 703 đơn vị hành chính cấp huyện, bao gồm 60 thành phố thuộc tỉnh, 46 thị xã, 47 quận, 550 huyện như vậy (so với cuối năm 2006 đã tăng thêm 30 đơn vị).

2.3. Điều chỉnh địa giới hành chính cấp xã

Từ khi nước ta bắt đầu tiến hành công cuộc Đổi mới năm 1986, đến cuối những năm 80 và đầu những năm 90, do yêu cầu phân bố lại cơ cấu kinh tế – xã hội, tạo ra và phục hồi các trung tâm kinh tế – văn hoá, xã hội, ngoài ra, do khả năng, điều kiện quản lý hạn chế nên có xu hướng chia tách các xã, nhất là từ năm 1996 việc chia tách các đơn vị hành chính cấp xã đã diễn ra tương đối nhiều.

Tại thời điểm 01/01/1996 cả nước có 10.221 đơn vị hành chính cấp xã (8.862 xã, 856 phường, 503 thị trấn). Đến thời điểm 31/12/2006 có 10.929 đơn vị hành chính cấp xã (9.102 xã, 1.230 phường, 597 thị trấn). Như vậy, số lượng đơn vị hành chính cấp xã đã tăng 708 đơn vị trong 10 năm. Đến tháng 6/2013, số lượng đơn vị hành chính cấp xã là 11.147 (9.052 xã, 1.461 phường, 634 thị trấn). Trong vòng 7 năm, số lượng đơn vị hành chính cấp xã tăng 218 đơn vị, so với giai đoạn 1996 – 2006, tốc độ tăng đã giảm đi nhưng số lượng vẫn gia tăng đáng kể.

Qua nhiều nghiên cứu, khảo sát cho thấy có lẽ Việt Nam là quốc gia duy nhất trên thế giới có tình trạng biến động về đơn vị hành chính nhiều và liên tục như trong mấy chục năm qua. Từ các nước phát triển đến các nước chậm phát triển, các nước có diện tích lớn, dân số đông đến các nước nhỏ, đều rất ít biến động về hệ thống đơn vị hành chính các cấp. Việc thay đổi, nếu có, thường là sáp nhập các đơn vị hành chính nhỏ lại hoặc mở rộng, hình thành các đô thị mới theo hướng giảm bớt số đơn vị hành chính. Điều này ngược lại với ở Việt Nam, các đơn vị hành chính thường được chia tách, xé nhỏ ra dẫn đến số lượng đơn vị hành chính ngày càng tăng lên.

2.4. Một số nguyên nhân dẫn đến việc điều chỉnh địa giới hành chính

Thực tế công tác quản lý cho thấy việc điều chỉnh địa giới các đơn vị hành chính xuất phát từ nhiều nguyên nhân khác nhau nhưng có thể liệt kê một số nguyên nhân chủ yếu như sau:

- Do diện tích rộng và dân số đông (căn cứ chủ yếu theo các tiêu chí quy định trong Quyết định 64b/HĐBT). Tuy nhiên, một số tỉnh miền núi phía Bắc, miền Trung, Tây Nguyên tuy diện tích tự nhiên của đơn vị hành chính quá rộng, không quản lý được xin chia tách nhưng dân số lại rất thấp so với quy định. Một số quận, phường chia tách thì tuy dân số đông nhưng diện tích lại quá nhỏ, cũng không tuân thủ theo đúng quy định.

- Việc chia tách huyện, xã do nguyên nhân lịch sử. Các huyện, xã độc lập trước khi được nhập lại thành huyện, xã mới muốn được tái lập như cũ.

- Sự khác biệt và khó khăn về địa hình (núi non hiểm trở, sông rạch chằng chịt) của các vùng, miền gây ra những khó khăn trong công tác quản lý của chính quyền, sản xuất và sinh hoạt, đời sống của nhân dân.

- Quá trình đô thị hóa diễn ra nhanh, đòi hỏi các địa phương phải thành lập mới đơn vị hành chính đô thị, hoặc mở rộng, nâng cấp các đô thị.

- Yêu cầu khác về phát triển kinh tế - xã hội, đảm bảo an ninh, quốc phòng trong tình hình mới nên việc tổ chức các đơn vị hành chính cần thiết phải thay đổi theo.

Tuy nhiên, ngoài những nguyên nhân chủ yếu như đã nêu trên đây, còn có các nguyên nhân khác sâu xa hơn, tác động không nhỏ đến việc điều chỉnh mà chủ yếu là chia tách các đơn vị hành chính, đó là:

- Về mặt nhận thức, chưa có những nghiên cứu tổng thể, quy hoạch có tính chiến lược tổ chức đơn vị hành chính lãnh thổ. Chậm đánh giá, tổng kết tác động của việc chia tách, thành lập mới các đơn vị hành chính, nhất là huyện và xã là cấp có biến động đơn vị hành chính nhiều nhất. Chưa xuất phát từ việc xem xét hiệu quả phân bổ các nguồn lực của cả quốc gia để phân định, điều chỉnh đơn vị hành chính. Chưa quan tâm đến tầm kiểm soát của Chính  phủ, chính quyền các cấp, đến trình độ, năng lực đội ngũ cán bộ, công chức địa phương. Các nghiên cứu, đánh giá, đề xuất của các cơ quan nghiên cứu khoa học về ảnh hưởng, tác động của điều chỉnh địa giới hành chính chưa được thể chế vào các văn bản hiện hành để hạn chế tối đa việc thành lập đơn vị hành chính mới. Các tiêu chí về địa lý nhân văn, địa lý tự nhiên, tài chính cũng chưa được nghiên cứu, đặt ra khi xây dựng những quy định về điều chỉnh địa giới hành chính cũng như chia tách, thành lập đơn vị hành chính.

- Chưa xây dựng được một hệ thống văn bản pháp luật, kỹ thuật đầy đủ, đồng bộ phù hợp điều kiện thực tế trong quản lý tạo cơ sở pháp lý để chỉ đạo việc chia tách, thành lập, điều chỉnh và quản lý đơn vị hành chính các cấp. Trong công tác tổ chức đơn vị hành chính lãnh thổ và quản lý địa giới hành chính, còn thiếu quy hoạch tổng thể các đơn vị hành chính mang tính dài hạn. Các văn bản quy định của Nhà nước về công tác quản lý các đơn vị hành chính lãnh thổ và địa giới hành chính chưa rõ và cụ thể, chưa phù hợp với yêu cầu quản lý trong tình hình mới. Đặc biệt, Quyết định 64b/HĐBT ban hành ngày 12/9/1981 về điều chỉnh địa giới đối với huyện, xã có địa giới hành chính chưa hợp lý ra đời đã lâu, không còn phù hợp với hiện tại nhưng chưa được sửa đổi, bổ sung hoặc thay thế nên các địa phương vẫn vận dụng để đề nghị chia tách.

- Khi xây dựng phương án điều chỉnh địa giới hành chính, nhiều nơi các cấp chính quyền thường chưa phân tích, đánh giá kỹ, cụ thể các mặt được và chưa được của phương án (tổ chức, nhân sự, nguồn vốn đầu tư, …) đối với mỗi đơn vị hành chính mới để báo cáo với cấp có thẩm quyền ở địa phương để nghiên cứu cân nhắc trước khi quyết định chủ trương chính thức. Có những đề án điều chỉnh địa giới hành chính mà mục đích chưa rõ ràng, số liệu chưa chính xác, các yếu tố đảm bảo cho tính khả thi của phương án chưa đầy đủ nhưng vẫn được đề nghị.

- Cơ chế phân bổ nguồn lực công không theo đầu người mà theo đơn vị hành chính như hiện nay đã dẫn đến các địa phương muốn điều chỉnh, chia tách đơn vị hành chính để được đầu tư hoặc có thêm biên chế, tổ chức và các lợi ích khác.

Đây là nguyên nhân được nhiều địa phương cho là nguyên nhân chính dẫn đến việc chia tách đơn vị hành chính. Chính vì chính sách đầu tư  của Nhà nước còn cào bằng đối với tất cả các loại hình đơn vị hành chính: Việc đầu tư cơ sở hạ tầng nông thôn cũng như đầu tư phát triển kinh tế – xã hội còn dàn trải, chia đều cho mỗi địa phương; chưa có sự phân biệt về mô hình chính quyền đô thị - nông thôn, chưa có sự khác biệt về chính sách đối với những huyện, xã có dân số đông, diện tích rộng cũng được đầu tư giống như những huyện, xã có diện tích nhỏ, dân số ít… dẫn đến  các địa phương muốn tách nhỏ đơn vị hành chính để được hưởng đầu tư của Nhà nước.

- Một nguyên nhân cũng không kém phần quan trọng đó là trình độ, năng lực quản lý, điều hành của bộ máy chính quyền địa phương ở nhiều nơi nói chung và trình độ năng lực của đội ngũ cán bộ, công chức ở địa phương nói riêng (đặc biệt đối với cấp xã) còn yếu, chưa đáp ứng kịp yêu cầu trong thời kỳ mới, do vậy việc điều chỉnh, chia tách những đơn vị hành chính có diện tích rộng, dân số đông cũng được coi là một biện pháp có hiệu quả thay vì áp dụng các biện pháp khác như cơ chế đầu tư, chính sách tài chính, tăng cường cán bộ, chính sách tiền lương,..

3. Một số đề xuất, kiến nghị đối với việc điều chỉnh địa giới hành chính

1) Hiện nay, việc quyết định thành lập, giải thể, nhập, chia, điều chỉnh địa giới đơn vị hành chính dưới tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương thuộc thẩm quyền của Ủy ban Thường vụ Quốc hội được quy định trong Hiến pháp 2013. Như vậy trong thời gian tới cần nhanh chóng thể chế hóa quy định hiến định này trong các văn bản luật và văn bản quy phạm pháp luật dưới luật để quy định này sớm được triển khai áp dụng.

2) Cần khẩn trương nghiên cứu xây dựng một hệ thống các văn bản quy phạm pháp luật, quy định kỹ thuật mới để thay thế các văn bản quy định cũ, ban hành cách đây nhiều năm, không còn phù hợp đối với công tác quản lý địa giới hành chính. Đặc biệt cần sớm xây dựng và ban hành một văn bản quy phạm pháp luật có tính toàn diện, bao quát thay thế Quyết định 64b/HĐBT ngày12/9/1981, trong đó quy định rõ ràng và chặt chẽ các tiêu chí, điều kiện, quy trình, thủ tục hồ sơ… và trách nhiệm, thẩm quyền của các cơ quan, tổ chức xây dựng đề án, thẩm định, quyết định thành lập mới, giải thể, sáp nhập, chia tách, điều chỉnh địa giới đơn vị hành chính các cấp.

3) Hiến pháp 2013 đã quy định rõ việc thành lập, giải thể, nhập, chia, điều chỉnh địa giới đơn vị hành chính phải lấy ý kiến nhân dân địa phương và theo trình tự, thủ tục do luật định. Do vậy, trước khi quyết định việc điều chỉnh địa giới hành chính cần phải lấy ý kiến nhân dân rộng rãi thay vì trước đây chỉ lấy ý kiến cử tri hoặc đại diện hộ gia đình ở thôn, tổ dân phố liên quan đến việc điều chỉnh địa giới hành chính.

Mỗi đơn vị hành chính đều gắn liền với một bộ phận dân cư nhất định, mà cuộc sống của họ được bảo đảm bởi các hoạt động kinh tế - xã hội diễn ra trên địa bàn đơn vị hành chính đó. Bất cứ sự thay đổi nào về địa giới đơn vị  hành chính đều kèm theo sự thay đổi về những điều kiện tự nhiên - xã hội nhất định, gây nên những xáo trộn, khó khăn nhất định cho người dân địa phương, cũng như tạo ra những trở ngại nhất định trong việc phục vụ nhân dân, quản lý hành chính của bộ máy chính quyền nhà nước. Do đó, mọi việc thay đổi, điều chỉnh địa giới hành chính cần phải do người dân quyết định, phải được sự đồng tình của người dân. Cần phải coi sự đồng tình, ủng hộ của người dân là vấn đề có tính nguyên tắc trong việc xác lập, điều chỉnh đơn vị hành chính. Điều đó cần phải được thực hiện bằng các hình thức dân chủ trực tiếp như trưng cầu ý dân, hội nghị toàn dân… để được người dân được trực tiếp quyết định theo đa số. Cần khắc phục tình trạng dân chủ hình thức, chiếu lệ, hoặc áp đặt theo ý muốn chủ quan của lãnh đạo. Việc điều chỉnh địa giới hành chính là một trong những công việc hệ trọng nhất của địa phương cũng như của đất nước, không thể được quyết định chỉ thông qua các hình thức dân chủ đại diện như nghị quyết của Hội đồng nhân dân hay của cấp ủy Đảng địa phương. Trên thế giới việc điều chỉnh các đơn vị hành chính nói chung đều được quyết định bởi ý chí, nguyện vọng người dân địa phương theo hình thức trưng cầu dân ý và được quy định trong Hiến pháp của mỗi quốc gia. Đối với Việt Nam cũng cần phải sớm áp dụng nguyên tắc này nếu muốn xây dựng và phát triển một nền dân chủ thực sự, mang tính chất xã hội chủ nghĩa.

4) Ổn định lâu dài hệ thống đơn vị hành chính các cấp, hết sức hạn chế việc điều chỉnh đơn vị hành chính đã có và chỉ điều chỉnh trong trường hợp bất khả kháng, không còn cách nào khác để thay thế. Cần khắc phục và đi đến chấm dứt tình trạng cứ mỗi khi có sự gia tăng dân số, tăng trưởng kinh tế, thậm chí cả khi có sự bất đồng, mất đoàn kết trong đội ngũ cán bộ lãnh đạo, quản lý địa phương hay chỉ vì một số lý do khác là tìm đến giải pháp chia tách đơn vị hành chính. Mặt khác cũng không nên cho rằng các đơn vị hành chính cùng cấp phải tương đương nhau về quy mô diện tích, dân số, từ đó cứ đơn vị hành chính có quy mô lớn là muốn chia tách ra để cho ngang bằng với các đơn vị hành chính cùng cấp khác.

Để giữ ổn định cơ bản hệ thống đơn vị hành chính các cấp, có thể thực hiện các giải pháp như:

- Ban hành mới, sửa đổi, bổ sung các cơ chế, chính sách về phân bổ nguồn vốn đầu tư phát triển, phân bổ ngân sách chi thường xuyên, tổ chức bộ máy, biên chế cán bộ, công chức và tiền lương, phụ cấp… thích hợp với từng loại hình đơn vị hành chính.

- Thay đổi phương thức phân bổ các chương trình đầu tư phát triển của Trung ương, của chính quyền cấp tỉnh như xây dựng các bệnh viện, trạm xá, trường học, nhà văn hoá, bưu điện, trạm cấp nước sạch …ở các khu vực đông dân cư, không phân biệt địa giới đơn vị hành chính nhằm phục vụ dân cư theo vùng, khu vực. Phân bổ ngân sách chi thường xuyên cho các đơn vị hành chính căn cứ chủ yếu vào kết quả đầu ra, tức là căn cứ vào số lượng và chất lượng dịch vụ hành chính công cung ứng cho người dân, tổ chức; thực hiện khoán chi hành chính

- Đổi mới phân cấp về tài chính - ngân sách theo hướng tăng quyền chủ động ngân sách cho chính quyền địa phương các cấp, đảm bảo thực hành tiết kiệm, chống lãng phí. Quy định số lượng tổ chức và biên chế cán bộ, công chức cũng như số chức danh lãnh đạo, quản lý ở các cơ quan đảng, chính quyền, đoàn thể của các đơn vị hành chính tùy thuộc chủ yếu vào quy mô dân số, diện tích và số lượng đơn vị hành chính trực thuộc. loại hình đơn vị hành chính; khắc phục triệt để tình trạng bình quân chủ nghĩa.

- Tăng cường đầu tư cơ sở vật chất, phương tiện thông tin, liên lạc, điều kiện làm việc cho các đơn vị hành chính có diện tích lớn, dân số đông, điều kiện tự nhiên và kinh tế không thuận lợi. Đối với các đơn vị hành chính cấp huyện, cấp xã có diện tích lớn, dân cư đông hoặc có địa hình tự nhiên khó khăn, cần thiết đầu tư nhiều hơn cho việc xây dựng các thị tứ, trung tâm dịch vụ thương mại hoặc khu đô thị đảm bảo sự phát triển đồng đều giữa các khu vực trên địa bàn đơn vị hành chính.

- Đẩy mạnh công tác đào tạo, bồi dưỡng nâng cao trình độ, năng lực của đội ngũ cán bộ, công chức địa phương. Tăng cường việc thu hút nhân tài, trí thức trẻ về công tác tại các địa bàn khó khăn, vùng sâu, vùng xa. Có chế độ, chính sách hỗ trợ, khuyến khích hợp lý cho các địa phương có hoàn cảnh kinh tế – xã hội khó khăn.

- Tạo điều kiện và thúc đẩy việc thiết lập các “cơ cấu mềm” như các ban chỉ đạo, hội đồng, dự án… liên xã, liên huyện, liên tỉnh để giải quyết các vấn đề phát sinh trong quá trình quản lý lãnh thổ, phát triển kinh tế và nâng cao chất lượng, hiệu quả cung ứng dịch vụ công.

5) Cần sớm có các nghiên cứu về vấn đề địa danh hành chính. Hiện nay có rất ít các công trình nghiên cứu về vấn đề đặt tên, đổi tên các đơn vị hành chính. Mặt khác, trong thực tế công tác quản lý đã gặp khó khăn khi đề xuất tên gọi phù hợp, được nhân dân, xã hội đồng tình, chấp thuận cho các đơn vị hành chính được thành lập mới. Những đơn vị hành chính muốn thay đổi tên gọi hoặc những đơn vị hành chính cùng cấp nhưng trùng tên gọi trong một tỉnh, những đơn vị hành chính có tên gọi là chữ số muốn thay đổi thành tên địa danh,... đều chưa có quy định cụ thể về quy trình, thủ tục, cấp thẩm quyền quyết định. Theo quy định tại Nghị định số 61/2012/NĐ-CP ngày 10/8/2012 của Chính phủ quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của Bộ Nội vụ thì Bộ Nội vụ có nhiệm vụ trình Chính phủ ban hành các quy định về đổi tên đơn vị hành chính các cấp, đổi tên đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt trực thuộc Trung ương. Do vậy, cần sớm nghiên cứu về vấn đề địa danh hành chính để cung cấp luận cứ khoa học, xây dựng các văn bản quản lý trong lĩnh vực này./.

ThS. Chu Tuấn Tú

Viện Khoa học tổ chức nhà nước, Bộ Nội vụ

Tài liệu tham khảo

1. Bộ Nội vụ (2011), Báo cáo tổng quan kết quả đề tài độc lập cấp Nhà nước“Cơ sở lý luận và thực tiễn của việc xác lập đơn vị hành chính các cấp, đáp ứng yêu cầu ổn định và phát triển đất nước”.

2. Bộ Nội vụ (2009); Báo cáo tổng quan kết quả Dự án “Điều tra, đánh giá tác động, hiệu quả kinh tế xã hội của việc chia tách đơn vị hành chính các cấp ở nước ta”.

3. Chu Tuấn Tú (2006); Luận văn tốt nghiệp Cao cấp lý luận chính trị Khóa 2005 - 2006 “Điều chỉnh địa giới hành chính cấp tỉnh Việt Nam - Thực trạng và giải pháp đến năm 2020”; Học viện Chính trị Quốc gia Hồ Chí Minh.

Theo: isos.gov.vn