Một số vấn đề lý luận và thực tiễn về phân cấp, phân quyền, ủy quyền trong quản lý hành chính ở Việt Nam

Ảnh minh họa

Phân cấp và phân quyền

Thời gian qua, công tác quản lý nhà nước đối với chính quyền địa phương từng bước được đổi mới thông qua những nỗ lực hoàn thiện thể chế, mô hình tổ chức, cơ cấu, chất lượng cán bộ và phương thức hoạt động. Việc sắp xếp, tinh gọn đầu mối, áp dụng thí điểm tổ chức chính quyền đô thị hay những cải cách khác đều hướng tới mục tiêu nâng cao hiệu quả hoạt động của bộ máy chính quyền địa phương với chức năng tổ chức và bảo đảm việc thi hành Hiến pháp và pháp luật tại địa phương; quyết định các vấn đề của địa phương. Quyền hạn, nhiệm vụ với phạm vi, nội dung rõ ràng, phù hợp, tương thích với khả năng và với yêu cầu quản lý của địa bàn sẽ không chỉ là sự ràng buộc trách nhiệm, mà còn là công cụ để chính quyền địa phương duy trì và đẩy mạnh phát triển kinh tế - xã hội. 

Theo tinh thần đổi mới của Hiến pháp năm 2013, cách thức hiệu quả để phân định thẩm quyền giữa các cơ quan nhà nước Trung ương và địa phương là phân quyền. Thẩm quyền của chính quyền địa phương, nhất là nhóm thẩm quyền độc lập, sẽ được luật hóa trên nền tảng địa vị chính trị - pháp lý, tính tự quản của chính quyền địa phương.

Trong điều kiện chưa thể sử dụng tối đa và triệt để phương thức phân quyền, Luật Tổ chức chính quyền địa phương (sửa đổi, bổ sung năm 2019) và hệ thống pháp luật hiện hành đã áp dụng phân cấp như một biện pháp trong khía cạnh “kỹ thuật” và điều hành. Theo đó, việc chuyển giao một số nhiệm vụ, quyền hạn cho cơ quan cấp dưới được quan niệm là “quyền” của chủ thể phân cấp (quy định tại khoản 1 Điều 13 Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2019). 

Trong quá trình soạn thảo Dự án Luật Tổ chức chính quyền địa phương (sửa đổi), về giải pháp chính sách phân định thẩm quyền giữa Trung ương và địa phương, có ý kiến cho rằng: “Các địa phương chỉ có thể xây dựng được năng lực một cách bền vững nếu được phân quyền, chứ không phải chỉ được phân cấp. Chính vì vậy, để xây dựng một hệ thống chính quyền vững mạnh và hiệu năng, thì nên chọn cách phân quyền hơn là phân cấp. Vạn bất đắc dĩ và trong một số trường hợp cụ thể mới nên phân cấp mà thôi”(1).

Nếu như phân quyền đòi hỏi ghi nhận ở văn bản lập pháp với một quy trình kéo dài nhiều bước cùng với sự đồng thuận của nhiều cơ quan thì phân cấp được quy phạm hóa bằng chính văn bản của chủ thể phân cấp. Căn cứ để phân cấp được Luật khái quát là “yêu cầu công tác, khả năng thực hiện và điều kiện, tình hình cụ thể của địa phương”, chỉ trừ trường hợp luật có quy định khác (có nghĩa là không được phép phân cấp). Dựa vào quy định này, nhiều văn bản quy phạm pháp luật được ban hành để phân định thẩm quyền giữa các cơ quan quản lý nhà nước.

Phân cấp có thể được xuất phát từ ý chí của cơ quan cấp trên do yêu cầu phân định thẩm quyền quản lý nhà nước. Chẳng hạn, Nghị định số 115/2010/NĐ-CP quy định trách nhiệm quản lý nhà nước về giáo dục đã dành toàn bộ nội dung để quy định trách nhiệm quản lý nhà nước về giáo dục của các Bộ, UBND, các Sở Giáo dục và Đào tạo. Một thí dụ nữa là Nghị quyết số 12/2020/NQ-HĐND ngày 20/11/2020 được HĐND tỉnh Quảng Nam ban hành để quy định phân cấp nhiệm vụ chi đầu tư phát triển giữa ngân sách cấp tỉnh và ngân sách cấp huyện trên địa bàn tỉnh giai đoạn 2021-2025. 

Tại Điều 17 Luật Đầu tư công đã phân quyền quyết định chủ trương đầu tư chương trình, dự án đối với từng chủ thể như: Quốc hội, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Bộ, chính quyền địa phương; đồng thời giao Chính phủ quy định việc phân cấp thẩm quyền, trình tự, thủ tục quyết định chủ trương đầu tư đối với chương trình, dự án sử dụng vốn từ nguồn thu hợp pháp của các cơ quan nhà nước, đơn vị sự nghiệp công lập dành để đầu tư phù hợp với quy định về quyền tự chủ tài chính của các cơ quan, đơn vị. Trên cơ sở đó, Nghị định số 40/2020/NĐ-CP quy định chi tiết thi hành một số điều của Luật Đầu tư công đã xác định một nhóm vấn đề trong phạm vi điều chỉnh: “Phân cấp thẩm quyền, trình tự, thủ tục quyết định chủ trương đầu tư và quyết định đầu tư đối với chương trình, dự án A, B, C sử dụng vốn từ nguồn thu hợp pháp của các cơ quan nhà nước, đơn vị sự nghiệp công lập dành để đầu tư” (khoản 4 Điều 1). 

Trên thực tế, có trường hợp ý tưởng được phân cấp hay phân cấp mạnh mẽ hơn xuất phát từ các cơ quan chính quyền địa phương. Những đề xuất này thường gắn với nhu cầu tạo cơ chế riêng, phù hợp với đặc điểm, quy mô và định hướng phát triển ở mỗi địa phương. 

Thực tiễn công tác quản lý, điều hành đã chứng minh hiệu quả của phân cấp, nhất là trong bối cảnh hệ thống pháp luật được hoàn thiện từng bước và quy chế tự quản của địa phương mới dần dần ở bước hiện thực hóa. Việc giao quyền quyết định phân cấp cho Chính phủ, các cơ quan, tổ chức thi hành pháp luật tạo sự linh hoạt cần thiết cho nhà quản lý với lợi thế sát với thực tiễn và khả năng nhìn nhận rõ nhu cầu chuyển giao quyền. Tuy nhiên, đến nay, vấn đề phân cấp vẫn chưa phát huy được hiệu lực, hiệu quả như mong muốn, bởi những lý do sau:

Thứ nhất, về nội dung, chưa quy định rõ ranh giới giữa phân quyền và phân cấp khi cả hai đều có điểm chung là giao các nhiệm vụ, quyền hạn có tính liên tục, thường xuyên. Do đó, đều phải thể hiện bằng hình thức văn bản quy phạm pháp luật. Thời hạn phân cấp không được xác định và sự thay đổi nội dung phân cấp cũng thường được gắn với những sửa đổi, bổ sung qua sơ kết, tổng kết quá trình thi hành văn bản. Trong khi đó, cơ sở pháp lý và thực tiễn để phân cấp là “tình hình cụ thể” của địa phương và việc bảo đảm các điều kiện về tài chính, nguồn nhân lực và điều kiện cần thiết khác để thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn phân cấp cũng cần có thời hạn nhất định. 

Thứ hai, quyền chủ động phân cấp cho cơ quan nhà nước đã hàm chứa tính chủ quan ở chừng mực nhất định. Với quy mô áp dụng trên diện rộng, chưa có bảo đảm về tính cần thiết, sự phù hợp của nhiệm vụ phân cấp khi cùng một lúc trao cho nhiều chủ thể đa dạng. Mặc dù dự thảo văn bản phân cấp luôn được lấy ý kiến của đối tượng thi hành, nhưng cũng không loại trừ trường hợp chưa thể tiếp thu, giải trình hết các ý kiến.

Về mặt pháp lý, sẽ nảy sinh khả năng, dù chỉ về mặt lý thuyết, là tạo cơ hội để chủ thể mang thẩm quyền chuyển giao một cách chủ quan theo ý chí của mình khối lượng công việc cho cơ quan cấp dưới, trong khi cơ chế trách nhiệm lại chưa chặt chẽ, rõ ràng. Mặc dù đã có quy định về chế độ trách nhiệm chính trị, pháp lý và cơ chế giám sát, kiểm soát quyền lực nhưng việc cho phép một cơ quan tự ban hành văn bản để chuyển giao thẩm quyền được pháp luật quy định và tự xác định trách nhiệm của mình (trách nhiệm của cơ quan nhà nước phân cấp và cơ quan nhà nước được phân cấp) thì vẫn cần tính toán thêm về độ chặt chẽ. 

Thứ ba, một trong những nguyên tắc phân định thẩm quyền được luật định là “phải phù hợp với điều kiện, đặc điểm nông thôn, đô thị, hải đảo và đặc thù của các ngành, lĩnh vực”. Để phù hợp với tình hình cụ thể của địa phương và sát với khả năng tiếp nhận, việc phân cấp đồng loạt vừa qua cho thấy chưa thích hợp và biến dạng sang phân quyền nhiều hơn (về nội dung, quy mô và thời hạn). 

Phân cấp và ủy quyền

Khoản 3 Điều 112 Hiến pháp năm 2013 quy định: “Trong trường hợp cần thiết, chính quyền địa phương được giao thực hiện một số nhiệm vụ của cơ quan nhà nước cấp trên với các điều kiện bảo đảm thực hiện nhiệm vụ đó”. Có ý kiến cho rằng: “Quy định này chỉ ra rằng, chính quyền địa phương còn là chủ thể được ủy quyền của chính quyền Trung ương trong việc thực thi một số công vụ nhất định”(2). Với một số sửa đổi, bổ sung sau 04 năm thi hành, chế định ủy quyền trong Luật Tổ chức chính quyền địa phương là một trong những nội dung được ưu tiên hoàn thiện. Trong mối tương quan với phân cấp, ủy quyền được Luật đưa ra những ràng buộc pháp lý nhất định, đó là:

Thứ nhất, ủy quyền chỉ được tiến hành trong “trường hợp cần thiết” và “trong khoảng thời gian xác định” kèm theo các điều kiện cụ thể. Mặc dù không liệt kê các tình huống được coi là cần thiết và quy định này phần nào vẫn thể hiện ý chí chủ quan của người ủy quyền, nhưng xem xét một cách tổng thể, chế định ủy quyền đã đưa ra những cảnh báo và hạn chế nhất định khi sử dụng.

Mặc dù, ủy quyền trong quan hệ hành chính không đòi hỏi yếu tố thỏa thuận, nhất trí nhưng với phạm vi có giới hạn, người ủy quyền có cơ hội nhìn nhận năng lực thực tế của người tiếp nhận công việc để có thể ủy quyền thường xuyên hay theo vụ việc. Như vậy, dưới góc độ hiệu quả quản lý, ủy quyền có khả năng đáp ứng các nguyên tắc của phân định thẩm quyền là: trao quyền theo chức năng và trao quyền để đạt kết quả như mong muốn.

Thứ hai, trong cả hai trường hợp, cơ quan, tổ chức, cá nhân đều chịu trách nhiệm về kết quả thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn mà mình đã phân cấp/ủy quyền. Tuy nhiên, cơ quan, tổ chức nhận ủy quyền thực hiện công việc được giao nhân danh cơ quan hành chính nhà nước cấp trên nên hoàn toàn có thể nhận thấy sự ràng buộc trách nhiệm đối với người đã ra văn bản ủy quyền; đồng thời, những vướng mắc về quy trình, thủ tục (nếu có) sẽ có thể được khắc phục. Trong khi đó, đối với phân cấp, sẽ là vướng mắc nếu không thiết kế một quy trình tương ứng cho việc thực hiện do có sự thay đổi về các chủ thể (trình, soạn thảo, thẩm định…).

Thực tế cho thấy, nếu không có trình tự, thủ tục và các quy định tương thích với vị trí và thẩm quyền của người được phân cấp sẽ cản trở quá trình thực thi. Ví dụ, khoản 5, Điều 71 Nghị định số 99/2015/NĐ-CP quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành một số điều của Luật Nhà ở quy định: “Căn cứ vào quy định của Nghị định này, UBND cấp tỉnh có trách nhiệm ban hành quy định cụ thể hồ sơ, trình tự, thủ tục giải quyết đối với trường hợp quy định tại các khoản 1, 2 và khoản 3 Điều này, bố trí kinh phí để đo vẽ, lập hồ sơ và thực hiện quản lý phần diện tích nhà thuộc sử dụng chung quy định tại khoản 4 Điều này”. Tuy nhiên, theo Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 thì UBND cấp tỉnh không được ban hành thủ tục hành chính, trừ trường hợp được luật giao. Do đó, UBND cấp tỉnh không thể ban hành quy định cụ thể hồ sơ, trình tự, thủ tục giải quyết việc công nhận phần diện tích sử dụng chung, phần diện tích đất liền kề của nhà ở cũ để thực hiện việc công nhận các phần diện tích này cho người dân theo quy định(3).

Những vấn đề cần tiếp tục hoàn thiện

Một là, phân cấp, phân quyền là những hình thức phân định thẩm quyền và ủy quyền đã được Luật Tổ chức chính quyền địa phương ghi nhận. Thực tiễn cho thấy, cần tiếp tục làm rõ tính chất của phân quyền và bản chất của hành vi tương đồng là giao quyền. Ví dụ, khoản 7 Điều 17 Luật Đầu tư công quy định: HĐND các cấp quyết định chủ trương đầu tư chương trình, dự án nhóm B, nhóm C sử dụng vốn ngân sách địa phương, bao gồm cả vốn bổ sung có mục tiêu từ ngân sách cấp trên, các nguồn vốn hợp pháp của địa phương thuộc cấp mình quản lý, trừ dự án quy định tại khoản 4 Điều này. Trong trường hợp cần thiết, HĐND quyết định việc giao cho UBND cùng cấp quyết định chủ trương đầu tư dự án quy định tại khoản này phù hợp với mục tiêu, định hướng phát triển, khả năng tài chính và đặc điểm cụ thể của địa phương.

Trong quy định nói trên, việc giao quyền từ HĐND sang cơ quan hành chính cùng cấp khó xác định thuộc về tình huống nào. Điều này cho thấy, phân quyền, phân cấp hay ủy quyền luôn gắn với yêu cầu định hình quy chế pháp lý của chính quyền địa phương theo nguyên lý tổ chức quyền lực nhà nước.

Hai là, phân công, phân cấp, phân quyền trong quản lý nhà nước là những nguyên tắc hiến định và luật định. Tuy nhiên, việc ưu tiên áp dụng trong giai đoạn và hoàn cảnh cụ thể lại phải dựa vào nhiều yếu tố khách quan và chủ quan. Cụ thể, về quy mô dân số, diện tích tự nhiên, số đơn vị hành chính trực thuộc, trình độ phát triển kinh tế - xã hội và các yếu tố đặc thù của địa bàn nông thôn, đô thị, hải đảo không chỉ là tiêu chí phân chia đơn vị hành chính mà còn là cơ sở để phân quyền, phân cấp, ủy quyền phù hợp. Thực tiễn chuyển giao thẩm quyền cho thấy, đối với những lĩnh vực chưa có đủ cơ sở để đẩy mạnh phân cấp ở quy mô rộng thì ủy quyền là bước thử nghiệm thích hợp. 

Ba là, bên cạnh ưu điểm và lợi thế, với những đặc điểm riêng có, việc tiến hành quan hệ ủy quyền đã được lưu ý một số yêu cầu như: chỉ thực hiện việc ủy quyền khi bên ủy quyền biết rõ bên được ủy quyền có khả năng và các điều kiện cần thiết khác để làm tốt công việc dự kiến được ủy quyền; “phạm vi ủy quyền” phải thực sự rõ ràng về nội dung các loại hành vi, công việc được ủy quyền, mục đích của việc ủy quyền, thời gian ủy quyền; phải có cơ chế hữu hiệu để bên ủy quyền có thể kiểm tra, giám sát, kiểm soát hành vi của bên được ủy quyền, ngăn ngừa các biểu hiện lạm dụng từ phía bên được ủy quyền, loại trừ được các biểu hiện xung đột lợi ích và sự bất cân xứng về thông tin giữa bên ủy quyền và bên được ủy quyền(4). 

Trong thực tiễn triển khai thí điểm mô hình chính quyền đô thị trong vấn đề phân cấp, phân quyền, trước khi áp dụng một cách thống nhất hay đi đến một mô hình chung thì ủy quyền là bước đi thận trọng cho phép nhận diện khả năng nhân rộng bằng hình thức phân cấp./.

-----------------------------------------

Ghi chú:

(1) Nguyễn Sĩ Dũng, Nên chọn phân quyền hay phân cấp? https://nhandan.vn/doi-song-xa-hoi-hangthang/nen-chon-phan-quyen-hay-phan-cap-370152. Truy cập 30/6/2021.

(2) https://www.tapchicongsan.org.vn/web/guest/chinh-tri-xay-dung-dang/-/2018/821640/xay-dung-chinh-quyen-dia-phuong-theo-hien-phap-nam-2013.aspx. Truy cập ngày 30/6/2021.

(3) Vũ Thế Hoài, Bàn về các quy định của pháp luật về phân cấp, ủy quyền trong quản lý đô thị và một số kiến nghị, đề xuất. https://kiemsat.vn/ban-ve-cac-quy-dinh-cua-phap-luat-ve-phan-cap-uy-quyen-trong-quan-ly-do-thi-va-mot-so-kien-nghi-de-xuat-61293.html. Truy cập ngày 26/6/2021.

(4) Nguyễn Văn Cương, Khái niệm, đặc điểm, bản chất của ủy quyền lập pháp. https://tapchitoaan.vn/bai-viet/xay-dung-phat-luat/khai-niem-dac-diem-ban-chat-cua-u%CC%89y-quye%CC%80n-la%CC%A3p-pha%CC%81p. Truy cập ngày 26/6/2021. 

TS Hoàng Thị Ngân - nguyên Vụ trưởng Vụ Tổ chức hành chính nhà nước và công vụ, Văn phòng Chính phủ

tcnn.vn