Hoàn thiện cơ chế kiểm soát quyền lực nhà nước

Ảnh minh họa

Khái niệm và đặc điểm của quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp

Khái niệm

Cho đến nay khái niệm, nội hàm của quyền lực nhà nước, kiểm soát quyền lực trong hệ thống chính trị và bộ máy nhà nước chưa được quy định cụ thể trong các văn kiện của Đảng và các văn bản quy phạm pháp luật. Hiến pháp năm 2013 chỉ quy định mang tính nguyên tắc: “Tất cả quyền lực nhà nước thuộc về nhân dân”, “quyền lực nhà nước là thống nhất, có sự phân công, phối hợp và kiểm soát giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp” (Điều 2). “Quốc hội là cơ quan thực hiện quyền lập pháp, quyết định các vấn đề quan trọng của đất nước và giám sát tối cao đối với hoạt động của nhà nước” (Điều 69). “Chính phủ là cơ quan thực hiện quyền hành pháp” (Điều 94). “Tòa án nhân dân là cơ quan thực hiện quyền tư pháp” (Điều 102). Tổng hợp các quy định của Hiến pháp và pháp luật có thể hiểu, quyền lập pháp là quyền làm Hiến pháp và sửa đổi Hiến pháp; làm luật và sửa đổi luật; quyền hành pháp là quyền tổ chức, lãnh đạo, chỉ đạo, điều hành nền hành chính quốc gia, dịch vụ công từ Trung ương đến cơ sở; tổ chức thực hiện Hiến pháp và pháp luật; quản lý và thống nhất quản lý nhà nước mọi mặt của đời sống kinh tế - xã hội; quyền tư pháp là quyền xét xử và quyết định những vấn đề liên quan đến quyền và lợi ích hợp pháp của tổ chức, cá nhân trong hoạt động tư pháp.

Đặc điểm

* Quyền lập pháp

- Quyền lập pháp trong Nhà nước pháp quyền về mặt lý luận luôn được coi là quyền lực gốc; quyền lực duy nhất do nhân dân trực tiếp giao qua bầu cử và trao quyền theo nguyên tắc phổ thông, bình đẳng, trực tiếp và bỏ phiếu kín.

- Quyền lập pháp là quyền xác lập các nguyên tắc về tổ chức và hoạt động của quyền hành pháp và tư pháp; chi phối các quyền này thông qua hoạt động lập pháp của Quốc hội.

- Việc tổ chức thực hiện quyền lập pháp được tiến hành theo nguyên tắc đồng thuận, làm việc theo chế độ tập thể và quyết định theo đa số; không hình thành quan hệ hành chính quyền uy, mệnh lệnh trong quá trình thực hiện quyền lập pháp; mọi chủ thể trong thực hiện quyền lập pháp đều bình đẳng với nhau về địa vị pháp lý, vai trò, nhiệm vụ, quyền hạn theo sự phân công do luật định.

- Là quyền lực gốc nên quyền lập pháp không chịu sự chỉ đạo, kiểm tra, giám sát của bất kỳ thiết chế quyền lực nhà nước nào khác ngoài quyền giám sát của cử tri, nhân dân.

- Quyền lập pháp còn bao gồm cả quyền giám sát tối cao đối với quyền hành pháp và quyền tư pháp trong việc thực hiện các quy định của Hiến pháp và pháp luật do quyền lập pháp ban hành.

- Bộ máy thực hiện quyền lập pháp không hình thành một hệ thống dọc từ Trung ương đến cơ sở mà chỉ tập trung duy nhất ở cơ quan đại diện cao nhất, cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất là Quốc hội.

* Quyền hành pháp

Quyền hành pháp theo bản chất không phải là quyền lực gốc, được xác lập bởi quyền lập pháp của Quốc hội chứ không chuyển giao bởi quyền lực gốc từ cử tri, nhân dân. Do đó, quyền này luôn là quyền phái sinh từ quyền lực gốc và phải chịu sự kiểm soát, giám sát chặt chẽ, thường xuyên từ quyền lực gốc. 

- Quyền hành pháp luôn được bảo đảm thực hiện bởi các nguồn lực hết sức to lớn, đó là thể chế, chính sách, pháp luật, bộ máy hành chính nhà nước từ Trung ương đến cơ sở với đội ngũ cán bộ, công chức, viên chức, người lao động hết sức hùng mạnh; có nguồn ngân sách, tài chính quốc gia to lớn; có vị trí, vai trò, nhiệm vụ, quyền hạn rất quan trọng trong bộ máy nhà nước với những thẩm quyền được bảo đảm thực hiện bằng Hiến pháp và pháp luật trong tổ chức, quản lý, thống nhất quản lý mọi mặt của đời sống kinh tế - xã hội; tổ chức, lãnh đạo, chỉ đạo, điều hành nền hành chính quốc gia, dịch vụ công...

- Quyền hành pháp có mối quan hệ và tác động trực tiếp đến hoạt động của mọi chủ thể, thiết chế, mọi cơ quan, tổ chức, đơn vị và cá nhân trong bộ máy nhà nước và toàn xã hội với đặc trưng của quan hệ hành chính nhà nước, đó là quyền uy, phục tùng, kỷ luật, kỷ cương, trách nhiệm công vụ và việc tuân thủ pháp luật.

- Phạm vi của quyền hành pháp được phủ rộng trên toàn lãnh thổ từ Trung ương đến cơ sở, trên tất cả các lĩnh vực hoạt động của đời sống kinh tế - xã hội với thẩm quyền quản lý nhà nước, tổ chức thực hiện Hiến pháp và pháp luật rất rộng lớn, toàn diện và thống nhất. 

- Việc thực hiện quyền hành pháp có liên quan trực tiếp, thường xuyên tới quyền con người, quyền công dân; quyền, nghĩa vụ và lợi ích hợp pháp, chính đáng của mọi công dân, cơ quan, tổ chức, đơn vị, cá nhân trong xã hội; trực tiếp thể hiện mối quan hệ giữa Nhà nước và công dân, thể hiện bản chất nhà nước, bản chất giai cấp của Nhà nước, thể hiện nền dân chủ, tính pháp quyền xã hội chủ nghĩa ở Việt Nam.

* Quyền tư pháp

- Cũng như quyền hành pháp, quyền tư pháp không phải là quyền lực gốc mà phái sinh từ quyền lực gốc, do quyền lực gốc xác lập và kiểm soát thông qua chức năng giám sát tối cao của Quốc hội.

- Quyền tư pháp được thực hiện một cách độc lập và chỉ tuân theo pháp luật; không chịu sự chỉ đạo, lãnh đạo, điều hành hoặc tác động bởi bất cứ cấp, người có thẩm quyền nào, kể cả trong trường hợp tiến hành các phương diện kiểm soát quyền lực đối với hoạt động tư pháp cũng phải tôn trọng và bảo đảm nguyên tắc độc lập khi thực hiện quyền tư pháp.

- Quyền tư pháp được thực hiện theo một trình tự, thủ tục tố tụng tư pháp hết sức chặt chẽ, do các cơ quan tư pháp, người giữ chức danh tư pháp tiến hành trong phạm vi thẩm quyền do luật định. Quan hệ giữa các cơ quan tư pháp, giữa cơ quan tư pháp ở Trung ương và cơ quan tư pháp ở địa phương, giữa những người giữ chức danh tư pháp là quan hệ tố tụng, không phải là quan hệ cấp trên cấp dưới theo kiểu lãnh đạo, chỉ đạo, điều hành; mỗi chức danh ở mỗi cấp tố tụng có nhiệm vụ, quyền hạn, thẩm quyền độc lập theo quy định của pháp luật và tự chịu trách nhiệm khi thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn và thẩm quyền đó. 

Các phương diện kiểm soát quyền lực nhà nước ở Việt Nam

Cho đến nay, ở Việt Nam chưa có công trình nào nghiên cứu, luận giải, phân tích đầy đủ, sâu sắc và toàn diện về mô hình, các phương diện kiểm soát quyền lực nhà nước, thực trạng kiểm soát quyền lực nhà nước, các giải pháp để nâng cao hiệu lực, hiệu quả của kiểm soát quyền lực nhà nước trong quá trình xây dựng và hoàn thiện Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam theo tinh thần của Hiến pháp năm 2013. Đồng thời cho đến nay, cũng chưa có một chiến lược, chương trình quốc gia tổng thể, đầy đủ, toàn diện về hoàn thiện cơ chế kiểm soát quyền lực nhà nước được ban hành, mặc dù vấn đề kiểm soát quyền lực nhà nước đã được đưa vào Hiến pháp từ năm 2001 khi sửa đổi, bổ sung một số điều của Hiến pháp năm 1992. Hoàn thiện cơ chế kiểm soát quyền lực nhà nước là công việc rất khó khăn, phức tạp và rất công phu, phải được tiến hành thường xuyên, lâu dài, vì đây là vấn đề có nhiều nội dung đổi mới liên quan đến mô hình tổ chức, bản chất nhà nước, hệ thống lý luận, các quan điểm của Đảng và thực tiễn phát triển kinh tế - xã hội qua các thời kỳ ở nước ta; chi phối đến hoạt động của cả hệ thống chính trị, bộ máy nhà nước, xã hội và công dân; là hoạt động vừa mang tính nguyên tắc vừa mang tính sáng tạo cao, hoạt động biến ý chí quyền lực của Nhân dân dưới sự lãnh đạo của Đảng thành những quy định, quy tắc có tính bắt buộc chung nhằm điều chỉnh các quan hệ trong bộ máy nhà nước và toàn xã hội, bảo đảm cho các quan hệ đó vận động theo một trật tự chung, kiểm soát lẫn nhau phù hợp với các quy luật phát triển khách quan. Kiểm soát quyền lực là một hoạt động cơ bản, thường xuyên, mang tính bản chất của hệ thống chính trị và bộ máy nhà nước; hoạt động thể hiện và bảo đảm thực hiện chủ quyền nhân dân. Yêu cầu khách quan của việc xây dựng Nhà nước pháp quyền Việt Nam đối với hoạt động này là làm thế nào để tạo dựng được một cơ chế kiểm soát quyền lực đầy đủ, toàn diện, thống nhất, đồng bộ, ổn định, phù hợp và nhất là có hiệu lực và hiệu quả cao trên thực tế. Trên cơ sở các quy định của Hiến pháp và pháp luật cũng như các văn kiện của Đảng và qua hoạt động thực tiễn, có thể khái quát kiểm soát quyền lực nhà nước được thể hiện trên ba phương diện sau đây:

Phương diện thứ nhất là việc kiểm soát quyền lực giữa các cơ quan, tổ chức, đơn vị, cán bộ, công chức, viên chức, người có chức vụ, quyền hạn trong hoạt động của từng cơ quan thực hiện quyền lập pháp, quyền hành pháp và quyền tư pháp (sau đây gọi tắt là “kiểm soát nội bộ”).

Phương diện thứ hai là việc kiểm soát quyền lực giữa các cơ quan, tổ chức, đơn vị, cán bộ, công chức, viên chức, người có chức vụ, quyền hạn của các cơ quan đó với nhau trong việc thực hiện các quyền lập pháp, quyền hành pháp và quyền tư pháp (sau đây gọi tắt là “kiểm soát từ bên ngoài”).

Phương diện thứ ba là việc kiểm soát quyền lực từ các cơ quan, tổ chức, người có thẩm quyền của Đảng, Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và các tổ chức thành viên của Mặt trận và của báo chí, Nhân dân đối với hoạt động của các cơ quan, tổ chức, đơn vị, cán bộ, công chức, viên chức, người có chức vụ, quyền hạn trong việc thực hiện các quyền lập pháp, quyền hành pháp và quyền tư pháp (sau đây gọi tắt là “kiểm soát từ các thiết chế chính trị”).

Dưới đây chỉ đề cập đến một số phương diện cơ bản của kiểm soát quyền lực nói trên và chỉ đi sâu phân tích, luận giải cụ thể về “kiểm soát nội bộ” đối với quyền hành pháp.

“Kiểm soát nội bộ” trong thực hiện quyền hành pháp

Kiểm soát xung đột lợi ích trong thực hiện quyền hành pháp

Xung đột lợi ích là tình huống mà trong đó lợi ích riêng của công chức, người có chức vụ, quyền hạn - người thực hiện nhiệm vụ, công vụ tác động hoặc sẽ tác động không đúng đắn đến việc thực hiện nhiệm vụ, công vụ đó. Luật phòng, chống tham nhũng năm 2018 sửa đổi, bổ sung năm 2020 đã có một số quy định để ngăn chặn, kiểm soát tình huống xung đột lợi ích nhằm phòng ngừa tham nhũng như: “cán bộ, công chức, viên chức không được nhận tiền, tài sản hoặc lợi ích vật chất khác của cơ quan, tổ chức, đơn vị, cá nhân liên quan đến công việc do mình giải quyết hoặc thuộc phạm vi quản lý của mình...” (Điều 37). Điều này có ý nghĩa đặc biệt để kiểm soát quyền lực trong hoạt động hành pháp. Thực tế thời gian qua đã cho thấy, đây là vấn đề đang bức xúc, khi mà tình trạng nhận quà cáp, biếu xén dưới mọi hình thức, thậm chí là hối lộ và nhận hối lộ trá hình với giá trị lớn đang diễn ra nghiêm trọng. Việc kiểm soát xung đột lợi ích không chỉ quy định trong Luật phòng, chống tham nhũng năm 2018 sửa đổi, bổ sung năm 2020 mà còn quy định trong rất nhiều văn bản luật, nghị định, thông tư hoặc các văn kiện của Đảng có liên quan, do đó việc hoàn thiện chính sách, pháp luật về kiểm soát xung đột lợi ích là yêu cầu khách quan của kiểm soát quyền lực trong thời gian tới. Để làm tốt được công tác này, một mặt cần hoàn thiện thể chế, chính sách, pháp luật theo hướng rất cụ thể, minh bạch, đồng bộ, mặt khác khi triển khai tổ chức, thực hiện phải quy định rõ trách nhiệm của các cơ quan, tổ chức, đơn vị, người đứng đầu, của từng vị trí công tác, công vụ. Xung đột lợi ích thường được thể hiện dưới các hình thức là: công chức nhận tiền, quà hoặc lợi ích khác để giải quyết công việc có lợi cho người đưa tiền, quà; người có thẩm quyền tuyển dụng, quy hoạch, bổ nhiệm người thân; người có thẩm quyền tạo điều kiện cho người thân nhận được hợp đồng, dự án; người có thẩm quyền có người thân kinh doanh trong lĩnh vực người đó trực tiếp quản lý; công chức, người có thẩm quyền có doanh nghiệp “sân sau” dưới mọi hình thức; công chức mua, bán bất động sản hoặc cổ phiếu nhờ lợi thế vị trí công tác...

Để kiểm soát tốt xung đột lợi ích, cần quy định rõ các tình huống mà người có chức vụ, quyền hạn, người thực hiện quyền hành pháp không được làm và phải thực hiện tốt Quy tắc ứng xử trong hoạt động công vụ. Trong thời gian qua, Đảng ta đã tiến hành thí điểm chủ trương “bí thư” không phải là người ở địa phương, đó cũng là một trong những phương pháp để tránh xung đột lợi ích, kiểm soát quyền lực trong hoạt động hành pháp để phòng chống tham nhũng.

Kiểm soát quyền lực thông qua việc xác định rõ trách nhiệm công vụ của từng vị trí công tác, lãnh đạo, quản lý, điều hành trong thực hiện quyền hành pháp

Bản chất của kiểm soát quyền lực trong hoạt động hành pháp là kiểm soát trách nhiệm công vụ của mỗi vị trí công tác, của những người giữ chức vụ, quyền hạn trong hoạt động hành pháp. Chính vì lẽ đó mà trong nhiều năm qua, Nhà nước ta đã tiến hành quyết liệt công cuộc cải cách hành chính, đã tiến hành xong cải cách hành chính giai đoạn 2001 - 2010 và giai đoạn 2011 - 2020. Tuy nhiên, hoạt động hành pháp, nền công vụ Việt Nam còn không ít hạn chế, yếu kém như: chế độ trách nhiệm công vụ của mỗi vị trí công tác là chưa rõ ràng; bộ máy hành chính còn cồng kềnh với số lượng biên chế rất lớn, nhiều tầng lớp trung gian, hoạt động kém hiệu lực, hiệu quả, tình trạng tham nhũng, lãng phí phức tạp, nghiêm trọng... đang làm cản trở và gây nhiều nguy cơ, rủi ro cho sự phát triển của đất nước. Để tập trung làm rõ chế độ trách nhiệm công vụ đối với từng vị trí công tác theo phương châm “Đúng vai, thuộc bài” mà đồng chí Tổng Bí thư Nguyễn Phú Trọng đã nêu thì một trong những yêu cầu đó là phải xây dựng những tiêu chí mang tính khoa học, phù hợp với yêu cầu thực tế và chiến lược công tác cán bộ của Đảng trong việc đánh giá cán bộ về cả phẩm chất, đạo đức lẫn năng lực, trách nhiệm, hiệu quả công tác; phải công khai, minh bạch tất cả các hoạt động công vụ, hành pháp liên quan đến mỗi vị trí công tác. Mỗi vị trí công tác, nhất là vị trí công tác của những người lãnh đạo, quản lý, chỉ đạo, điều hành đều phải xây dựng các thiết chế kiểm soát quyền lực cả bên Đảng và Nhà nước, không quá kỳ vọng, quá tin tưởng vào sự gương mẫu, nêu gương, liêm khiết, liêm chính của cán bộ, đảng viên. Thường xuyên làm tốt công tác kiểm tra đảng; kiểm tra, thanh tra trong hoạt động quản lý nhà nước, quản lý cán bộ trong cùng cấp và giữa các cấp; tăng cường sự giám sát của các cơ quan dân cử, giám sát, phản biện của Mặt trận Tổ quốc và các thành viên của Mặt trận, báo chí, người dân đối với trách nhiệm công vụ. Công tác đánh giá cán bộ luôn phải được coi là công việc hệ trọng, phải bảo đảm tính đúng đắn, khách quan, trung thực theo Điều lệ, Nghị quyết của Đảng và pháp luật của Nhà nước. Muốn vậy, công tác đánh giá cán bộ cũng phải được kiểm soát quyền lực một cách chặt chẽ để tránh các khuynh hướng lợi ích nhóm, bè phái, cánh hẩu, người nhà, “sân sau” hoặc mất dân chủ, định kiến, thậm chí trù dập. Trách nhiệm không rõ ràng của mỗi vị trí công tác trong nền công vụ là một trong những khó khăn khi thực hiện kiểm soát quyền lực trong công tác cán bộ. Trên cơ sở Nghị quyết của Đảng về công tác cán bộ và pháp điển hóa các văn bản quy phạm pháp luật hiện hành, cần sớm nghiên cứu để ban hành Luật về trách nhiệm công vụ nhà nước để có căn cứ pháp luật cụ thể, minh bạch, mang tính khoa học, chặt chẽ, khách quan, đúng đắn cho công tác kiểm soát quyền lực, đánh giá cán bộ. 

Kiểm soát quyền lực qua việc xác định trách nhiệm của người đứng đầu, thủ trưởng, cấp phó.

Trong nhiều năm qua, các nghị quyết, văn kiện của Đảng cũng như trong nhiều văn bản quy phạm pháp luật đã nêu và quy định về trách nhiệm của người đứng đầu, cấp phó của người đứng đầu trong công tác quản lý nhà nước, quản lý cán bộ cũng như trong công tác lãnh đạo, chỉ đạo, quản lý, điều hành. Tuy nhiên, trên thực tế để triển khai thực hiện các quy định này trong nhiều trường hợp gặp không ít khó khăn, vướng mắc, với nhiều quan điểm khác nhau khi xác định trách nhiệm của người đứng đầu, thủ trưởng cơ quan, tổ chức, đơn vị. Một trong những nguyên nhân cơ bản của tình trạng này là trong nền công vụ hiện nay, việc xác định vị trí việc làm, kết quả, sản phẩm của từng vị trí việc làm, nhất là trách nhiệm của từng vị trí việc làm là chưa rõ, chưa mình bạch, việc phân cấp về thẩm quyền quản lý, trách nhiệm cũng chỉ dừng lại ở những quy định mang tính nguyên tắc chung nên trên thực tế trong không ít trường hợp đã bỏ lọt trách nhiệm của người đứng đầu, cấp phó của người đứng đầu liên quan đến trách nhiệm công vụ trong hoạt động hành pháp, nhưng cũng có những trường hợp xử lý trách nhiệm của người đứng đầu, cấp phó của người đứng đầu chưa được "tâm phục, khẩu phục", chưa mang lại sự đồng thuận cao trong dư luận xã hội, quan điểm xử lý giữa các cơ quan, tổ chức có thẩm quyền, kể cả tổ chức đảng còn khác nhau... Cụ thể là trong một thời gian dài, chính sách, pháp luật về phòng, chống tham nhũng quy định người đứng đầu, cấp phó của người đứng đầu phải chịu trách nhiệm khi để ra xảy ra tham nhũng trong cơ quan, tổ chức, đơn vị của mình. Trên thực tế, không ít thủ trưởng cơ quan, tổ chức, đơn vị quyết liệt trong công tác đấu tranh phòng, chống tham nhũng, kịp thời phát hiện và xử lý nghiêm minh hành vi tham nhũng thì bị quy trách nhiệm để tham nhũng xảy ra nhiều trong cơ quan, tổ chức, đơn vị của mình và bị xem xét trách nhiệm. Trong khi đó, cũng không ít trường hợp người đứng đầu, thủ trưởng đã bao che, che giấu hoặc thờ ơ, thiếu trách nhiệm trong công tác đấu tranh phòng chống tham nhũng; hoặc có những người vì bệnh thành tích hoặc sợ trách nhiệm nên đã cố tình che giấu hành vi tham nhũng hoặc chỉ xử lý nội bộ... 

Để khắc phục bất cập, hạn chế, vướng mắc này, những quy định về trách nhiệm của người đứng đầu hiện nay đã được sửa đổi, bổ sung, phù hợp với thực tế hơn, cụ thể hơn. Tuy nhiên, trên thực tế trong nền công vụ của Nhà nước ta, việc xác định trách nhiệm của mỗi vị trí công tác, việc làm vẫn là công việc rất khó khăn, phức tạp cùng với đó là còn thiếu các thiết chế kiểm soát quyền lực hoặc có những thiết chế đó hoạt động không hiệu quả. Công tác cán bộ trong hoạt động hành pháp liên quan đến trách nhiệm của nhiều thiết chế, nhiều người như trách nhiệm của các tổ chức đảng có thẩm quyền, trách nhiệm của người đứng đầu, thủ trưởng cơ quan, tổ chức, đơn vị, trách nhiệm của bộ phận tham mưu, của tập thể cán bộ công chức, viên chức, các tổ chức xã hội khi lấy phiếu tín nhiệm liên quan đến công tác cán bộ... Nên khi kết quả về công tác cán bộ tốt, công việc trôi chảy thì ai cũng thấy mình có thành tích trong đó, nhưng khi có sai phạm, hạn chế, thiếu sót, vi phạm pháp luật thì thường các thiết chế này, những người có trách nhiệm của các thiết chế này hay đổ lỗi cho nhau, trốn tránh trách nhiệm... Vì vậy, trong hoạch định chính sách, pháp luật, cần phải quy định thật rõ, cụ thể phạm vi trách nhiệm của từng thiết chế, từng người có thẩm quyền, nhất là người đứng đầu trong các thiết chế đó, đồng thời cần quy định rõ phương thức, cách thức kiểm soát lẫn nhau giữa các thiết chế này trong việc bảo đảm tính khách quan, trung thực, tuân thủ pháp luật trong hoạt động hành pháp nói chung, cũng như trong quá trình thực hiện các bước, các quy trình, ra các quyết định về công tác cán bộ nói riêng. Chẳng hạn như người giới thiệu nhân sự để bầu, bổ nhiệm hoặc phê chuẩn phải chịu trách nhiệm trước Đảng, Nhà nước, pháp luật và Nhân dân về tính đúng đắn, khách quan, tuân thủ pháp luật đối với nhân sự do mình đề xuất...

Kiểm soát quyền lực thông qua thiết chế công khai, minh bạch trong tổ chức, hoạt động

Công khai, minh bạch là một trong những tiêu chí quan trọng để xác định tính đúng đắn, tuân thủ pháp luật trong hoạt động công vụ, quản lý nhà nước, công tác cán bộ. Việc công khai, minh bạch phải được thực hiện đầy đủ ở tất cả các khâu trong hoạt động hành pháp, quá trình quản lý nhà nước, công tác cán bộ; các khâu hoạch định chính sách, pháp luật cũng như tổ chức, thực hiện chính sách, pháp luật, như cấp phép, đấu thầu, quản lý và sử dụng đất đai, mua sắm tài sản công, bồi thường giải phóng mặt bằng, công tác cán bộ, công tác kiểm tra, thanh tra, kiểm toán, giám sát... kinh nghiệm thực tiễn của công tác phòng, chống tham nhũng thời gian qua cho thấy, nơi nào làm tốt công tác công khai, minh bạch trong tổ chức, hoạt động của cơ quan, tổ chức, đơn vị thì nơi đó làm tốt công tác kiểm soát quyền lực, hạn chế được tham nhũng, tiêu cực và cũng là nơi có điều kiện sớm phát hiện được những hành vi tham nhũng phát sinh để kịp thời xem xét, xử lý nghiêm minh theo pháp luật. Văn kiện của Đảng, Luật phòng, chống tham nhũng và các văn bản pháp luật có liên quan về tài chính, ngân sách, ngân hàng, đầu tư, kinh doanh, công tác cán bộ... đã quy định về việc công khai, minh bạch trong hoạt động để kiểm soát quyền lực. Tuy nhiên, những quy định này còn thiếu cụ thể để có thể thực hiện trên thực tế, như cần quy định rõ về nội hàm của công khai, minh bạch trong từng lĩnh vực; tần suất, cách thức, phương thức, thời hạn, thực hiện công khai minh bạch; trách nhiệm pháp lý của các bên trong thực hiện công khai, minh bạch, nhất là trong trường hợp không công khai minh bạch thì phát sinh những hậu quả pháp lý gì? Việc phân cấp công khai, minh bạch trong hoạt động hành pháp được thực hiện ra sao? Việc giải quyết khiếu nại, tố cáo về thực hiện công khai minh bạch được giải quyết như thế nào... đều là những vấn đề quan trọng liên quan đến việc hoàn thiện cơ chế, chính sách, pháp luật về công khai, minh bạch để kiểm soát quyền lực trong hoạt động hành pháp.

Kiểm tra, tự kiểm tra - kênh kiểm soát quyền lực quan trọng trong thực hiện quyền hành pháp

Hoạt động kiểm tra, tự kiểm tra nhằm mục đích theo dõi, nhìn nhận, đánh giá việc thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn, trách nhiệm công vụ, kịp thời phát hiện, xử lý các tình huống phát sinh, các vi phạm, tồn tại, hạn chế; tìm ra những nguyên nhân, động cơ, điều kiện dẫn đến những vi phạm, hạn chế của các cơ quan, tổ chức, đơn vị, cá nhân, nhất là những người có chức vụ, quyền hạn; chỉ ra được những yếu kém, bất cập trong công tác lãnh đạo, chỉ đạo, quản lý, điều hành, công tác cán bộ qua đó để đưa ra được những biện pháp khắc phục, xử lý kịp thời, nghiêm minh.

Kiểm tra là một chức năng cơ bản, thường xuyên của quản lý nhà nước, hoạt động hành pháp; đây là phương diện kiểm soát quyền lực có vai trò quan trọng trong việc kiện toàn, củng cố, làm trong sạch, vững mạnh đội ngũ cán bộ, công chức, viên chức, người có chức vụ, quyền hạn, vì quản lý mà không có kiểm tra thì coi như không có quản lý.

Thời gian qua, Bộ Nội vụ và các bộ, ngành có liên quan đã tăng cường công tác kiểm tra, tự kiểm tra trong hoạt động của các cơ quan, bộ, ngành, địa phương. Qua công tác kiểm tra, thanh tra đã phát hiện nhiều thiếu sót, hạn chế, vi phạm và đã kiến nghị xử lý, đồng thời kiến nghị cấp có thẩm quyền hoặc theo thẩm quyền ban hành, sửa đổi, bổ sung một số quy định nhằm chấn chỉnh những hạn chế, thiếu sót trong hoạt động hành pháp. Tuy nhiên, công tác này hiệu quả chưa cao vì chúng ta chưa làm rõ được trách nhiệm công vụ của từng cấp, từng ngành, từng vị trí công tác, nhất là trách nhiệm của người đứng đầu, cấp phó của người đứng đầu, những người giữ chức vụ, quyền hạn. Mặt khác, công tác kiểm tra, tự kiểm tra cũng phải được kiểm soát mà trước tiên là của cấp trên đối với cấp dưới, của cấp ủy đảng đối với chính quyền, của các tổ chức xã hội như mặt trận, công đoàn, phụ nữ, đoàn thanh niên... Lâu nay, việc làm này tùy thuộc hoàn toàn vào cấp, người có thẩm quyền nên kết quả phụ thuộc vào ý thức chủ quan, trách nhiệm của họ.

Về cơ chế, chính sách, pháp luật về công tác kiểm tra, tự kiểm tra, nhất là trách nhiệm trong việc thực hiện công tác này mới được quy định mang tính nguyên tắc như phải thường xuyên, kịp thời mà chưa quy định rõ mức độ trách nhiệm, thời gian, tần suất, nhất là các phương thức, cách thức và các biện pháp bảo đảm để công tác kiểm tra, tự kiểm tra được tiến hành một cách thực chất, sát sao, có hiệu lực và hiệu quả cao, qua đó mới có thể trở thành công cụ quan trọng trong kiểm soát quyền lực.

Điều đáng lưu ý là, lâu nay việc hoàn thiện cơ chế, chính sách, pháp luật về công tác kiểm tra, tự kiểm tra mới quy định theo hướng đây là nhiệm vụ, quyền hạn, trách nhiệm của người có chức vụ, quyền hạn; người lãnh đạo, chỉ đạo, quản lý, điều hành đối với người lao động là cán bộ, công chức, viên chức, người bị quản lý, cơ quan, tổ chức, đơn vị bị kiểm tra mà lại thiếu đi chiều ngược lại là sự kiểm tra, mang tính kiểm soát quyền lực nhà nước từ phía tập thể người lao động, người bị kiểm tra với thủ trưởng, cấp trên, người đi kiểm tra để thấy rõ được việc thực hiện quyền lực trong hoạt động hành pháp của họ như thế nào, đúng sai, hiệu lực, hiệu quả, việc chấp hành pháp luật, trách nhiệm công vụ ra sao? Vì lẽ đó mà ở một số cơ quan, tổ chức, đơn vị, người có chức vụ quyền hạn, thủ trưởng, người đứng đầu, cấp phó của người đứng đầu trong thực hiện nhiệm vụ, công vụ đã lạm quyền, mất dân chủ, có hành vi tiêu cực tham nhũng, vi phạm pháp luật nhưng người lao động, người bị quản lý, bị kiểm tra lại không có công cụ pháp lý để kiểm tra, kiểm soát quyền lực nhà nước đối với những người này trong trường hợp cần thiết. Thiết nghĩ thực tế rất sinh động trong hoạt động hành pháp thời gian qua đang đặt cho chúng ta những suy nghĩ mới, hướng đi mới trong việc hoàn thiện cơ chế, chính sách, pháp luật về vấn đề này.

Kiểm soát quyền lực thông qua việc giải quyết khiếu nại, tố cáo của công dân

Ở nước ta, các quyền con người về chính trị, dân sự, kinh tế, văn hóa và xã hội được tôn trọng và bảo vệ. Trong đó, quyền khiếu nại, tố cáo không những là một trong những quyền cơ bản của công dân được Hiến pháp và pháp luật quy định mà còn là công cụ pháp lý quan trọng để công dân bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của mình, lợi ích của Nhà nước, cộng đồng. Phương thức Nhân dân tham gia quản lý nhà nước, quản lý xã hội, đồng thời cũng là phương thức kiểm soát quyền lực nhà nước hết sức hữu hiệu (công dân ở đây bao gồm cả những người làm việc trong các cơ quan hành chính nhà nước, những người thực hiện quyền hành pháp).

Lâu nay, kiểm soát quyền lực nhà nước thường được xem xét, nghiên cứu và quy định dưới dạng các thể chế quyền lực chính trị, quyền lực nhà nước và quyền lực xã hội, như giữa lập pháp, hành pháp và tư pháp; giữa các cơ quan nhà nước và các tổ chức chính trị, chính trị - xã hội, tổ chức xã hội, giữa cấp trên với cấp dưới, giữa Trung ương và địa phương… tuy nhiên, thực hiện tốt quyền khiếu nại, tố cáo; giải quyết khiếu nại, tố cáo và giám sát việc giải quyết khiếu nại, tố cáo của công dân là một kênh quan trọng của kiểm soát quyền lực nhà nước từ phía người dân đối với bộ máy nhà nước nói chung và hoạt động hành pháp, cán bộ, công chức, viên chức, người có chức vụ, quyền hạn nói riêng. Thông qua quyền khiếu nại, tố cáo và giải quyết khiếu nại, tố cáo, giám sát việc giải quyết khiếu nại, tố cáo của công dân, các cơ quan, tổ chức của Đảng, cơ quan nhà nước có thẩm quyền có được những thông tin khách quan để xem xét, đánh giá được năng lực quản lý, lãnh đạo, chỉ đạo, điều hành, thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn cũng như trách nhiệm công vụ của đội ngũ cán bộ, công chức, viên chức, người có chức vụ, quyền hạn trong việc thực hiện quyền hành pháp, đến quyền và lợi ích hợp pháp của người dân, lợi ích của Nhà nước, cộng đồng đang bị xâm phạm; tiền và tài sản của nhà nước, doanh nghiệp, người dân đang bị tham nhũng, lãng phí, tiêu cực, qua đó làm tốt công tác kiểm soát quyền lực.

Để làm tốt việc này, cần tiếp tục hoàn thiện cơ chế, chính sách, pháp luật về thực hiện quyền khiếu nại, tố cáo; giải quyết việc khiếu nại, tố cáo và giám sát việc giải quyết khiếu nại, tố cáo theo hướng cần quy định một cơ chế riêng, đặc thù hơn về việc giải quyết khiếu nại, tố cáo trong hoạt động hành pháp (rộng ra là khiếu nại, tố cáo trong hoạt động công vụ) giữa cán bộ, công chức, viên chức với người có chức vụ, quyền hạn, thủ trưởng, người đứng đầu, cấp phó của người đứng đầu trong cơ quan, tổ chức, đơn vị họ, vì quan hệ giữa họ là quan hệ giữa cấp trên, cấp dưới, lãnh đạo và bị lãnh đạo, quản lý và bị quản lý, giữa quyền uy, mệnh lệnh và phục tùng, chấp hành. Nếu không có những quy định riêng bảo đảm về mọi mặt đối với người lao động để thực hiện quyền khiếu nại, tố cáo này thì các quy định về khiếu nại, tố cáo trong nội bộ hoạt động hành pháp rất khó khả thi, bởi những người khiếu nại, tố cáo là cán bộ, công chức, viên chức thường ở vị trí yếu thế nên luôn có nguy cơ cao bị trù dập dưới mọi hình thức, bị xâm phạm các quyền và lợi ích hợp pháp, không thể phấn đấu để phát triển được..., nên trên thực tế các quyền này trong hoạt động hành pháp thường bị triệt tiêu. Do đó, việc kiểm soát quyền lực từ tập thể người lao động, cán bộ, công chức, viên chức đối với những người có chức vụ quyền hạn, lãnh đạo, chỉ đạo, điều hành, quản lý sẽ rất khó thực hiện. Việc phát hiện và xử lý những vi phạm, thậm chí cả truy tố trách nhiệm hình sự đối với những người giữ chức vụ, quyền hạn, kể cả những người là cán bộ cấp cao trong hoạt động hành pháp thời gian qua cho thấy không ít người biết có vụ việc, hành vi tiêu cực, tham nhũng, lạm quyền, mất dân chủ, vi phạm trong hoạt động công vụ, nguyên tắc tập trung dân chủ... đang diễn ra tại cơ quan, tổ chức, đơn vị mình hoặc quyền và lợi ích hợp pháp của mình đang bị xâm hại nhưng đã không dám lên tiếng khiếu nại, tố cáo đối với những người có hành vi vi phạm đó. Trong trường hợp này, kiểm soát quyền lực trong hoạt động hành pháp từ phía tập thể người lao động là rất khó khăn, hạn chế nếu không có cơ chế bảo đảm hữu hiệu.

Thanh tra - công cụ kiểm soát quyền lực hữu hiệu trong thực hiện quyền hành pháp

Thanh tra là một thiết chế quan trọng trong quản lý nhà nước, đồng thời cũng là phương diện quan trọng để kiểm soát quyền lực trong thực hiện quyền hành pháp. Trong quá trình xây dựng và hoàn thiện Nhà nước pháp quyền trong tình hình mới của một Chính phủ kiến tạo thì địa vị pháp lý, vị trí, vai trò, nhất là thẩm quyền của thanh tra cần phải được nghiên cứu hoàn thiện sao cho phù hợp với đặc điểm trên để thanh tra thực sự trở thành công cụ quan trọng của kiểm soát quyền lực trong hoạt động hành pháp. Theo đó, cần xây dựng thanh tra vẫn thuộc hệ thống các cơ quan hành pháp, nhưng có tính độc lập tương đối đối với hoạt động quản lý nhà nước, lãnh đạo, chỉ đạo, điều hành của hành pháp, giống như mô hình Viện Công tố nằm trong Bộ Tư pháp nhưng lại trở thành thiết chế tư pháp độc lập trong tố tụng hình sự như ở một số nước phát triển trên thế giới, hoạt động chủ yếu trên cơ sở các quy định của pháp luật chứ không quá phụ thuộc vào sự chỉ đạo, lãnh đạo, điều hành của cơ quan, người có thẩm quyền quản lý. Theo hướng này, cần tăng thẩm quyền cho các cơ quan thanh tra, đổi mới căn bản trình tự, thủ tục, cách thức tiến hành thanh tra, nhất là quy trình ra kết luận thanh tra để bảo đảm hiệu lực, hiệu quả, tính khách quan, trung thực, tuân thủ pháp luật của hoạt động thanh tra, cùng với đó cần xây dựng cơ chế kiểm soát quyền lực đối với hoạt động thanh tra theo hướng xây dựng các tiêu chí để đánh giá tính đúng đắn của các kết luận thanh tra và các tiêu chí này phải được quy định ngay trong các văn bản luật; các trường hợp kiểm soát quyền lực từ phía nhà quản lý đối với hoạt động thanh tra, các trường hợp này cũng phải được quy định rất cụ thể, chặt chẽ ngay trong luật để bảo đảm tính khách quan, có căn cứ của việc kiểm soát, cũng như tính độc lập tương đối của thanh tra đối với hoạt động hành pháp thì mới phát huy vai trò của thanh tra là một công cụ quan trọng của kiểm soát quyền lực trong thực hiện quyền hành pháp.

Kiểm soát quyền lực trong hoạch định chính sách 

Kiểm soát quyền lực trong hoạch định chính sách, pháp luật có ý nghĩa rất quan trọng trong thực hiện hành pháp. Hiện nay, hầu hết các dự thảo, dự án văn bản quy phạm pháp luật được giao cho các bộ, cơ quan ngang bộ là các cơ quan quản lý theo ngành, lĩnh vực thực hiện, trong một số trường hợp có phân cấp cho chính quyền địa phương ban hành các văn bản quy phạm pháp luật về quản lý nhà nước phù hợp với đặc điểm, điều kiện kinh tế - xã hội của mỗi địa phương. Thực tế cho thấy, trong quá trình soạn thảo, các cơ quan này thường có xu hướng dành những phần thuận lợi cho mình trong công tác quản lý nhà nước cũng như trong lãnh đạo, chỉ đạo, điều hành, đẩy phần khó khăn, vướng mắc về phía các đối tượng chịu sự quản lý là người dân, doanh nghiệp hoặc đối với những lĩnh vực quản lý đòi hỏi sự tham gia của nhiều bộ, ngành thì hay có những quy định mang tính chất đùn đẩy trách nhiệm cho các bộ, ngành khác hoặc cho địa phương. Do đó, quá trình hoạch định chính sách cần phải được kiểm soát chặt chẽ bằng các thiết chế phản biện xã hội, thẩm định, thẩm tra, lấy ý kiến, đánh giá tác động, nhất là ý kiến của các đối tượng chịu sự điều chỉnh, tác động của văn bản quy phạm pháp luật, sự quản lý nhà nước của các cơ quan hành pháp. Các thiết chế này phải có cơ chế vận hành rất cụ thể để bảo đảm triển khai thực hiện được trên thực tế thì mới phát huy được hiệu lực, hiệu quả, làm cho chính sách, pháp luật trở thành động lực khách quan, kiến tạo cho sự phát triển, phù hợp với lợi ích chung, ý chí, nguyện vọng của đại đa số người dân, doanh nghiệp.

Để bảo đảm tốt công tác hoạch định chính sách, pháp luật trong quản lý nhà nước, lãnh đạo, chỉ đạo, điều hành thì cần phải rà soát toàn bộ hệ thống chính sách, pháp luật để loại bỏ cơ bản cơ chế “xin - cho”, ban phát từ mệnh lệnh, quyết định hành chính. Muốn làm tốt được điều này, cần xây dựng, hoàn thiện hành lang pháp lý đầy đủ, toàn diện về các quy tắc, quy trình quản lý nhà nước, các định mức kinh tế - kỹ thuật, điều kiện cấp phép hoạt động, đấu thầu, thành lập doanh nghiệp..., đồng thời quá trình hoạch định chính sách cũng phải được thực hiện một cách dân chủ, công khai, minh bạch, đúng pháp luật và quy định của Đảng, huy động được sự tham gia của quần chúng nhân dân, nhất là Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và các thành viên của Mặt trận trong việc giám sát, phản biện chính sách; cần mở rộng phạm vi, đối tượng lấy ý kiến, nhất là người dân, doanh nghiệp, những đối tượng chịu sự quản lý nhà nước, chi phối bởi hoạt động hành pháp, ý kiến các nhà khoa học, hiệp hội, các tổ chức phi chính phủ, những người lãnh đạo, quản lý có nhiều kinh nghiệm nay đã nghỉ hưu, bảo đảm khách quan, tránh khuynh hướng lợi ích nhóm, vận động hành lang với mục đích không trong sáng. 

Kiểm soát quyền lực trong công tác cán bộ 

Cần tiếp tục nghiên cứu để xây dựng, hoàn thiện về tiêu chuẩn cụ thể đối với từng chức danh cán bộ, kể cả về phẩm chất đạo đức, trách nhiệm và trình độ, năng lực, bản lĩnh công tác... Việc hoạch định này bên cạnh quy định có tính định hướng, nguyên tắc trong các văn kiện, nghị quyết của Đảng thì cần phải được thể chế hóa bằng pháp luật một cách rất cụ thể đối với từng chức danh, từng cán bộ cấp cơ sở, cấp địa phương, cấp Trung ương, cấp chiến lược. Vấn đề này hiện nay chúng ta còn không ít hạn chế, theo đó các quy định về tiêu chuẩn đối với các chức danh đại diện, lãnh đạo, quản lý, điều hành nhìn chung chưa cụ thể, chưa mang tính định lượng, chưa sát với yêu cầu của thực tế nền công vụ Việt Nam, chưa mang tính khái quát cao, có thể đúng với trường hợp này nhưng lại không đúng với trường hợp khác trong cùng một chức danh. Việc minh bạch, công khai tiêu chuẩn cụ thể áp dụng đối với từng loại cán bộ là công cụ chính trị, pháp lý rất quan trọng và cần thiết cho các thiết chế kiểm soát quyền lực trong hoạt động hành pháp, như kiểm tra, thanh tra, giám sát của cả bên Đảng và Nhà nước trong việc tăng cường hiệu lực, hiệu quả hoạt động, nhất là hoạt động của các thiết chế giám sát của cơ quan dân cử, giám sát và phản biện xã hội của Mặt trận Tổ quốc Việt nam và các thành viên của Mặt trận, báo chí, người dân. 

Tổ chức và thực hành dân chủ thực sự là phương diện của kiểm soát quyền lực

Dân chủ và kiểm soát quyền lực là các thiết chế cơ bản, quan trọng trong Nhà nước pháp quyền. Không có kiểm soát quyền lực thì không có dân chủ và ngược lại, không có dân chủ thì kiểm soát quyền lực rất khó phát huy được hiệu quả trên thực tế. Một khi dân chủ còn hình thức thì khó có thể có được kết quả tốt trong kiểm soát quyền lực; điều này đã được chứng minh trên thực tế thời gian qua. Để thực hiện tốt, thực chất về dân chủ thì tất yếu phải kiểm soát tốt quyền lực của những người có chức vụ, quyền hạn, thẩm quyền, gắn với việc xây dựng Đảng, cải cách hành chính, cải cách tư pháp, đấu tranh phòng, chống tham nhũng, lãng phí. Muốn dân chủ được thực hiện thực chất thì phải có những bảo đảm về mặt chính trị, pháp lý... như về địa vị pháp lý, quyền của cán bộ, đảng viên, Nhân dân tham gia vào công việc quản lý nhà nước, công tác cán bộ; các phương diện để thực hiện các quyền đó trên thực tế, những bảo đảm từ phía Đảng, Nhà nước khi các quyền đó bị xâm hại, vi phạm dưới mọi hình thức khác nhau; việc thực hiện các quyền này phải được tiến hành thường xuyên và trở thành các nguyên tắc cơ bản trong quản lý nhà nước, giám sát, kiểm tra, thanh tra để kiểm soát quyền lực; bảo đảm phương châm “Dân biết, dân bàn, dân làm, dân kiểm tra, dân giám sát, dân thụ hưởng” phải được quán triệt thực hiện thật tốt, muốn vậy họ phải được tiếp cận thông tin một cách đầy đủ qua việc công khai, minh bạch trong hoạt động của cơ quan, tổ chức, đơn vị, người có chức vụ, quyền hạn trong hoạt động hành pháp. Dân làm chủ bằng cách nào thì quyết định bằng cách đó. Tiếp cận đầy đủ thông tin, phát huy dân chủ trong hoạt động hành pháp là điều kiện rất cần thiết để người dân có điều kiện để phát hiện, tố cáo những hành vi vi phạm pháp luật trong quản lý nhà nước, thực hiện quyền hành pháp./.

TS Nguyễn Đình Quyền - nguyên Phó Chủ nhiệm Ủy ban Tư pháp của Quốc hội, nguyên Viện trưởng Viện Nghiên cứu lập pháp, đại biểu Quốc hội khóa XII và XIII. 

tcnn.vn