Hà Nội, Ngày 21/01/2021

Khung đánh giá kết quả cải cách hành chính của OECD và những gợi mở đối với Việt Nam

Ngày đăng: 08/01/2021   11:49
Mặc định Cỡ chữ
Bài viết giới thiệu kinh nghiệm xây dựng và áp dụng khung đánh giá chiến lược cải cách hành chính của Tổ chức Hợp tác và Phát triển kinh tế (OECD), bao gồm các điểm chuẩn và tiêu chí hoạt động cải cách hành chính đã được xác định để phân tích cả trạng thái tại một thời điểm và tiến trình tiếp theo của cải cách hành chính ở mỗi quốc gia. Đây là những gợi mở cho việc xây dựng khung đánh giá kết quả cải cách hành chính ở Việt Nam.

1. Cơ sở lý luận về khung đánh giá và chỉ số đánh giá

1.1. Khung đánh giá

- Khung khái niệm (khung nghiên cứu): nhằm xác định và minh họa những yếu tố, những mối quan hệ có ảnh hưởng đến kết quả của một chương trình. Khung khái niệm điển hình thể hiện bằng sơ đồ minh họa mối quan hệ nhân quả giữa thành phần chính của chương trình và kết quả mong đợi.

Bằng cách xác định các biến số liên quan đến việc thực hiện chương trình và mô tả tác động qua lại của các yếu tố, có thể nhận thấy kết quả mong đợi  từ những hoạt động của chương trình. Làm rõ quá trình này cho phép nhà thiết kế chương trình có thể phát triển các phương pháp đo lường có giá trị để đánh giá những thành công của kết quả và giúp cho việc xác định các chỉ số thích hợp. Khung khái niệm thường được sử dụng cho thiết kế chương trình hơn là cho đánh giá.

- Khung kết quả (khung chiến lược): là sơ đồ biểu thị mối quan hệ giữa kết quả do những hoạt động chủ chốt cho tới mục tiêu tổng quát và mục đích của chương trình. Khung này thể hiện rõ các thời điểm của chương trình can thiệp mà tại mỗi thời điểm đó, mọi kết quả đều được giám sát và đánh giá.

- Khung logic: diễn giải mối quan hệ tuyến tính giữa việc sử dụng nguồn lực theo kế hoạch và kết quả mong đợi; có tác động đến hiệu quả lâu dài hoặc kết quả cuối cùng của chương trình. Mô hình khung logic có 05 thành phần chính: 1) Đầu vào, là các nguồn lực được đầu tư trong chương trình; 2) Các quá trình, là các hoạt động được thực hiện để đạt được mục tiêu chương trình; 3) Đầu ra, là kết quả tức thì đạt được thông qua việc triển khai các hoạt động; 4) Kết quả, là một tập hợp các kết quả tức thì hoặc kết quả trung gian số đạt được từ chương trình thông qua việc triển khai các hoạt động; 5) Tác động, là những kết quả lâu dài hoặc kết quả cuối cùng của chương trình.

Mô hình khung logic chỉ ra mối quan hệ giữa đầu vào, quá trình thực hiện và đầu ra của mỗi hoạt động, mô hình này cũng chỉ ra sự liên kết giữa mục tiêu (đầu ra) và mục đích của chương trình (tác động); đồng thời làm rõ mối quan hệ tuyến tính giữa các quyết định, hoạt động, sản phẩm/hiệu quả của chương trình.

1.2. Các chỉ số và cách thức lựa chọn chỉ số đánh giá

Chỉ số là một biến số đo lường một khía cạnh của một chương trình hoặc dự án có liên quan trực tiếp tới mục tiêu chương trình/dự án đó. Việc lựa chọn các chỉ số căn cứ vào một số nội dung như: lựa chọn các chỉ số mà trong thực tế có thể thu thập được với nguồn lực sẵn có; lựa chọn ít nhất 01 đến 02 chỉ số (tốt nhất là từ các nguồn dữ liệu khác nhau) cho mỗi hoạt động chính hoặc kết quả; lựa chọn ít nhất một chỉ số cho hoạt động nòng cốt; lựa chọn không quá từ 08 đến 10 chỉ số cho mỗi lĩnh vực chủ chốt của chương trình; sử dụng kết hợp các nguồn thu thập thông tin bất cứ khi nào có thể(1).

2. Khung đánh giá cải cách hành chính của Tổ chức Hợp tác và Phát triển kinh tế (OECD)

Đánh giá về chiến lược cải cách hành chính (CCHC), khung đánh giá bao gồm 03 chỉ số chính, 08 chỉ số phụ và 13 chỉ số phụ riêng lẻ, cho phép có nhiều cách khác nhau để đo lường. Các phương pháp định lượng và định tính được áp dụng như: kiểm định tính đúng đắn của pháp luật, quy định, báo cáo, dữ liệu của chính phủ; phỏng vấn; xem xét các trường hợp và các mẫu tài liệu của chính phủ; quan sát thực tế và xác minh tại chỗ; khảo sát người dân, tổ chức và doanh nghiệp.

2.1. Chỉ số chất lượng của khung chiến lược cải cách hành chính, hiệu quả của việc triển khai và tính toàn diện của hệ thống giám sát

Chỉ số này đo lường chất lượng của chiến lược CCHC và các văn bản ban hành liên quan (thông tin được cung cấp là toàn diện, nhất quán và đầy đủ ở mức độ nào), bao gồm cả mức độ phù hợp của các cải cách theo kế hoạch; đồng thời cũng đo lường tỷ lệ thực hiện, đánh giá hệ thống giám sát và báo cáo. 

Các chỉ số phụ

Điểm tối đa

1) Nội dung và phạm vi của các tài liệu lập kế hoạch CCHC

6

2) Tham khảo CCHC trong các tài liệu kế hoạch ngang chính

2

3) Tính nhất quán của các văn bản kế hoạch CCHC

4

4) Sự hiện diện của nội dung tối thiểu trong các văn bản kế hoạch CCHC

7

5) Chất lượng tham vấn liên quan đến các tài liệu lập kế hoạch CCHC

2

6) Tính toàn diện của hệ thống báo cáo và giám sát CCHC

6

7) Tỷ lệ thực hiện các hoạt động CCHC (%)

4

8) Hoàn thành các mục tiêu CCHC (%)

4

Tổng điểm:         0-5              6-11              12-17              18-23              24-29              30-35 

Giá trị chỉ báo cuối cùng:  0         1          2          3          4           5

- Chỉ số phụ 1: Phạm vi của các tài liệu lập kế hoạch CCHC.

Các chuyên gia tiến hành đánh giá để xác định tất cả các tài liệu lập kế hoạch CCHC hiện có và đã được phê duyệt, xác minh sự đầy đủ của 5 lĩnh vực cơ bản theo các nguyên tắc hành chính công (khung cho các quốc gia ENP) ở mức độ nào và bình đẳng giới.

Để được coi là “được bao phủ”, mỗi nội dung phải là một phần có thể nhận dạng rõ ràng trong tài liệu kế hoạch (ví dụ chiến lược riêng, một chương hoặc tiểu chương hoặc phần tương tự của một ngành hoặc một chiến lược thể chế của tổ chức phụ trách một lĩnh vực CCHC), bao gồm: 1) Phân tích tình hình hiện có; 2) Đặt ra các mục tiêu; 3) Xác định các hoạt động cải cách cụ thể.

- Chỉ số phụ 2: Tham khảo CCHC trong các tài liệu kế hoạch ngang chính.

Chuyên gia rà soát các văn bản kế hoạch tập trung của chính phủ để xác minh xem CCHC được giải quyết ở mức độ nào. Người đánh giá xem xét các tài liệu chính như: chương trình làm việc của chính phủ hoặc tài liệu kế hoạch tương tự (hàng năm hoặc trung hạn); kế hoạch phát triển quốc gia hoặc tài liệu quy hoạch tương tự.      

- Chỉ số phụ 3: Tính nhất quán của các văn bản kế hoạch CCHC.

Chuyên gia rà soát các văn bản kế hoạch CCHC để đánh giá hai hình thức gắn kết: giữa các văn bản kế hoạch CCHC khác nhau (khi chỉ có một văn bản kế hoạch CCHC thì giữa các chương phải có sự thống nhất); giữa các văn bản kế hoạch CCHC và kế hoạch lập pháp của các cơ quan chủ chốt chịu trách nhiệm CCHC (ví dụ, cơ quan lãnh đạo về dịch vụ công và quản lý nguồn nhân lực, quản lý tài chính công, cung cấp dịch vụ).

- Chỉ số phụ 4: Sự hiện diện của nội dung tối thiểu trong các văn bản kế hoạch CCHC.

Phương pháp luận được áp dụng cho các chỉ số này không cung cấp, đánh giá toàn diện về chất lượng của các tài liệu chiến lược. Việc đánh giá tập trung vào sự tồn tại của các yếu tố chính của chu trình hoạch định chiến lược trong các văn bản chính sách liên quan và tính nhất quán, chặt chẽ chung của các chính sách được thiết lập trong các văn bản đó.

- Chỉ số phụ 5: Chất lượng tham vấn liên quan đến các tài liệu lập kế hoạch CCHC.

Chuyên gia đánh giá các tài liệu CCHC, cụ thể là các báo cáo tham vấn cộng đồng, thành phần các nhóm công tác và biên bản (nếu có) cho quá trình xây dựng các văn bản kế hoạch CCHC (chiến lược, kế hoạch hành động và sửa đổi) cũng như các tài liệu báo cáo và lập kế hoạch liên quan đến CCHC.

Người đánh giá sẽ phân tích bất kỳ kế hoạch mới nào (chiến lược, kế hoạch hành động) hoặc bất kỳ sửa đổi nào đối với tài liệu liên quan đến kế hoạch CCHC đã được phê duyệt trong năm dương lịch vừa qua hoặc muộn hơn. Nếu không có kế hoạch mới hoặc sửa đổi tài liệu kế hoạch nào được phê duyệt trong kỳ đánh giá, người đánh giá sẽ phân tích tài liệu kế hoạch gần đây nhất hoặc các sửa đổi đã được phê duyệt trước kỳ đánh giá.

Tác động thực tế và vai trò của các bên liên quan bên ngoài không được đánh giá, vì việc đánh giá chỉ giới hạn ở sự tồn tại của các đảm bảo chính thức về sự tham gia của họ.

- Chỉ số phụ 6: Tính toàn diện của hệ thống báo cáo và giám sát CCHC.

Chuyên gia đánh giá các tài liệu lập kế hoạch và báo cáo liên quan đến CCHC. Phỏng vấn các quan chức từ các cơ quan chịu trách nhiệm về CCHC.

- Chỉ số phụ 7: Tỷ lệ thực hiện các hoạt động CCHC (%).

Chuyên gia xem xét các tài liệu và báo cáo kế hoạch CCHC để xác định mức độ triển khai các hoạt động CCHC. Cơ sở để xác định các hoạt động là các tài liệu kế hoạch được chính phủ thông qua hoặc các tài liệu về thực hiện CCHC. Tỷ lệ thực hiện được tính bằng cách lấy tổng số hoạt động CCHC được lập kế hoạch và thực hiện trong năm báo cáo chia cho tổng số hoạt động được lập kế hoạch cho năm cụ thể đó.

Phân tích sẽ xác định tất cả các hoạt động được cho là đã hoàn thành vào cuối năm đó. Các hoạt động diễn ra liên tục hoặc chỉ thực hiện một phần sẽ không được tính.

- Chỉ số phụ 8: Hoàn thành các mục tiêu CCHC (%).

Chuyên gia xem xét các văn bản kế hoạch và thực hiện CCHC để xác định các mục tiêu đã được hoàn thành ở mức độ nào. Phân tích dựa trên các mục tiêu cải cách có thể đo lường được, do chính phủ đặt ra trong một hoặc nhiều tài liệu kế hoạch. Số lượng các mục tiêu cải cách đã hoàn thành được so sánh với tất cả các mục tiêu cải cách. Chỉ số phụ được tính toán dựa trên tất cả các chỉ tiêu hoàn thành. Nếu hoàn thành tất cả các chỉ tiêu, tỷ lệ là 100%.

Đánh giá dựa trên các tài liệu của chính phủ minh họa tỷ lệ thực hiện, hoàn thành và không được hỗ trợ bởi đánh giá độc lập. Do đó, các chuyên gia đánh giá cũng xem xét phương pháp luận của các báo cáo thực hiện của chính phủ và tìm kiếm các đánh giá bên ngoài về tiến độ thực hiện cải cách.

Tài liệu do các cơ quan quốc gia cung cấp được các chuyên gia quốc tế và địa phương xác nhận thông qua phỏng vấn trong nước và kiểm tra chéo với các nguồn dữ liệu đáng tin cậy khác. Cơ quan quản lý sau đó cũng kiểm tra tính chính xác thực tế đánh giá của SIGMA. Chất lượng của dữ liệu tham vấn về các chiến lược CCHC, tiêu chí số 8 được xác minh thêm thông qua phỏng vấn với các tổ chức ngoài nhà nước được lựa chọn trong quá trình đánh giá.

2.2. Chỉ số tính bền vững tài chính của cải cách hành chính

Chỉ số này đo lường mức độ bền vững tài chính đã được đảm bảo trong CCHC do kết quả của việc lập kế hoạch tài chính tốt.

Các chỉ số phụ

Điểm tối đa

1) Các hoạt động CCHC tốn kém (%)

3

2) Tính đầy đủ của thông tin tài chính trong các tài liệu lập kế hoạch CCHC

4

3) Kinh phí thực tế của chương trình CCHC

3

Tổng điểm:           0          1-3          4-5           6-7           8-9            10 

Giá trị chỉ báo cuối cùng:  0          1          2           3           4           5

- Chỉ số phụ 1: Hoạt động CCHC có chi phí (%).

Chuyên gia xem xét các tài liệu lập kế hoạch CCHC (bao gồm các phụ lục chi tiết về dự toán tài chính, nếu có). Chỉ số phụ được tính bằng cách lấy tổng số hoạt động có chi phí chia cho tổng số hoạt động có trong tài liệu lập kế hoạch CCHC. Một hoạt động được thực hiện bởi đội ngũ cốt cán của các tổ chức liên quan được coi là được chi trả (tức là được cấp ngân sách) và có chi phí (nếu  được quy định trong các văn bản kế hoạch CCHC). Chỉ tiêu phụ này không đánh giá tính chính xác của các ước tính tài chính mà chỉ đánh giá xem chi phí đã được thực hiện hay chưa.

- Chỉ số phụ 2: Tính đầy đủ của thông tin tài chính trong các tài liệu kế hoạch CCHC.

Chuyên gia xem xét các tài liệu kế hoạch liên quan đến CCHC, bao gồm tất cả các chiến lược và kế hoạch hành động trong các lĩnh vực được xác định trong các nguyên tắc hành chính công. Nếu tồn tại một phụ lục riêng hoặc tài liệu khác về chi phí, phụ lục đó sẽ được xem xét, miễn là phù hợp với thông tin được trình bày trong các chiến lược và kế hoạch hành động.

- Chỉ số phụ 3: Kinh phí thực tế của chương trình CCHC.

Tài liệu do các cơ quan quốc gia cung cấp được các chuyên gia quốc tế và địa phương xác nhận thông qua phỏng vấn trong nước và kiểm tra chéo với các nguồn dữ liệu đáng tin cậy khác. Cơ quan quản lý sau đó cũng kiểm tra tính chính xác thực tế của đánh giá của SIGMA.

2.3. Chỉ số trách nhiệm giải trình và phối hợp trong cải cách hành chính

Chỉ số này đo lường mức độ thiết lập quyền lãnh đạo và trách nhiệm giải trình trong CCHC, tính thường xuyên và chất lượng của các cơ chế phối hợp ở cả cấp chính trị và hành chính cũng như hiệu quả hoạt động của cơ quan lãnh đạo. Chỉ số này thuộc nguyên tắc: các thể chế CCHC ban hành rõ ràng, có sáng kiến cải cách và năng lực thực hiện các sáng kiến cải cách đó.

Các chỉ số phụ

Điểm tối đa

1) Thiết lập trách nhiệm giải trình của tổ chức và quản lý đối với CCHC

6

2) Cơ chế phối hợp cho CCHC

10

Tổng điểm:        0-2          3-5          6-8          9-11        12-14         15-16

Giá trị chỉ báo cuối cùng:      0         1          2          3          4           5

- Chỉ số phụ 1: Thiết lập trách nhiệm giải trình của tổ chức quản lý đối với CCHC.

Đối với vai trò lãnh đạo của tổ chức và trách nhiệm giải trình, phân tích sẽ xác minh xem các trách nhiệm có được giao cho chương trình CCHC trong một lĩnh vực cụ thể hay không. Chuyên gia xem xét các quy định, tài liệu kế hoạch và cơ cấu tổ chức để xác định mức độ về: 1) Lãnh đạo tổ chức và trách nhiệm giải trình; 2) Trách nhiệm cá nhân và trách nhiệm giải trình.

Đối với trách nhiệm cá nhân, quản lý, phân tích sẽ đánh giá liệu một công chức đã được bổ nhiệm có tổ chức lập kế hoạch, theo dõi, báo cáo và đánh giá chương trình CCHC trong một lĩnh vực cụ thể hay không.

- Chỉ số phụ 2: Cơ chế phối hợp trong CCHC.

Xem xét tài liệu, phỏng vấn các công chức chịu trách nhiệm điều phối CCHC và thực hiện các lĩnh vực cải cách chính, cũng như với các tổ chức phi chính phủ. Chất lượng dữ liệu về sự tham gia của các bên liên quan bên ngoài trong phối hợp CCHC được xác minh thêm trong các cuộc phỏng vấn với các bên ngoài nhà nước được lựa chọn trong quá trình đánh giá.

3. Những gợi mở về xây dựng khung đánh giá kết quả cải cách hành chính ở Việt Nam

Tùy vào điều kiện phát triển của mỗi quốc gia mà công tác CCHC tập trung vào những khâu, những bộ phận nhất định. Do vậy, việc xây dựng khung đánh giá kết quả CCHC của mỗi quốc gia cũng sẽ khác nhau. Việc nghiên cứu về khung đánh giá kết quả CCHC của OECD như nêu trên có thể đem lại những gợi mở cho Việt Nam, thể hiện ở một số phương diện sau:

Một là, về quy mô, nội dung cải cách của Việt Nam nếu so với các nước OECD thì còn ở mức độ khiêm tốn; bởi lẽ trong khi hệ thống hành chính các nước đã tương đối hợp lý, trong quá trình phát triển chỉ phát sinh một số vấn đề cần cải cách, do đó được tập trung nghiên cứu một cách hệ thống hơn, hoàn thiện hơn. Việt Nam thì không hoàn toàn như vậy, do đó muốn vận dụng thì phải nghiên cứu thấu đáo.

Hai là, không có một khung đánh giá nào là hoàn thiện và không có một khung đánh giá nào thích hợp cho tất cả các tình huống đánh giá cải cách (phạm vi hẹp), cho cải cách hành chính ở mỗi quốc gia (phạm vi rộng).

Ba là, việc đánh giá theo kết quả buộc các nhà hoạch định chính sách phải thay đổi sự quan tâm từ vấn đề quy trình, thủ tục, trình tự thực hiện cụ thể sang đánh giá theo kết quả đầu ra. Từ đó, cần thay đổi tư duy từ việc quan tâm xem bộ máy hành chính nhà nước chi tiêu như thế nào sang đánh giá xem bộ máy đó làm được những gì (cung cấp dịch vụ công với số lượng, chất lượng như thế nào). Theo đó, các nhà quản lý được trao quyền chủ động và linh hoạt hơn trong quá trình hoạt động để đạt được mục tiêu đã định. Nhà quản lý ngoài việc quan tâm đến mục tiêu và biện pháp thực hiện, còn phải chú ý đến phản hồi của các nhóm khác nhau để kịp thời điều chỉnh.

Bốn là, trong giai đoạn 2011-2020, việc xác định Chỉ số CCHC (PAR INDEX) của Việt Nam đã hướng tới đổi mới về quan niệm trong đánh giá, đó là kết hợp theo dõi với đánh giá, đánh giá quá trình kết hợp với đánh giá kết quả đầu ra và tác động của CCHC đối với cả chủ thể là cơ quan hành chính nhà nước và đối tượng thụ hưởng thành quả của CCHC là người dân, tổ chức. Tuy nhiên, để tổng kết Chương trình CCHC giai đoạn 2011 - 2020 theo 06 nội dung đã đề ra, cần tiếp tục hoàn thiện Bộ tiêu chí và xây dựng khung đánh giá một cách toàn diện, khách quan và chính xác. Do đó, cần dựa trên nhiều khía cạnh, dữ liệu đủ lớn, đa chiều, có căn cứ kiểm chứng rõ ràng để khẳng định các thay đổi này có phải do chương trình mang lại hay không.

Năm là, thông tin thu thập để đánh giá cần phải được lập kế hoạch ngay từ khi bắt đầu Chương trình (để cung cấp những thông tin cơ sở) và vào cuối chương trình, hơn là thu thập nhiều lần trong quá trình triển khai Chương trình. Vì vậy, cần lập kế hoạch một cách tổng thể hơn, chi tiết hơn cho từng tiêu chí định tính và định lượng với cơ cấu phân điểm khoa học, rõ ràng; làm căn cứ cho việc thực hiện cải cách cũng như đánh giá kết quả./.

----------------------------------

Ghi chú:

(1) Những nguyên tắc cơ bản về giám sát và đánh giá, Tài liệu hướng dẫn của Cơ quan phát triển quốc tế Hoa Kỳ, tháng 01/2007.

Tài liệu tham khảo:

1. Những nguyên tắc cơ bản về giám sát và đánh giá, Cơ quan phát triển quốc tế Hoa Kỳ, MS-07-20-VN.

2. Increasing Government Effectiveness: Approaches to Administrative Reform in the Russian Federation, Yelena Dobrolyubova, Gord Evans, Nick Manning, Neil Parison. Yuliya Shirokova, 5/2005,World Bank.

3. Methodological Framwork for the Principles of  Public Administration ENP Countries, OECD 2018.

 

ThS Trần Thị Thơ - Viện Khoa học tổ chức nhà nước, Bộ Nội vụ

ThS Nguyễn Thị Trang - Viện Khoa học tổ chức nhà nước, Bộ Nội vụ

tcnn.vn

Tin tức cùng chuyên mục

Ba bài học từ đại dịch Covid-19 dưới góc nhìn của WHO

Ngày đăng 20/01/2021
Tại phiên họp thứ 148 của ban lãnh đạo Tổ chức Y tế thế giới (WHO), Tổng Giám đốc Tedros Adhanom Ghebreyesus đã nêu bật ba bài học lớn từ đại dịch Covid-19 cho tất cả các nước thành viên.

Làn sóng “nghèo đói mới” ở các nước giàu: Hậu quả của các làn sóng Covid-19

Ngày đăng 11/01/2021
Đối mặt với các đợt bùng phát Covid-19 kèm theo những biện pháp như phong tỏa, nhiều số liệu cho thấy nền kinh tế các nước châu Âu đang gặp khó khăn.

Biến thể SARS-CoV-2 tại Nam Phi nguy hiểm hơn ở Anh, có thể vô hiệu hóa vaccine

Ngày đăng 06/01/2021
Nhà khoa học hỗ trợ phát triển vaccine COVID-19 của Đại học Oxford (Anh) cảnh báo biến thể của virus SARS-CoV-2 ở Nam Phi có thể vô hiệu hóa các loại vaccine.

Hơn 86 triệu người trên thế giới mắc COVID-19

Ngày đăng 05/01/2021
Trang thống kê trực tuyến worldometers.info tiếp tục cập nhật các số liệu mới nhất tính đến sáng ngày 05/01/2021 cho thấy, tổng số ca nhiễm COVID-19 trên thế giới hiện là 86.082.446 ca, trong đó 1.859.770 ca tử vong và 61.027.099 ca đã được chữa khỏi.

Tạo nguồn và phát huy đội ngũ trí thức trẻ trong nền công vụ của Nhật Bản - những kinh nghiệm đối với Việt Nam

Ngày đăng 18/12/2020
Nhật Bản là một trong những quốc gia đạt được nhiều thành công về quản lý và sử dụng nhân sự trong nền công vụ. Bài viết tập trung nghiên cứu một số chính sách tạo nguồn và phát huy khả năng của đội ngũ trí thức trẻ trong nền công vụ của Nhật Bản, từ đó rút ra những kinh nghiệm để có thể vận dụng ở Việt Nam trong việc xây dựng đội ngũ trí thức trẻ đáp ứng yêu cầu, nhiệm vụ trong giai đoạn hiện nay.