Hà Nội, Ngày 03/12/2022

Một số giải pháp tăng cường tính khả thi của văn bản quy phạm pháp luật

Ảnh minh họa (internet)
Ngày đăng: 28/02/2014   02:50
Mặc định Cỡ chữ

 

Ảnh minh họa (internet)

 

1. Đặt vấn đề

Từ thời kỳ đổi mới tới nay (nếu tính từ tháng 12/1986 đến tháng 7/2013), theo số liệu của cơ sở dữ liệu pháp luật quốc gia, nhà nước ta đã ban hành được 471 Luật, Bộ luật, Pháp lệnh (trong đó có 290 luật, bộ luật và 181 pháp lệnh) (gấp gần 7 lần số lượng luật, bộ luật, pháp lệnh[1] mà nhà nước ta ban hành trong giai đoạn trước đó từ năm 1945 đến hết năm 1986), 2738 Nghị định, 7080 Thông tư, Thông tư liên tịch. Các văn bản này được ban hành để đáp ứng yêu cầu quản lý đất nước trong bối cảnh thực hiện đường lối đổi mới của Đảng, cụ thể hóa Hiến pháp năm 1992. Trong số những văn bản ấy, phải kể đến các đạo luật về tổ chức bộ máy nhà nước, các đạo luật quan trọng tạo lập nền kinh tế thị trường định hướng XHCN, mở cửa, hội nhập (như Bộ luật dân sự, Bộ luật lao động, Bộ luật hình sự, các bộ luật tố tụng dân sự và hình sự, Luật Thương mại, Luật Doanh nghiệp v.v.).

Cùng với những thành tựu quan trọng trong công tác xây dựng pháp luật mà những con số vừa nêu kể trên có phần nào phác họa, là xu thế đi lên nói chung của đất nước trong việc phát triển kinh tế, mở cửa, hội nhập. Thật khó tưởng tượng về những đổi thay của đất nước ta trong thời gian vừa qua nếu không có sự ban hành hàng loạt văn bản quy phạm pháp luật (QPPL) quan trọng vừa nói.

Tuy thành tựu là rất lớn, nhưng trong nhiều đánh giá của các cơ quan có thẩm quyền ở nước ta cũng như các đánh giá của không ít chuyên gia, nhà khoa học, chất lượng văn bản QPPL mà nhà nước ta ban hành vẫn còn không ít điểm cần tiếp tục hoàn thiện.[2] Một trong những khía cạnh thể hiện chất lượng của không ít văn bản QPPL còn có vấn đề chính là tình trạng tính khả thi trong các quy định của văn bản luật còn chưa đều,[3] nhiều quy định có tính khả thi thấp, chưa dựa trên các cơ sở thực tiễn vững chắc. Đó là chưa kể tới tình trạng nhiều quy định còn chồng chéo, mâu thuẫn, triệt tiêu hiệu lực của nhau. Không ít quy định mới chỉ dừng ở việc phản ánh lợi ích cục bộ mà chưa mang lại lợi ích tốt nhất cho xã hội[4]. Tính ổn định, tính minh bạch (rõ ràng), tính dễ tiên liệu của các quy định pháp luật còn hạn chế[5]. Nói gọn lại, chất lượng của pháp luật - sản phẩm của hoạt động xây dựng pháp luật, về nhiều mặt, chưa tương thích với tính chất của một nền kinh tế thị trường mở cửa, hội nhập, yêu cầu xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa, chưa đạt được các “chuẩn” của hội nhập kinh tế quốc tế[6].

Bài viết này góp phần phân tích thực trạng tính khả thi của không ít văn bản QPPL còn có vấn đề và kiến nghị một số giải pháp quan trọng để nâng cao tính khả thi của các văn bản QPPL.

2. Tính khả thi của văn bản QPPL

Những người có thâm niên trong nghề xây dựng pháp luật chắc dễ chia sẻ với chúng tôi rằng: ban hành văn bản QPPL không hề là việc đơn giản. Tuy nhiên, ban hành được văn bản QPPL đã khó thì ban hành văn bản QPPL có tính khả thi còn khó hơn nhiều. Nhưng điều trớ trêu là, thực tế cuộc sống lại cần thứ  văn bản QPPL có tính khả thi chứ không phải là văn bản QPPL chung chung. Sở dĩ như vậy là vì một lẽ giản đơn, chỉ có văn bản QPPL có tính khả thi mới thực sự khơi nguồn cho các dòng chảy của cuộc sống, bám lấy cuộc sống, giải quyết các bài toán nhân sinh và tạo giá trị gia tăng cho cuộc đời.

Từ lâu, các chuyên gia của Việt Nam và các chuyên gia quốc tế đều khẳng định rằng khả thi là một trong những thuộc tính của văn bản QPPL có chất lượng tốt. Theo các chuyên gia ở Việt Nam, văn bản QPPL có chất lượng tốt là văn bản đáp ứng 9 tiêu chí sau[7]: Một là, phải giải quyết mục tiêu vấn đề đặt ra trên cơ sở đảm bảo tính kinh tế, hiệu quả. Hai là, các chính sách thể hiện trong văn bản rõ ràng, bảo đảm nhất quán với chính sách chung của Nhà nước trong lĩnh vực mà dự thảo điều chỉnh. Ba là, nội dung văn bản phải hợp hiến, hợp pháp; bảo đảm tính thống nhất, tính đồng bộ của hệ thống pháp luật. Bốn là, nội dung văn bản phải tương thích với điều ước quốc tế mà Việt Nam đã ký kết hoặc gia nhập. Năm là, nội dung quy định trong dự thảo phù hợp với điều kiện kinh tế, xã hội; vừa phải đảm bảo yêu cầu quản lý nhà nước đồng thời phải đảm bảo thúc đẩy phát triển xã hội. Sáu là, nội dung văn bản phải đảm bảo tính khả thi (các điều kiện bảo đảm thi hành văn bản như nguồn tài chính, nguồn nhân lực; các biện pháp đảm bảo thực hiện nội dung các chính sách của văn bản… phải được quy định cụ thể, đầy đủ và hợp lý)[8]. Bảy là, nội dung các quy định phải minh bạch, cụ thể, rõ ràng, dễ hiểu, dễ thực hiện (đối tượng chịu sự tác động của văn bản phải biết được họ phải làm gì, được phép làm gì, không được phép làm gì; cơ quan nhà nước chỉ được phép làm gì, đến mức độ nào…). Tám là, đảm bảo tính ổn định của hệ thống pháp luật; các quy định trong văn bản phải cụ thể, nhưng không quá chi tiết dẫn đến nguy cơ phải sửa đổi, bổ sung ngay sau khi văn bản được ban hành. Chín là, chế tài đặt ra phải hợp lý, tương xứng với tính chất, mức độ hành vi vi phạm. Trong kinh nghiệm quốc tế, bàn luận về tiêu chí để đánh giá một đạo luật tốt (nhất là đạo luật đáp ứng các tiêu chuẩn của một nhà nước pháp quyền), người ta hay nhắc tới quan điểm của Lon Fuller, giáo sư luật Đại học Harvard. Theo giáo sư Lon Fuller, trong tác phẩm “Đạo của pháp luật” (The Morality of Law) xuất bản năm 1964, một văn bản pháp luật sẽ mất hiệu lực nếu mắc phải một trong 8 lỗi cơ bản sau: (1) Không chứa đựng quy phạm cụ thể (kiểu chỉ chứa toàn các khẩu hiệu mà không chứa đầy đủ mô thức quy phạm theo đúng công thức giả định, quy định và chế tài); (2) Không công khai (văn bản đã được ban hành nhưng đối tượng bị điều chỉnh lại không biết hoặc khó biết được); (3) Chứa đựng quy phạm khó hiểu, không rõ ràng hoặc hiểu theo nhiều nghĩa khác nhau (điều này khiến cho thông điệp của văn bản trở nên không rõ ràng); (4) Áp dụng hiệu lực hồi tố; (5) Chứa đựng các quy định mâu thuẫn nhau; (6) Đưa ra các yêu cầu vượt quá khả năng chấp hành của người bị điều chỉnh hoặc vượt quá khả năng thi hành của cơ quan thực thi pháp luật; (7) Không ổn định (thay đổi quá nhanh chóng); (8) Không đảm bảo chữ tín trong thi hành pháp luật (tức là luật pháp yêu cầu một đằng như cơ quan thực thi pháp luật lại thực thi một nẻo)[9].

Phân tích về tính khả thi của văn bản QPPL, chúng ta cần giải mã thêm khía cạnh: khả thi trong góc nhìn của ai hay là “khả thi cho ai và khả thi vì ai?” Ở đây, có 2 đối tượng cơ bản cần tính tới:

- Đối tượng phải chấp hành nghĩa vụ pháp lý mà văn bản pháp luật quy định (hoặc đối tượng được hưởng quyền lợi mà văn bản pháp luật quy định);

- Các cơ quan nhà nước (hoặc cán bộ, công chức) phải tổ chức thi hành các quy định trong các văn bản QPPL. Đây là các cơ quan thừa hành pháp luật ở trung ương hoặc địa phương. Các cơ quan này có trách nhiệm trực tiếp tổ chức thi hành, theo dõi việc thi hành, phát hiện, xử lý tổ chức, cá nhân có hành vi vi phạm nghĩa vụ pháp luật quy định. Họ cũng có thể là các cơ quan nhà nước có trách nhiệm cung ứng các loại hàng hóa, dịch vụ công theo yêu cầu của tổ chức, cá nhân có quyền được thụ hưởng.

Một văn bản QPPL có tính khả thi, theo chúng tôi, phải là khả thi đối với cả 2 nhóm đối tượng này. Nếu không có tính khả thi đối với đối tượng thứ nhất, pháp luật sẽ không tạo ra sự chuyển biến gì trong đời sống thực tế, mục đích ban hành pháp luật sẽ không đạt được. Nếu không có tính khả thi đối với nhóm đối tượng thứ hai, pháp luật sẽ khó được chấp hành nghiêm chỉnh. Uy và tín của pháp luật sẽ bị ảnh hưởng.

Để hiểu rõ hơn về tính khả thi của văn bản QPPL, có lẽ, ta nên bàn tới tình trạng đối lập với nó, chính là tình trạng văn bản có chứa các quy định không có tính khả thi. Một điểm cần lưu ý là, biểu hiện của tính không khả thi của một văn bản QPPL thường muôn hình, vạn trạng. Có những văn bản quy phạm pháp luật, vừa ban hành xong, đã bị phát hiện ra ngay là không có tính khả thi và bị đối tượng chịu sự tác động phản ứng lại. Một số quy định trong Nghị định số 34/2010/NĐ-CP (sửa đổi, bổ sung bởi Nghị định số 71/2012/NĐ-CP) quy định xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực giao thông đường bộ một thời gây phản ứng trong dư luận về những quy định chưa thực sự bảo đảm tính khả thi (ví dụ: phạt người hành nghề xe ôm không có biển hiệu hoặc không mặc trang phục theo quy định v.v.) là một ví dụ. Một số quy định trong Thông tư số 33 và 34 của Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn ban hành năm 2012 liên quan tới an toàn thực phẩm cũng là những ví dụ như vậy. Tuy nhiên, có những văn bản quy phạm pháp luật, có chứa những quy phạm pháp luật mà sự không khả thi của chúng khó nhận biết hơn và ít được dư luận chú ý hơn. Các quy định về tội phạm môi trường trong BLHS hiện hành có lẽ thuộc loại quy định này. Nếu những ai chỉ đọc các quy định về khoảng 10 loại tội danh về môi trường trong BLHS hiện  hành, thì ít ai phát hiện ra rằng các quy định này không khả thi. Tuy nhiên, nếu nhìn vào các con số thống kê của các cơ quan bảo vệ pháp luật, chúng ta không khỏi giật mình khi biết rằng, mặc cho các quy định về tội phạm gây ô nhiễm môi trường đã từng tồn tại khoảng 14 năm qua, và thực tế tình trạng ô nhiễm môi trường rất bức xúc với hàng loạt con sông đã bị chết và cuộc sống của hàng trăm ngàn người dân bị ảnh hưởng, nhưng trong thực tế, hầu như không có vụ việc nào được xử lý theo hướng áp dụng trực tiếp các quy định về loại tội danh này trong BLHS. Một ví dụ khác cũng liên quan tới lĩnh vực bảo vệ môi trường là các quy định về quyền khởi kiện của UBND các cấp đối với doanh nghiệp gây ô nhiễm môi trường trên địa bàn theo tinh thần của Nghị định 113/2010/NĐ-CP ngày 3/12/2010 quy định về xác định thiệt hại đối với môi trường. Trong đợt khảo sát của chúng tôi mới đây tại Hà Nội và Bắc Ninh, khi chúng tôi hỏi UBND cấp huyện ở 2 địa bàn này, hầu như không có UBND nào biết về sự tồn tại của các quy định như vậy và bản thân họ cũng không biết nên triển khai các quy định ấy ra sao.

Một điểm nữa cũng rất cần lưu ý là, tính khả thi của văn bản QPPL đôi khi còn phụ thuộc vào quyết tâm chính trị của các cơ quan thừa hành và những điều kiện thuận lợi khác. Thực tế, đã có trường hợp, văn bản quy phạm pháp luật đặt ra một thời hạn nhất định để hoàn thành công việc được giao, nhưng sau đó nhiều năm, công việc, nhiệm vụ vẫn không hoàn thành được.[10] Đó là chưa kể những lĩnh vực trong đó nhà nước đã giao nhiệm vụ rất rõ cho một số cấp chính quyền địa phương nhưng các điều kiện bảo đảm đi kèm như biên chế, bộ máy, ngân sách thì hàng nhiều năm sau đó vẫn chưa được giao kèm.

Nếu nhìn nhận tính khả thi như là kết quả (thuộc tính, thành tố của chất lượng xây dựng pháp luật) của những nỗ lực trong hoạt động xây dựng pháp luật, rõ ràng. Đạo luật và các văn bản hướng dẫn thi hành là các “thành phẩm” của quá trình xây dựng pháp luật. Muốn tìm được nguyên nhân trong các khuyết tật về chất lượng của “thành phẩm” của hoạt động xây dựng pháp luật, việc nghiên cứu về “hoạt động xây dựng pháp luật” lại trở nên rất cần thiết, bởi dù sao, cũng giống như một quy trình “sản xuất”, chất lượng của “thành phẩm” là do khâu công nghệ và chất liệu đầu vào quyết định.

Như quy định của pháp luật hiện hành, muốn ban hành một đạo luật, thông thường chúng ta phải trải qua tới 19 khâu, công đoạn từ khi thành lập Ban soạn thảo/Tổ biên tập tới thời điểm dự thảo Luật được bấm nút thông qua, việc ban hành các văn bản khác cũng đòi hỏi hàng chục khâu, vậy tại sao các quy định thiếu tính khả thi vẫn bị bỏ “lọt”? Trong các công đoạn về thẩm định, thẩm tra, phát biểu về tính khả thi thường là một nội dung quan trọng, nhưng tại sao các quy định thiếu tính khả thi vẫn thoát được những cửa gác này?

Rõ ràng, ở đây có một điều gì đó rất nên đặt ra để suy nghĩ một cách cẩn trọng và sâu sắc hơn nữa. Thực ra, nếu kỳ vọng rằng chỉ với 2 cửa gác là “thẩm định” và “thẩm tra”, chúng ta có thể loại hoàn toàn những quy phạm không có tính khả thi thì chắc sẽ là điều không tưởng. Những người đã từng làm công tác thẩm định, thẩm tra như thời gian qua chắc hiểu rõ về vấn đề này hơn tôi. Chúng tôi cho rằng, “thẩm định”, “thẩm tra” là rất cần thiết, nhưng nếu như ngay từ những công đoạn đầu tiên của quá trình soạn thảo, chúng ta đã chưa làm tốt công tác cải thiện chất lượng dự thảo, thì 2 bộ lọc “thẩm định”, “thẩm tra” cũng khó cải thiện được toàn diện. Đó là chưa kể, như quy định hiện nay, “thẩm định”, “thẩm tra” vẫn còn có những khía cạnh khá hạn chế cả về thẩm quyền pháp lý lẫn các điều kiện bảo đảm.

Kinh nghiệm quốc tế và chính kinh nghiệm của chúng ta đã chỉ ra rằng, “thẩm định”, “thẩm tra” cũng chỉ là các công cụ kiểm soát, quản lý chất lượng xây dựng thể chế. Ngoài các công cụ kiểm soát chất lượng này, các biện pháp quản lý chất lượng xây dựng thể chế đầu tiên phải tính tới đó là yêu cầu phải tiến hành các hoạt động phân tích chính sách theo một quy trình có tính khoa học, thông qua cơ chế phân tích chi phí/lợi ích hoặc đánh giá tác động (RIA), cùng cơ chế tham vấn ý kiến của các đối tượng chịu sự tác động.[11]

3. Thực hiện tốt công đoạn phân tích chính sách như là giải pháp cốt lõi đảm bảo tính khả thi của văn bản QPPL

Từ góc độ khoa học, xây dựng pháp luật là quá trình cơ quan nhà nước có thẩm quyền tương tác với các tổ chức, cá nhân có liên quan để ra quyết định giải quyết những vấn đề của xã hội. Dù không thể coi nhẹ khía cạnh chính trị của quá trình ra quyết định này, nhưng muốn văn bản QPPL thực sự có giá trị thực thi, các tiêu chuẩn mang tính khoa học của quá trình ra quyết định này không thể không coi trọng.

Theo lý thuyết về ra quyết định, một quyết định chỉ có thể là quyết định hợp lý (tối ưu), nếu người ra quyết định đáp ứng tối thiểu 2 điều kiện sau[12]:

Thứ nhất, người ra quyết định (hoặc tham gia vào quá trình ra quyết định) phải có thông tin đầy đủ về vấn đề mà mình cần phải quyết định. Những thông tin này bao gồm: vấn đề mà xã hội đang đặt ra đỏi hỏi phải giải quyết là vấn đề gì? Nguyên nhân của vấn đề này là ở đâu? Sự tồn tại của vấn đề này (nếu không được giải quyết) sẽ mang lại những tác hại gì cho xã hội? Ai (nhóm đối tượng nào) là người phải chịu những tác hại đó? Mức độ phân bố tác hại đó có đồng đều hay không? Xã hội cần có những giải pháp (về nguồn lực, về tổ chức, về nhân lực, về hệ thống truyền thông v.v) như thế nào để giải quyết các vấn đề đó? Nguồn lực giải quyết các vấn đề đó lấy từ đâu?

Thứ hai, người ra quyết định phải có năng lực xử lý các thông tin do tự mình thu thập được hoặc được cung cấp, để nhận diện đúng vấn đề, chọn lựa được giải pháp tối ưu xử lý vấn đề. Tất nhiên, với lĩnh vực xây dựng pháp luật, chỉ năng lực không thì không đủ, người ra quyết định phải có động lực thực sự để giải quyết vấn đề. Nếu họ không tự nguyện hoặc chịu sức ép để hành xử vì lợi ích của người dân, vì sự phát triển của xã hội, rất dễ họ nhìn ra vấn đề mà vẫn cách này, cách khác lảng tránh vấn đề cần giải quyết, nhất là khi vấn đề cần giải quyết là những vấn đề rất gai góc, nhạy cảm và đụng chạm.

Có thể nói, rà soát lại thực tiễn xây dựng pháp luật ở nước ta thời gian qua, có thể thấy, cả 2 khía cạnh trên đều có những điểm cần hoàn thiện. Thông tin được cung cấp cho những người ra quyết định (dù đó là những người trong tổ biên tập, Ban soạn thảo, hoặc những người có vị trí hoặc được kỳ vọng là những người phản biện dự thảo văn bản quy phạm pháp luật), trong không ít trường hợp, còn chưa sâu sắc, chưa là sản phẩm dựa trên những khảo cứu khoa học và khảo sát thực tiễn công phu, bài bản. Người được giao thực hiện nhiệm vụ soạn thảo, góp ý, thẩm định v.v đôi khi chưa được trang bị đủ những kỹ năng cần thiết, hoặc không có đủ thời gian, nguồn lực, sự trợ giúp về chuyên môn để hiểu và quyết định các vấn đề đang được đặt ra. Quy trình xây dựng pháp luật hiện tại theo quy định của Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008 còn có sự lẫn lộn giữa khâu “phân tích chính sách” (làm rõ vấn đề cần giải quyết, luận giải và chọn lựa phương án xử lý tối ưu) với khâu “soạn thảo” (diễn dịch ngôn ngữ của chính sách thành ngôn ngữ pháp lý - ngôn ngữ của quy phạm hay còn gọi là quy phạm hóa), nên vai trò của những người tham gia quy trình xây dựng pháp luật không rõ ràng. Không ít trường hợp, người có không chuyên môn pháp luật lại đi “soạn thảo” pháp luật, trong khi người không có chuyên môn về phân tích chính sách lại vẫn phải tiến hành công việc phân tích, hoạch định chính sách.

Văn bản QPPL không thể có tính khả thi nếu như không giải quyết đúng và trúng vấn đề mà xã hội đang đòi hỏi phải giải quyết. Sẽ thật khó có được đội ngũ doanh nhân khá hùng hậu của nước ta chỉ trong một thời gian ngắn nếu như Luật Doanh nghiệp năm 1999 và sau đó là Luật Doanh nghiệp năm 2005 không chạm vào đúng nhu cầu khơi thông tiềm lực sản xuất, kinh doanh của người dân, thúc đẩy tinh thần khởi nghiệp của những doanh nhân 5x, 6x, 7x, thậm chí là 8x trong bối cảnh mở cửa, hội nhập. Chính sách coi trọng quyền tự do kinh doanh, tự do khởi nghiệp của người dân đã giải quyết trúng vấn đề khơi thông tiềm năng phát triển của đất nước trong bối cảnh còn nghèo và không ít lạc hậu. Chúng ta vẫn còn nhớ những chính sách của thời kỳ chủ quan, duy ý chí, khi chính sách sai, đã để lại những hệ quả nặng nề như thế nào mặc dù không thể nói là cả hệ thống chính trị lúc đó không cùng vào cuộc để thực hiện chính sách, pháp luật.

Nếu ngay từ khâu xác định vấn đề cần giải quyết (một hiện trạng xã hội do hành vi của con người gây ra mà sự tồn tại của nó sẽ không có lợi cho sự phát triển của xã hội) đã sai thì không có giải pháp nào có thể nâng cao tính khả thi của loại văn bản QPPL như vậy. Đẩy suy nghĩ xa hơn một chút, chúng ta sẽ thấy, giải quyết vấn đề sai thì văn bản càng khả thi, càng có hại cho xã hội.

Do vậy, tính khả thi của văn bản QPPL chỉ có thể được cải thiện khi ngay từ khâu xây dựng văn bản QPPL, chúng ta đã xác định được đúng và trúng vấn đề cần giải quyết. Điều này cũng có nghĩa rằng, tính khả thi của văn bản QPPL phụ thuộc rất lớn vào sự đúng đắn trong chính sách mà văn bản ấy hàm chứa. Chính sách tốt, có lợi cho dân, có lợi cho sự phát triển của đất nước, là tiền đề đầu tiên để chúng ta xây nên các văn bản QPPL có tính khả thi. Văn bản QPPL có tính khả thi phải tìm được lực lượng hậu thuẫn cho sự thi hành của mình. Không tính tới yếu tố đó, việc ban hành văn bản sẽ giống như ném hòn đá nhỏ vào một hồ rộng, không mang lại tác động gì đáng kể cho đời sống.

Mặc dù chúng ta có không ít thành công trong thời gian vừa qua về phát triển kinh tế và bảo đảm an sinh xã hội, nhưng rõ ràng, những lĩnh vực liên quan tới việc bảo đảm tính tôn nghiêm của pháp luật, uy tín của nhà nước, tới phúc lợi chung của người dân, khó có thể nói chúng ta đã thành công trọn vẹn nếu không muốn nói còn biết bao điều nhức nhối nếu nhìn từ góc nhìn của những người còn ưu tư, trăn trở với vận mệnh chung của đất nước. Nạn tham nhũng, tình trạng bòn rút các tài sản, nguồn lực thuộc sở hữu toàn dân, vấn nạn môi trường, bất công xã hội vẫn đang là những thách thức lớn mà công tác xây dựng và thực thi pháp luật không thể không vào cuộc để giải quyết cho trúng và cho đúng.

Những kinh nghiệm của chính chúng ta cùng với kinh nghiệm quốc tế đều chỉ ra rằng, khi nào chính sách dựa trên cách làm chủ quan, duy ý chí, không dựa vào thực tiễn đời sống, không hợp với nguyện vọng của nhân dân, khi đó việc thực thi chính sách sẽ gặp thất bại. Nói cách khác, muốn xây dựng được văn bản QPPL có tính khả thi, điều trước tiên, quy trình xây dựng chính sách, pháp luật phải dựa trên nền tảng thực tiễn, nền tảng là bằng chứng thực tiễn, bằng chứng khoa học. Cách làm như thế chính là việc đầu tư thỏa đáng cho công tác phân tích chính sách trong quy trình xây dựng pháp luật.

Dù theo quy trình xây dựng pháp luật nào, dù là xây dựng loại văn bản QPPL nào, muốn những sản phẩm văn bản ấy có tính khả thi, giải quyết đúng và trúng vấn đề, đều phải tiến hành các hoạt động phân tích chính sách một cách bài bản. Càng phân tích chính sách kỹ và thấu đáo, thì cơ hội để chúng ta ban hành được văn bản có tính khả thi càng cao.

Tổng kết kinh nghiệm Việt Nam và kinh nghiệm quốc tế, có thể thấy những bước phân tích chính sách trước khi chính thức bắt tay vào “viết” quy phạm pháp luật và văn bản quy phạm pháp luật bao gồm: Bước 1: Xác định vấn đề cần giải quyết (defining the problem) (trong đó có việc phân tích, xác định rõ nguyên nhân phát sinh vấn đề, nhất là các nguyên nhân liên quan tới hành vi của con người, của các cá nhân, tổ chức có liên quan); Bước 2: Xác lập các mục tiêu của chính sách (mức độ giải quyết vấn đề) (establishing the goals); Bước 3: Chọn lựa chính sách (giữa các phương án khả dĩ để giải quyết vấn đề) (selecting a policy).

Trong bước 1, cần phải làm rõ những nội dung sau: vấn đề mà nhà nước (thông qua cơ quan chủ trì soạn thảo văn bản) cần giải quyết là vấn đề gì? Việc tiếp tục tồn tại vấn đề xã hội ấy sẽ tác động tới những nhóm đối tượng nào trong xã hội (ai được lợi, ai phải chịu thiệt, mức lợi và hại cụ thể ra sao)? Hành vi của nhóm đối tượng (nhóm tổ chức, cá nhân) nào trong xã hội là tác nhân/chất xúc tác tạo ra những vấn đề đó? Mức độ cấp thiết phải giải quyết vấn đề? Tính chất của vấn đề cần giải quyết (đó là vấn đề kinh tế, chính trị, xã hội, văn hóa, an ninh, ngoại giao hay là vấn đề khác) và mức độ quan trọng của vấn đề cần được giải quyết? 

Trong bước 2, xác lập các mục tiêu: người làm đề xuất chính sách cần xác định rõ mức độ có thể giải quyết được vấn đề đã được xác định kể trên là gì, và từ đó xác định các mục tiêu cụ thể của chính sách. Những cơ quan nào của chính quyền hoặc tổ chức hữu quan (bao gồm các tổ chức xã hội v.v) sẽ tham gia vào quá trình ra quyết định về chính sách? Những ai sẽ không liên quan?

Trong bước 3, chọn lựa chính sách, dựa trên những hiểu biết, kinh nghiệm của cơ quan chủ trì soạn thảo văn bản, cơ quan chủ trì soạn thảo văn bản phải quyết định chọn lựa phương án tham mưu về chính sách tối ưu/phù hợp. Khi đó, cơ quan soạn thảo cần chuẩn bị giải trình thêm liệu có phương án khả dĩ hơn không? vì sao các phương án khả dĩ khác không nên được chấp nhận? Những sự đánh đổi mà nhà hoạch định chính sách phải chấp nhận khi chọn phương án được đề xuất là gì? Ai sẽ là người ủng hộ (“người bạn” của chính sách) và ai sẽ là người không ủng hộ (hoặc phản đối) chính sách được chọn lựa?

Không làm kỹ ít nhất 3 bước như vậy mà đã vội vã bắt tay vào soạn thảo văn bản QPPL, sẽ khó tránh khỏi tình trạng đẽo cày giữa đường trong quá trình hoàn thiện dự thảo văn bản quy phạm pháp luật hoặc đưa ra những văn bản QPPL khó có tính khả thi.

Soạn thảo văn bản quy phạm pháp luật theo cách thức ấy đòi hỏi công đoạn đầu tiên là phải tiến hành điều tra, khảo sát xã hội (hay lâu nay chúng ta còn gọi là tổng kết thực tiễn). Đây là công việc cần được tiến hành một cách công phu, bài bản, theo quy trình khoa học chặt chẽ chứ không chỉ đơn thuần dựa trên các báo cáo hành chính từ dưới lên như lâu nay không ít cơ quan vẫn đang tiến hành. Tất nhiên, đi kèm với đó, các cơ quan soạn thảo hoặc chủ trì soạn thảo cần có sự đầu tư một cách phù hợp về ngân sách, con người (nhất là trí tuệ của các chuyên gia) để thực hiện công việc rất phức tạp và khó khăn này.

4. Một số đề xuất, giải pháp khác

Ngoài việc đầu tư thỏa đáng và làm đúng công đoạn phân tích chính sách, chúng tôi cho rằng, để cải thiện tính khả thi của văn bản QPPL trong thời gian tới cần làm tốt thêm các giải pháp sau:

Thứ nhất, tăng cường công tác tham vấn một cách thực chất đối tượng chịu sự tác động: Tuy không nên nói rằng chỉ đối tượng chịu sự tác động trực tiếp của văn bản mới là người hiểu rõ nhất về tính khả thi của văn bản, nhưng chúng ta phải khẳng định rằng, họ là một trong những chủ thể hiểu rõ nhất những loại tác động mà văn bản có thể mang đến cho nhóm đối tượng này.

Trong thực tế nước ta thời gian qua, công tác tham vấn công chúng và đối tượng chịu sự tác động cũng đã có những bước cải thiện đáng kể, nhất là khi chúng ta có Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008 đã quy định khá chi tiết các bước, nội dung và thời gian tham vấn. Mặc dù vậy, công tác tham vấn công chúng và đối tượng chịu sự tác không vẫn có thể được cải thiện hơn nếu thực sự chúng ta muốn thực chất hóa hoạt động này.

Sự thực, việc tiếp cận với hồ sơ, tư liệu để công chúng, đối tượng chịu sự tác động của văn bản có thể tham gia góp ý, phản biện chính sách vẫn không hề dễ dàng. Việc giải trình, tiếp thu ý kiến đối tượng đã xin ý kiến vẫn còn không ít điểm hạn chế. Các báo cáo về chỉ số MEI do VCCI tiến hành khảo sát và công bố trong thời gian qua đều cho thấy điểm hạn chế này.

Đối với khía cạnh cải thiện tính khả thi của văn bản QPPL, nếu hoạt động tham vấn được tiến hành một cách thực chất, mà đại đa số người được tham vấn đều băn khoăn của tính khả thi của dự thảo văn bản QPPL thì khi ấy, người làm công tác soạn thảo rất nên tính lại về tính khả thi của văn bản mà mình đang soạn thảo.

Thứ hai, tiếp tục hoàn thiện bộ công cụ kiểm soát tính khả thi của văn bản QPPL: Thực ra, trong Quyết định 1048/QĐ-BTP ngày 8/4/2010 của Bộ trưởng Bộ Tư pháp về thẩm định dự án, dự thảo văn bản quy phạm pháp luật tại Điều 13 đã đưa ra một khung các yếu tố xác định tính khả thi của văn bản QPPL khá tốt. Cụ thể, theo quy định tại Điều này, tính khả thi của dự thảo văn bản QPPL được xác định từ 6 khía cạnh sau:

1. Sự phù hợp giữa quy định của dự thảo văn bản QPPL với điều kiện kinh tế-xã hội;

2. Sự toàn diện của các biện pháp, sự tương xứng, hợp lý của các chế tài trong dự thảo so với yêu cầu giải quyết vấn đề. Trong trường hợp các biện pháp nhằm giải quyết vấn đề của dự thảo gây tác động tiêu cực đến sự phát triển KT-XH, đến các đối tượng khác trong xã hội thì báo cáo thẩm định phải nêu rõ vấn đề này và đề nghị biện pháp khắc phục;

3. Có cơ chế bảo đảm thực thi theo hướng xác định rõ nhiệm vụ, quyền hạn, trình tự, thủ tục thực hiện;

4. Sự phù hợp giữa quy định của dự thảo VBQPPL với chủ trương cải cách hành chính;

5. Sự rõ ràng, cụ thể của các quy định trong dự thảo VBQPPL để có thể hiểu đúng, thống nhất, thuận tiện khi thực hiện và áp dụng được ngay khi văn bản có hiệu lực thi hành mà không phải ban hành văn bản quy định chi tiết, hướng dẫn thi hành, trừ trường hợp ủy quyền theo quy định tại khoản 1 Điều 8 Luật BHVBQPPL;

6. Sự phù hợp của các quy định của dự thảo VBQPPL với điều kiện thực tế về nguồn tài chính, nguồn nhân lực để thi hành văn bản; trình độ quản lý, trình độ dân trí.

Tất nhiên, bộ quy chuẩn 6 nội dung kể trên vẫn có khía cạnh cần bàn thêm để hoàn thiện. Chẳng hạn, thế nào là “sự phù hợp giữa quy định của dự thảo văn bản QPPL với điều kiện kinh tế-xã hội” cũng đã là câu chuyện dài có thể gây tranh luận.

Thực tế tham gia công tác xây dựng pháp luật của bản thân tôi cho thấy, khi xây dựng các dự thảo văn bản QPPL, có 2 thông số chính sau đây rất ít khi được các Ban soạn thảo đặt ra để giải quyết hoặc nếu có đặt ra cũng thường ít được giải quyết một cách triệt để. Hai thông số đó là: (1) để triển khai có hiệu quả văn bản QPPL được ban hành này, thì ngân sách nhà nước cần phải bỏ ra bao nhiêu tiền một năm để triển khai và nguồn ngân sách ấy sẽ lấy được từ đâu? (2) để triển khai có hiệu quả văn bản QPPL được ban hành này, cần bổ sung thêm bao nhiêu biên chế để triển khai và nguồn biên chế này lấy từ đâu?

Cá nhân tôi cho rằng, bỏ qua việc giải đáp thỏa đáng 2 câu hỏi lớn này khi xem xét, ban hành văn bản QPPL sẽ khó có được những văn bản QPPL có tính khả thi.

Thứ ba, tiếp tục đổi mới cách thiết kế thời điểm có hiệu lực của văn bản QPPL: Việc thiết kế thời điểm có hiệu lực của văn bản QPPL hiện nay còn khá cứng nhắc và máy móc. Thông thường, với các đạo luật, thời điểm có hiệu lực so với thời điểm thông qua tuy đã có khoảng thời gian tương đối dài (khoảng 7-8 tháng), nhưng nhiều đạo luật vẫn rơi vào tình trạng đạo luật có hiệu lực rồi nhưng các văn bản hướng dẫn vẫn chưa kịp thời ban hành. Đối với các văn bản dưới luật, pháp lệnh, thời điểm phát sinh hiệu lực thường khá ngắn so với thời điểm ban hành. Thêm vào đó, điều đáng nói nữa là thời điểm có hiệu lực của các quy định trong cùng văn bản thường được quy định đồng nhất nhau. Điều này trên thực tế đã không tạo điều kiện thuận lợi cho các đối tượng chịu sự tác động trực tiếp có những điều chỉnh cần thiết để thay đổi hành vi.

Chúng tôi cho rằng, tới đây, khi quy định về thời điểm có hiệu lực của văn bản QPPL, Luật Ban hành văn bản QPPL cần có quy định linh hoạt hơn về khoảng cách giữa thời điểm phát sinh hiệu lực với thời điểm ban hành, rất nên cho phép quy định trong một văn bản QPPL có thể có những bộ phận hoặc quy định khác nhau thì có thời điểm phát sinh hiệu lực khác nhau. Có như thế, yêu cầu đảm bảo tính khả thi của văn bản QPPL sẽ tốt hơn.

Thứ tư, tăng cường năng lực và điều kiện bảo đảm cho đội ngũ cán bộ làm công tác xây dựng pháp luật: Chúng ta thường được nhắc nhở rằng, cán bộ là gốc của công việc, hoặc cán bộ nào, phong trào ấy. Điều đó cũng đúng với công tác xây dựng pháp luật. Thiếu cán bộ tốt, thạo việc, có tâm và có tầm, công việc xây dựng pháp luật thật khó trọn vẹn. Bởi vậy, dù thế nào, chúng ta vẫn cần phải tiếp tục thực hiện các giải pháp về bồi dưỡng, đào tạo để tăng cường năng lực cho đội ngũ cán bộ làm công tác xây dựng pháp luật. Cần lưu ý rằng, việc tăng cường năng lực ấy không phải chỉ dành riêng cho đội ngũ cán bộ pháp chế, mà phải tăng cường cho đội ngũ cán bộ ở các vụ chuyên môn ở các Bộ, Ngành, nơi phải trực tiếp thực hiện những công đoạn đầu tiên, rất quan trọng trong chu trình phân tích chính sách để xây dựng pháp luật.

Tất nhiên, bên cạnh các giải pháp ấy, có lẽ không nên quên các giải pháp về chế độ đãi ngộ thỏa đáng đối với những cán bộ có đức, có tài, giữ cho họ niềm tin, ý nghĩa xã hội của công việc họ đang làm, đồng thời tạo môi trường làm việc thân thiện, công bằng, cạnh tranh lành mạnh để những người có năng lực được bộc lộ và phát huy đầy đủ sở trường của mình. Đi kèm với đó là việc củng cố cơ chế quy trách nhiệm của người người chưa làm tròn trách nhiệm trong công tác tham mưu xây dựng những văn bản QPPL thiếu tính khả thi cũng là giải pháp mà không ít chuyên gia và nhà hoạt động thực tiễn đã đề cập. Hoạt động xây dựng pháp luật, muốn ra được các văn bản có chất lượng tốt, có tính khả thi, rất cần người bạn đồng hành là một nền hành chính vận hành chuyên nghiệp.

TS. Nguyễn Văn Cương - Phó Viện trưởng Viện Khoa học pháp lý, Bộ Tư pháp

-------------------------------------

Tài liệu tham khảo:

[1] Trong giai đoạn đó 63 luật, bộ luật, pháp lệnh đã được ban hành.

[2] PGS.TS. Phan Trung Lý. Quốc hội Việt Nam: Tổ chức, hoạt động và đổi mới. Nxb. Chính trị quốc gia - Sự thật. Hà Nội, 2010, tr. 63-64.

[3] Những ví dụ mà báo chí đã nêu gần đây như: Thông tư số 33/2012/TT-BNNPTNT quy định việc thịt phải được bán sau 8 tiếng kể từ thời điểm giết mổ khi được bảo quản ở nhiệt độ thường; Thông tư số 34/2012/TT-BNNPTNT quy định về việc khử trùng trứng gia cầm trước khi bán v.v.

[4] PGS.TS. Phan Trung Lý. Quốc hội Việt Nam: Tổ chức, hoạt động và đổi mới. Tlđd, tr. 57 - 58; cũng xem: GS.VS. Nguyễn Duy Quý và PGS.TS. Nguyễn Tất Viễn (đồng chủ biên), Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam của dân, do dân, vì dân: Lý luận và thực tiễn. Tlđd, tr. 318.

[5] PGS.TS. Lê Văn Hòe (chủ biên). Tăng cường năng lực lập pháp của Quốc hội trong điều kiện xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa ở Việt Nam hiện nay. Nxb. Tư pháp. Hà Nội, 2009, tr. 61-64.

[6] GS.VS. Nguyễn Duy Quý và PGS.TS. Nguyễn Tất Viễn (đồng chủ biên), Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam của dân, do dân, vì dân: Lý luận và thực tiễn. Tlđd, tr. 319.

[7] PGS.TS. Hoàng Thế Liên (chủ biên), Sổ tay kỹ thuật soạn thảo, thẩm định, đánh giá tác động của văn bản quy phạm pháp luật (Hà Nội: NXB Tư pháp, 2011) tr. 21-22.

[8] Ví dụ: Luật thi hành án hình sự ngày 17/6/2010 có hiệu lực thi hành từ ngày 1/7/2011 tại Điều 59 quy định việc thi hành án tử hình phải được thực hiện bằng hình thức “tiêm thuốc độc”. Tuy nhiên, cho tới tháng 10/2012, hơn 400 phạm nhân bị tuyên án tử hình nhưng không thi hành được vì lý do Việt Nam chưa sản xuất được và cũng không nhập khẩu được thuốc độc để thi hành loại án này. Xem “Không thể tử hình bằng thuốc độc vì… thiếu thuốc” (ngày 26/10/2012).

[9] Lon L. Fuller, The Morality of Law (revised edition) (New Haven and London: Yale University Press, 1969) at 39.

[10] Chẳng hạn, Quyết định số 64/2003/QĐ-TTg ngày 22/4/2003 của Thủ tướng Chính phủ Về việc phê duyệt "Kế hoạch xử lý triệt để các cơ sở gây ô nhiễm môi trường nghiêm trọng", mặc dù đã đặt ra mục tiêu đến hết năm 2007 phải xử lý triệt để 439 cơ sở gây ô nhiễm môi trường nghiêm trọng nhưng thực tế, cho đến năm 2010, mục tiêu này vẫn chưa đạt được.

[11] Robert Baldwin, et. al, Understanding Regulation, 2nd ed. (Oxford: Oxford University Press, 2011) at 315-337.

[12] Stephen P. Robbins and Mary Coulter, Management, 11th ed. (Boston: Prentice Hall, 2012) at 179-185; cũng xem John Adair, Decision Making and Problem-Solving Strategies (London: Koganpage, 2010) at 19.

 

 

Theo: moj.gov.vn

Tin tức cùng chuyên mục

Hoàn thiện chế định đối với các tội lợi dụng chức vụ, quyền hạn trong Bộ luật Hình sự đáp ứng yêu cầu tăng cường kiểm soát quyền lực trong công tác cán bộ

Ngày đăng 14/11/2022
Kiểm soát quyền lực nhà nước là vấn đề mang tính tất yếu khách quan, có đối tượng là hành vi công vụ của cán bộ, công chức và mục đích là tránh việc họ lợi dụng quyền lực làm trái pháp luật gây thiệt hại đến lợi ích của Nhà nước, quyền và lợi ích hợp pháp của người dân. Kiểm soát quyền lực có nhiều cơ chế, phương thức, cơ chế pháp lý và mức độ khác nhau, trong đó kiểm soát quyền lực bằng pháp luật hình sự là mức độ kiểm soát cao nhất; có tác dụng răn đe, phòng ngừa tội phạm do người lợi dụng chức vụ, quyền hạn gây ra, mặt khác áp dụng chế tài hình sự nhằm khôi phục những thiệt hại do tội phạm này gây ra. 

Cải cách chính sách tiền lương phải toàn diện, đảm bảo tiền lương thực sự là đòn bẩy để tăng năng suất lao động, hiệu quả công tác

Ngày đăng 16/11/2022
Trao đổi với Tạp chí Tổ chức nhà nước về các giải pháp cải cách chính sách tiền lương trong thời gian tới, TS Bùi Sỹ Lợi, nguyên Phó Chủ nhiệm Ủy ban Về các vấn đề xã hội của Quốc hội, đại biểu Quốc hội các khóa XI, XII, XIII, XIV cho rằng, việc cải cách tiền lương để tạo động lực làm việc cho đội ngũ cán bộ, công chức, viên chức là nhiệm vụ hết sức cần thiết và cấp bách.

Đổi mới phương thức hoạt động của chính quyền địa phương ở xã, thị trấn theo hướng hiện đại, hiệu quả

Ngày đăng 08/11/2022
Hoạt động của chính quyền địa phương ở xã, thị trấn được thực hiện theo chức năng, nhiệm vụ, thẩm quyền và sự phân cấp, phân quyền của chính quyền cấp trên. Trên thực tế, hiện nay phương thức hoạt động của chính quyền địa phương ở xã, thị trấn còn nhiều bất cập, nhất là vai trò và trách nhiệm của chính quyền xã, thị trấn trong thực hiện trách nhiệm giải trình, thu hút sự tham gia của người dân, tăng cường công khai, minh bạch và chất lượng cung ứng dịch vụ công trên địa bàn. Vì vậy, cần tiếp tục đổi mới phương thức hoạt động của chính quyền địa phương ở xã, thị trấn để đáp ứng yêu cầu, nhiệm vụ trong giai đoạn hiện nay.

Bàn về khái niệm "Văn hóa giao tiếp trong công vụ" từ giác độ tiếp cận pháp luật

Ngày đăng 02/11/2022
Trên phương diện nghiên cứu, các khái niệm “Văn hóa công sở” và “Văn hóa công vụ” được sử dụng khá phổ biến, tuy vậy nội hàm của hai khai niệm này chưa được nhận thức thống nhất, rõ ràng. Trên phương diện pháp luật, cụ thể là Luật Cán bộ, công chức (Luật CBCC) sử dụng khái niệm “Văn hóa giao tiếp” với hai nội dung: giao tiếp ở công sở và giao tiếp với Nhân dân. Cùng với các quy định của Luật CBCC, trong thời gian qua các cơ quan hành chính nhà nước ở Trung ương, địa phương đã ban hành Quy tắc ứng xử của cán bộ, công chức, viên chức và người lao động trong cơ quan, đơn vị, địa phương. Vậy “Văn hóa giao tiếp trong công vụ” có gì tương đồng, khác biệt với “Văn hóa công sở”, “Văn hóa công vụ”, “Ứng xử của cán bộ, công chức, viên chức”? Nhằm góp phần bổ sung về lý luận và cụ thể hóa các quy định trong thực hiện Luật CBCC, bài viết bàn về khái niệm “Văn hóa giao tiếp trong công vụ” với ý nghĩa là quan hệ pháp luật.

Tăng cường công tác kiểm tra, giám sát, kỷ luật đảng đối với kiểm soát quyền lực trong công tác cán bộ

Ngày đăng 17/10/2022
Nghị quyết số 26-NQ/TW Hội nghị Trung ương lần thứ bảy, khóa XII khẳng định: “Cán bộ là nhân tố quyết định sự thành bại của cách mạng; công tác cán bộ là khâu “then chốt” của công tác xây dựng Đảng và hệ thống chính trị”(1). Chủ tịch Hồ Chí Minh từng nhấn mạnh: “Muôn việc thành công hoặc thất bại đều do cán bộ tốt hay kém”(2).