Hà Nội, Ngày 18/01/2022

Cơ chế giải quyết xung đột lợi ích trong hoạt động công vụ ở Cộng hòa Pháp và một số gợi mở đối với Việt Nam

Ngày đăng: 07/01/2022   10:58
Mặc định Cỡ chữ
Bài viết nghiên cứu về cơ chế giải quyết xung đột lợi ích trong hoạt động công vụ của Cộng hòa Pháp và đưa ra những gợi mở trong xử lý, giải quyết vấn đề xung đột lợi ích trong thi hành công vụ ở Việt Nam.
Ảnh minh họa: Internet

 Khái niệm và tiêu chí xác định xung đột lợi ích

Khái niệm

Xung đột lợi ích là tình huống mà một người làm việc ở lĩnh vực công hoặc tư, nhưng lại có lợi ích có thể ảnh hưởng đến việc thực hiện công việc và trách nhiệm tại cơ quan, tổ chức đó. Theo Luật về minh bạch hóa, chống tham nhũng và hiện đại hóa đời sống kinh tế của Cộng hòa Pháp (ban hành ngày 09/12/2016 ) thì xung đột lợi ích là: “Bất kỳ sự giao thoa nào giữa một lợi ích công với một lợi ích công khác hoặc lợi ích tư, mà khả dĩ làm ảnh hưởng hoặc có thể làm ảnh hưởng đến sự độc lập, vô tư và khách quan trong việc thực thi công vụ”(1).

Tác giả Armos Durosier cho rằng: “Xung đột lợi ích có nghĩa là việc tìm kiếm những lợi ích cho bản thân công chức, gia đình, hay những người thân của họ, từ các tổ chức mà anh ta có quan hệ công việc hay chính trị. Lợi ích được hiểu bao gồm các nghĩa vụ tài chính hay dân sự của công chức đó, lợi ích có thể hiện diện dưới hình thức kinh tế, chính trị, công việc hay tình dục”(2).

Xung đột lợi ích có quan hệ chặt chẽ với tham nhũng. Dù ở khu vực tư hay khu vực công thì một cá nhân luôn có khả năng tìm cách hưởng lợi một cách trực tiếp hay gián tiếp từ địa vị mà người đó có được. Trên thực tế, xung đột lợi ích và tham nhũng không hoàn toàn trùng khớp, nhưng: “Phần lớn các hình thức tham nhũng đều hình thành từ việc có những xung đột giữa trách nhiệm nghề nghiệp của một con người với các lợi ích cá nhân của anh ta”(3). Bởi vậy, dự liệu về xung đột lợi ích là một phần của công cuộc đấu tranh phòng, chống tham nhũng. 

Các tiêu chí xác định xung đột lợi ích

Thứ nhất, phải tồn tại một lợi ích. Lợi ích này có thể là trực tiếp (đang thực hiện một hoạt động nghề nghiệp khác); hoặc gián tiếp (vợ/chồng đang thực hiện hoạt động có liên quan); cá nhân (nắm giữ cổ phần trong một công ty); hoặc công cộng (đang đảm nhiệm một nhiệm kỳ chức vụ); là vật chất (một khoản tiền) hoặc tinh thần (một hoạt động tự nguyện hay một chức vụ danh dự).

Thứ hai, lợi ích đó phải gắn với việc thực hiện một công vụ. Sự liên hệ mật thiết này có thể diễn ra ở phương diện nội dung (ví dụ, thực thi một hoạt động đặc thù trong lĩnh vực nhất định); hoặc địa lý (các lợi ích nắm giữ bởi một địa phương) hoặc thời gian (lợi ích đã xảy ra trong quá khứ).

Thứ ba, lợi ích đó phải có ảnh hưởng hoặc được nhìn thấy như là gây ảnh hưởng đến việc thực thi công vụ một cách độc lập và khách quan. Tiêu chí này dẫn đến việc đánh giá xung đột lợi ích theo từng trường hợp: sẽ được coi là có xung đột lợi ích nếu sự ảnh hưởng đủ mạnh để gợi nên những mối nghi ngại về tính khách quan trong thực thi công vụ của một công chức(4).

Cơ chế giải quyết xung đột lợi ích công vụ của Cộng hòa Pháp

Về phía cơ quan nhà nước

Các cơ quan hành chính có quyền giám sát xung đột lợi ích. Ngoài trách nhiệm của các cơ quan hành chính nói chung thì còn có một cơ quan đặc thù là Cơ quan Tối cao về minh bạch hoạt động hành chính (Cơ quan Minh bạch). Đây là cơ quan hành chính độc lập, người đứng đầu được Tổng thống bổ nhiệm theo đệ trình của hai Ủy ban về pháp luật và công vụ tại Thượng viện và Hạ viện, các thành viên bao gồm các thẩm phán tại Tòa bảo hiến, Tòa phá án và một số chuyên gia được đề cử bởi các Ủy ban của Nghị viện(5).

Cơ quan Minh bạch thực hiện sự giám sát đối với các bản khai lợi ích để nhằm phát hiện ra các trường hợp mà lợi ích tư hoặc công có thể chi phối hay ảnh hưởng đến việc thực thi công vụ. Nếu phát hiện thấy tình huống xung đột lợi ích, Cơ quan Minh bạch sẽ có những biện pháp khác nhau để xử lý tình hình. Đầu tiên cơ quan có thể kiến nghị thông qua việc trao đổi với người kê khai; các giải pháp để có thể ngăn ngừa hoặc dập tắt trường hợp xung đột lợi ích. Đó có thể là công khai lợi ích đó, hoặc không tham gia vào việc thảo luận nếu công chức có lợi ích liên quan; hoặc thậm chí có thể từ bỏ lợi ích đó. 

Việc một người không kê khai lợi ích hoặc không kê khai đầy đủ các lợi ích của mình sẽ chịu hình phạt 03 năm tù giam và 45.000 Euro. Trong một số trường hợp, điều này có thể dẫn đến việc tước bỏ một số quyền dân sự trong thời hạn tối đa là 10 năm hoặc cấm đảm nhiệm một công vụ, hoặc cấm đảm nhiệm vĩnh viễn các hoạt động công vụ(6).

Về phía công chức

Luật quy định về nghĩa vụ của các công chức khi đối mặt với tình huống xung đột lợi ích. Bất kỳ công chức hành chính hay quân sự nào cũng phải dừng ngay hoặc báo trước cho cấp có thẩm quyền biết về những tình huống xung đột lợi ích mà người đó có thể liên quan, ví dụ việc xử lý hồ sơ hoặc khi là thành viên của hội đồng có thẩm quyền nào đó. Hơn nữa, một số công chức cấp cao (do Tham chính viện quy định cụ thể) còn phải chịu nghĩa vụ kê khai tất cả những lợi ích của mình có (đồng thời với kê khai tài sản) trong khoảng thời gian 02 tháng sau khi được bổ nhiệm và vào lúc kết thúc hoạt động. Cơ quan có thẩm quyền kiểm tra các kê khai này là Cơ quan Minh bạch. Mục đích của quy định này là ngăn ngừa các nghi ngại về sự thiên vị có thể đến trong quá trình ra quyết định.

Các quy định kiểm soát xung đột lợi ích cho một số loại công chức hoặc một số công chức làm việc trong các lĩnh vực đặc thù

Thứ nhất, có những quy định đặc thù cho một số loại công việc, ví dụ như người được ủy quyền quản lý các công cụ tài chính. Việc nắm giữ một số công cụ tài chính có thể ảnh hưởng đến nội dung việc ra quyết định của công chức. Cụ thể, việc quản lý một số tài khoản hay chứng khoán còn có thể dẫn đến rủi ro cho công chức, như khả năng vi phạm các tội hình sự như tiếp tay cho rửa tiền, nội gián.v.v. (theo Điều 465-1 Bộ luật về tài chính và tiền tệ của Cộng hòa Pháp). 

Để phòng ngừa rủi ro này, các thành viên Chính phủ, thủ trưởng và thành viên của các cơ quan hành chính độc lập có liên quan đến lĩnh vực kinh tế và một số công chức liên quan trong quản lý các công cụ tài chính phải tuân thủ một số điều kiện, chủ yếu để loại trừ quyền kiểm soát các công cụ tài chính trong thời hạn thực thi công vụ. Các cơ quan hành chính độc lập thuộc sự điều chỉnh là: Cơ quan quản lý cạnh tranh; Cơ quan điều tiết các hoạt động đường sắt và đường bộ; Cơ quan điều tiết thông tin và bưu điện; Cơ quan thị trường tài chính, Ủy ban quốc gia về phát triển thương mại; Hội đồng nghe nhìn cấp cao.v.v.

Ngoại trừ trường hợp các công cụ tài chính được nắm giữ bởi một tập thể thì các công chức, chức danh khác nếu nắm giữ các công cụ tài chính phải ký kết các văn bản ủy quyền quản lý, theo đó loại trừ quyền kiểm soát đối với các tài khoản họ nắm giữ. Các thành viên của các cơ quan hành chính độc lập chỉ có thể nắm giữ các công cụ tài chính nếu việc nắm giữ đó không có liên quan đến các hoạt động mà họ quản lý.

Thứ hai, việc giám sát các thành viên của Chính phủ trước khi bổ nhiệm. Theo Điều 8-1 của Luật 11/10/2013 thì Tổng thống có quyền yêu cầu Cơ quan Minh bạch cung cấp các thông tin về bản khai lợi ích đối với các nhân vật sắp được bổ nhiệm vào Chính phủ. Vì vậy, Cơ quan Minh bạch phải thực hiện sự kiểm soát trước đó liệu các nhân sự có rơi vào tình huống xung đột lợi ích hay chưa và nếu có thì đã phải ra các biện pháp phòng ngừa và chống lại tình trạng đó.

Quy định không kiêm nhiệm về việc chuyển đổi công tác sang khu vực tư

Với mục đích đảm bảo tính công bằng, liêm chính trong công vụ, Luật Sapin ghi nhận việc không kiêm nhiệm: các công chức không được thực hiện toàn thời gian một công việc như quản lý điều hành doanh nghiệp; sáng lập hay tiếp quản một công ty đã đăng ký trong sổ đăng ký giao dịch hoặc thư mục giao dịch. Đồng thời, công chức không được phép sáng lập hay tiếp quản doanh nghiệp, kể cả bán thời gian. Nếu công chức mong muốn làm bán thời gian đối với các hoạt động này thì phải có sự cho phép của Ủy ban Quy tắc ứng xử công vụ trong thời hạn tối đa là 02 năm, dựa trên sự ảnh hưởng hay không của hoạt động nghề nghiệp đó đối với dịch vụ công.

Sự giám sát của Ủy ban quy tắc ứng xử công vụ trong trường hợp công chức chuyển đổi sang làm việc ở khu vực tư cũng được tăng cường. Ủy ban phải được tham gia trong trường hợp công chức sang làm việc hẳn hay tạm thời ở một doanh nghiệp tư nhân, một tổ chức tư hay thực hiện hoạt động tự do. Ủy ban sẽ kiểm tra sự phù hợp của các hành vi sắp thực hiện với các hoạt động trước đây thực thi bởi công chức và được mở rộng ra trong việc tuân thủ các quy tắc ứng xử nghề nghiệp. Ủy ban được triệu tập theo yêu cầu của công chức hoặc cơ quan hành chính; tuy nhiên, trong trường hợp không có yêu cầu thì Ủy ban cũng tự động họp trong thời hạn 03 tháng kể từ ngày tuyển dụng công chức hoặc ngày thành lập doanh nghiệp tư.

Liên quan đến tương tác giữa công chức và khu vực tư, Ủy ban bắt buộc phải cho ý kiến trong các tình huống sau: 1) Công chức chuyển sang làm việc ở khu vực tư; 2) Công chức có nguyện vọng làm việc kiêm nhiệm ở khu vực tư; 3) Một nghiên cứu viên ở khu vực công tham gia vào việc sáng lập doanh nghiệp liên quan đến lĩnh vực nghiên cứu của mình; hay tham gia hoạt động khoa học tại một doanh nghiệp; hoặc tham gia hội đồng quản trị hoặc ban kiểm soát của doanh nghiệp.

Ủy ban sẽ đánh giá xem liệu hành vi mà công chức thực hiện có những rủi ro sau: 1) Có dẫn đến việc thỏa thuận hay làm nghi ngờ đến hoạt động bình thường, đến tính độc lập hay trung lập của công vụ hay không; 2) Có vi phạm bất kỳ nguyên tắc đạo đức công vụ nào được chỉ rõ trong Luật 1983 (đã được bổ sung bởi Luật 2916) hay không; 3) Công chức có trong tình huống xung đột lợi ích quy định tại Điều 432-13 của Bộ luật Hình sự hay không. Ý kiến của Ủy ban quy tắc ứng xử công vụ có giá trị cao, tùy từng trường hợp mà có thể áp dụng các chế tài như: 1) Khi công chức không tuân thủ ý kiến chấp thuận có điều kiện, hoặc ý kiến phản đối của Ủy ban, công chức sẽ chịu chế tài kỷ luật; 2) Khi công chức đã nghỉ hưu mà không tuân thủ ý kiến chấp thuận có điều kiện, hoặc ý kiến phản đối của Ủy ban thì sẽ bị giữ lại khoản lương hưu đến 20% trong vòng 03 năm kể từ khi rời nhiệm sở; 3) Khi công chức ở trong chế độ hợp đồng làm việc thì việc không tuân thủ ý kiến chấp thuận có điều kiện, hoặc ý kiến phản đối của Ủy ban sẽ dẫn đến việc ngay lập tức chấm dứt hợp đồng - kể từ ngày nhận được ý kiến của Ủy ban mà không cần báo trước và không được đền bù về việc chấm dứt hợp đồng.

Trong thực tế thì hoạt động của Ủy ban cũng chưa thực sự hiệu quả. Nhân sự có 05 cộng tác viên thường trực, trong khi đó hàng năm Ủy ban nhận được hàng nghìn yêu cầu (4.300 yêu cầu năm 2017). Bởi vậy, theo ý kiến một số chuyên gia thì cần chuyển đổi Ủy ban sang quy chế của một cơ quan hành chính độc lập; hoặc có thể sáp nhập thành một bộ phận riêng nằm trong Cơ quan Minh bạch(6).

Nhiều ý kiến cho rằng dù Luật 2016 đã quy định việc chuyển ra khu vực ngoài nhà nước phải có ý kiến của Ủy ban quy tắc ứng xử công vụ, nhưng trên thực tế thì các vụ việc mà trong đó Ủy ban được triệu tập và không đồng thuận là rất ít (7). Do đó, cần tăng cường tính hiệu quả bằng biện pháp công khai thường xuyên các ý kiến của Ủy ban; các công chức từ khu vực công muốn ra ngoài làm việc (có dự báo trước) cần phải bồi hoàn một khoản tiền để bù đắp lại chi phí đào tạo. Cách tính toán khoản tiền này còn chưa rõ ràng, kém hiệu quả, cần phải xem lại và có sự theo dõi về những khoản bồi thường này(8).

Bảo vệ người tố giác xung đột lợi ích

Những quy định bảo vệ đối với người tố giác tội phạm cũng được mở rộng đến trường hợp xung đột lợi ích. Những công chức đã tố giác về trường hợp xung đột lợi ích sẽ không bị trừng phạt, cũng không bị phân biệt đối xử trong sự nghiệp. Luật quy định việc bảo vệ họ cũng như cả gia đình họ khi tố giác về xung đột lợi ích. Tuy nhiên, trong trường hợp tố giác sai có chủ đích về xung đột lợi ích thì công chức chịu chế tài hình sự. Mặt khác, người bị tố giác là người có nghĩa vụ chứng minh không có xung đột lợi ích chứ không phải là người tố giác.

Một số gợi mở đối với Việt Nam

Ở Việt Nam, bên cạnh các quy định pháp luật về hoạt động công vụ thì các quy tắc ứng xử cơ bản đã được “pháp lý hóa”, với mục tiêu nâng cao hiệu lực thi hành. Trong pháp luật cán bộ, công chức; pháp luật phòng, chống tham nhũng đã quy định các quy tắc ứng xử khi xảy ra xung đột lợi ích. Cụ thể, Luật Phòng, chống tham nhũng năm 2018 và Nghị định số 59/2019/NĐ-CP quy định chi tiết một số điều và biện pháp thi hành Luật Phòng, chống tham nhũng đã cụ thể hóa thành chế định về xung đột lợi ích; bổ sung đầy đủ các trường hợp được coi là xung đột lợi ích cũng như các biện pháp xử lý trong xung đột lợi ích. Những quy định này phù hợp với quy định của nhiều quốc gia trên thế giới, thể hiện sự nỗ lực cao của Việt Nam trong đấu tranh phòng, chống tham nhũng. Để tăng cường hiệu quả của các quy định này, cần thực hiện tốt một số giải pháp sau:

Một là, cần cụ thể, chi tiết hóa các giải pháp, các quy tắc xử lý đối với trường hợp vi phạm quy tắc ứng xử. Ví dụ, so với kinh nghiệm của Cộng hòa Pháp, các trường hợp xung đột lợi ích ở Việt Nam mới chỉ được quy định ở mức chung nhất là tạm đình chỉ hoạt động của người có xung đột lợi ích, mà chưa đi vào cụ thể đối với từng trường hợp như với nhân viên; người đứng đầu hay với người được ủy quyền ký quyết định.v.v.

Hai là, cần tăng cường cơ chế bảo đảm thực thi. Ở Việt Nam, trong bối cảnh tinh giản biên chế và cải cách hành chính hiện nay, xu hướng là trao quyền cho cơ quan quản lý công chức việc đảm nhận thực thi chế tài. Điều này một mặt có lợi ích là tiết kiệm, đơn giản và có thể có hiệu quả cao trong trường hợp cơ quan coi trọng việc thực hành quy tắc đạo đức; tuy nhiên nhược điểm là thường đồng nhất vi phạm quy tắc ứng xử với nghĩa vụ công vụ và cơ quan hành chính sẽ có xu hướng “bỏ lọt” các hành vi vi phạm quy tắc ứng xử. Do đó, quy tắc ứng xử nên dành cho tổ chức giám sát đặc thù - mang tính chất hội nghề nghiệp, có thể lựa chọn những lĩnh vực nhạy cảm, nơi mà quy tắc ứng xử được đặc biệt đề cao như thanh tra, y tế, giáo dục, công an và cho phép lập ra cơ quan giám sát quy tắc ứng xử (trong nội bộ các ngành này). Điều này cho phép việc thực thi quy tắc ứng xử sát hợp hơn, nghiêm khắc hơn và không chồng lấn với nhiệm vụ giám sát hành chính của cơ quan chủ quản.

Ba là, cần có chế tài nghiêm khắc cho việc không tuân thủ các quy tắc ứng xử cũng như các quyết định của cơ quan xử lý việc vi phạm quy tắc ứng xử. Trong thực tế, đã xảy ra nhiều vụ việc vi phạm quy tắc ứng xử của một số cán bộ, công chức, viên chức nhưng việc xử lý chưa nghiêm khiến cho dư luận không đồng tình. Do đó, cần tiếp tục hoàn thiện các thiết chế thực thi để nâng cao tác dụng giáo dục phòng ngừa phòng, chống tham nhũng ở Việt Nam./.

---------------------------------

Ghi chú:

(1) Xem: LOI n° 2016-1691 du 9 décembre 2016 relative à la transparence, à la lutte contre la corruption et à la modernisation de la vie économique, https://www.legifrance.gouv.fr/jorf/id/JORFTEXT000033558528/

(2) Armos Durosier, Conflit d’interet, comportement ethique pour la bonne gouvernance, http://www.oas.org/juridico/pdfs/mesicic4_hti_sc_amos.pdf

(3) Liên hợp quốc, Bộ công cụ phòng, chống tham nhũng, trích theo Armos Durosier trong http://www.oas.org/juridico/pdfs/mesicic4_hti_sc_amos.pdf

(4) Tham khảo trang web của Tổ chức tối cao về minh bạch công vụ Pháp: https://www.hatvp.fr/la-haute-autorite/la-deontologie-des-responsables-publics/prevention-des-conflits-dinterets/ 

(5) Tham khảo trang web của Cơ quan Tối cao về minh bạch hành chính (Haute Autorite Pour La Transparence de La Vie Publique) : https://www.hatvp.fr/ 

(6) L’Assemblée Nationale, le 31 janvier 2018, Rapprot d’information, déposé par la Commission des lois constitutionnelles, de la Législation et de l’Administration générale de la République, En conclusion des travaux d’une mission d’information sur la déontologie des fonctionnaires et l’encadrement des conflits d’intérêts et présenté par MM. Fabien Matras et Olivier Marleix, http://www.assemblee-nationale.fr/15/rap-info/i0611.asp

(7) L’Assemblée Nationale, le 31 janvier 2018, Rapprot d’information, déposé par la Commission des lois constitutionnelles, de la Législation et de l’Administration générale de la République, En conclusion des travaux d’une mission d’information sur la déontologie des fonctionnaires et l’encadrement des conflits d’intérêts et présenté par MM. Fabien Matras et Olivier Marleix, http://www.assemblee-nationale.fr/15/rap-info/i0611.asp

(8) https://www.vie-publique.fr/actualite/alaune/fonction-publique-renforcer-culture-deontologie.html?xtor=EPR-56

 

PGS.TS Nguyễn Hoàng Anh - Khoa Luật, Đại học Quốc gia Hà Nội

tcnn.vn

Tin tức cùng chuyên mục

UAE: Làm việc không quá 4,5 ngày/tuần, cân bằng giữa cuộc sống và công việc

Ngày đăng 17/01/2022
Bắt đầu từ năm 2022, Các Tiểu vương quốc Arab Thống nhất (UAE) đã chính thức áp dụng quy định làm việc tối đa không quá 4,5 ngày/tuần.

Bước tiến trong chuyển đổi mô hình chính phủ điện tử

Ngày đăng 20/12/2021
Sự kiện Dubai (Các tiểu vương quốc Arab thống nhất - UAE) xây dựng thành công nền hành chính không dùng giấy tờ đánh dấu bước tiến lớn của mô hình chính phủ điện tử. Đây cũng là mô hình mà nhiều quốc gia đang theo đuổi nhằm ứng dụng các tiện ích thông minh phục vụ người dân, tạo thế cạnh tranh trong thu hút đầu tư.

Quản trị nhà nước tốt và những gợi mở đối với Việt Nam

Ngày đăng 10/12/2021
Bài viết phân tích các khái niệm quản trị, quản lý và quản lý nhà nước, nội dung quản trị nhà nước tốt, 13 tiêu chí quản trị tốt phổ biến và 05 nguyên tắc quản trị nhà nước tốt, các điều kiện đảm bảo thực hiện quản trị nhà nước tốt. Đồng thời, đề xuất quá trình thể chế hóa khái niệm quản trị nhà nước tốt hướng đến đổi mới nền công vụ nước ta.

WHO: Khả năng lây lan của biến thể Omicron ở cấp độ toàn cầu là rất cao

Ngày đăng 06/12/2021
WHO cho rằng với những đột biến tiềm tàng khả năng né được miễn dịch và có thể có ưu thế về lây truyền, khả năng lây lan của biến thể Omicron ở cấp độ toàn cầu là rất cao.

Biến thể Omicron: Thêm nước Đông Nam Á có ca mắc, WHO cảnh báo châu Á-Thái Bình Dương sẵn sàng đợt bùng phát

Ngày đăng 03/12/2021
Các nước châu Á-Thái Bình Dương cần tăng cường năng lực y tế và tiêm đầy đủ vaccine cho người dân để chuẩn bị cho đợt bùng phát dịch Covid-19 do biến thể mới Omicron gây ra.