Xây dựng bộ máy hành chính nhà nước phù hợp với yêu cầu đẩy mạnh phân cấp, phân quyền ở Việt Nam 

Ảnh minh họa

1. Thực trạng tổ chức bộ máy hành chính nhà nước theo xu hướng phân cấp, phân quyền ở Việt Nam 

Ngay sau Cách mạng Tháng Tám năm 1945, vấn đề phân cấp, phân quyền đã được đặt ra, thể hiện trong những văn bản đầu tiên của Chính phủ lâm thời nước Việt Nam Dân chủ Cộng hòa(1). Trong từng thời kỳ cách mạng, chính sách phân cấp, phân quyền luôn được điều chỉnh, bổ sung cho phù hợp với bối cảnh phát triển kinh tế - xã hội, năng lực của các cấp chính quyền và yêu cầu nâng cao hiệu lực, hiệu quả hoạt động của bộ máy hành chính nhà nước. Những chính sách này được thể hiện trong các bản Hiến pháp năm 1946, 1959, 1980, 1992, 2001, 2013 và các văn bản pháp luật khác. 

Theo Hiến pháp năm 1946, Việt Nam có 5 cấp hành chính là trung ương, bộ, tỉnh, huyện, xã. Với mỗi cấp đều thành lập các cơ quan chính quyền (riêng ở bộ và huyện chỉ thành lập Ủy ban hành chính mà không thành lập Hội đồng nhân dân) để thực hiện việc quản lý nhà nước về các mặt của đời sống xã hội (Điều 57). Đây là cách phân chia cấp hành chính phù hợp bối cảnh đất nước khi đó. 

Hiến pháp năm 1959 phân định các đơn vị hành chính như sau: Nước chia thành tỉnh, khu tự trị, thành phố trực thuộc Trung ương; tỉnh chia thành huyện, thành phố, thị xã; huyện chia thành xã, thị trấn. Theo đó, đơn vị hành chính cấp bộ bị xoá bỏ và ngoài đơn vị hành chính tỉnh còn có thêm khu tự trị. 

Theo Hiến pháp năm 1980, các đơn vị hành chính được phân định như sau: Nước chia thành tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương và đơn vị hành chính tương đương; tỉnh chia thành huyện, thành phố thuộc tỉnh và thị xã; thành phố trực thuộc Trung ương chia thành quận, huyện và thị xã; huyện chia thành xã và thị trấn; thành phố thuộc tỉnh chia thành phường, xã; quận chia thành phường. Ở tất cả các đơn vị hành chính nói trên đều thành lập HĐND và UBND. Đến Hiến pháp năm 1992, các đơn vị hành chính không có gì thay đổi so với Hiến pháp năm 1980, nhưng trên thực tế, số lượng đơn vị hành chính cấp tỉnh và cấp huyện lại tăng lên rất nhiều so với giai đoạn trước; nguyên nhân là do nhiều đơn vị hành chính trước đây được nâng cấp và chia tách do phát triển về dân số và quy mô.

Điều 16, Luật Tổ chức Chính phủ năm 2001 quy định: giao cho Chính phủ quyền quyết định và chỉ đạo thực hiện phân công, phân cấp quản lý ngành và lĩnh vực trong hệ thống hành chính nhà nước. Để thực hiện thẩm quyền này, Chính phủ thực hiện quyền lập quy để tạo khung pháp lý cho hoạt động phân công, phân cấp. Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân năm 2003 có những quy định khá chi tiết, cụ thể về thẩm quyền của cấp tỉnh, cấp huyện và cấp xã. Những quy định cụ thể này tạo cơ sở pháp lý căn bản cho hoạt động của các cấp hành chính ở địa phương, tránh tình trạng chồng chéo, lấn sân trong quản lý.

Nghị quyết số 08/2004/NQ-CP ngày 30/6/2004 của Chính phủ về tiếp tục đẩy mạnh phân cấp quản lý nhà nước giữa Chính phủ và chính quyền tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương đã xác định: “Tiếp tục đẩy mạnh phân cấp quản lý nhà nước giữa Chính phủ và chính quyền cấp tỉnh, giữa chính quyền địa phương các cấp”. Nghị quyết quy định những định hướng phân cấp cụ thể trên các lĩnh vực: quản lý quy hoạch, kế hoạch và đầu tư phát triển; quản lý ngân sách nhà nước; quản lý đất đai, tài nguyên, tài sản nhà nước; quản lý doanh nghiệp nhà nước; quản lý các hoạt động sự nghiệp, dịch vụ công; tổ chức bộ máy và cán bộ, công chức.

Chính sách phân cấp, phân quyền trong giai đoạn này đã tạo ra những chuyển biến tích cực trong hoạt động của chính quyền địa phương cũng như các bộ, ngành ở Trung ương. Việc phân cấp mạnh thẩm quyền, trách nhiệm giữa Trung ương và địa phương giai đoạn này đã tạo điều kiện thuận lợi cho việc tổ chức bộ quản lý đa ngành, đa lĩnh vực, giúp cho cơ cấu Chính phủ tinh gọn hơn. 

Tuy nhiên, chính sách phân cấp, phân quyền trong giai đoạn này vẫn bộc lộ những bất cập như: Luật Tổ chức Chính phủ năm 2001 quy định thẩm quyền của Chính phủ về phân công, phân cấp trong hệ thống quản lý hành chính, nhưng các văn bản của Chính phủ về phân công, phân cấp vẫn chưa đầy đủ và đồng bộ, chưa phân định rõ nhiệm vụ, thẩm quyền và trách nhiệm của từng cấp chính quyền. Chính quyền địa phương vẫn chưa có đủ thẩm quyền và các điều kiện cần thiết để chủ động thực hiện các nhiệm vụ, quyền hạn mà địa phương có khả năng làm được.

Thực hiện chính sách, pháp luật về phân cấp, phân quyền, tổ chức bộ máy hành chính nhà nước ở Việt Nam trong những năm qua đã đạt được những kết quả đáng ghi nhận. Việc tổ chức bộ máy nhà nước theo nguyên tắc phân cấp, phân quyền nhìn chung đã bám sát tinh thần cải cách hành chính, tinh gọn, hiệu quả. Ví dụ, năm 2018, Bộ Công an đã sắp xếp, tinh giản 6 tổng cục, giảm gần 60 đơn vị cấp cục và gần 300 đơn vị cấp phòng; sáp nhập 20 sở cảnh sát phòng cháy, chữa cháy vào Công an tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương; đồng thời, giảm hơn 500 đơn vị cấp phòng thuộc Công an tỉnh, gần 1.000 đơn vị cấp đội thuộc Công an huyện(2). Tại Bộ Nội vụ, năm 2018 đã giảm 14 đơn vị cấp phòng thuộc vụ và tương đương; giảm 2 đơn vị sự nghiệp trực thuộc Ban Thi đua - Khen thưởng Trung ương và Ban Tôn giáo Chính phủ(3). Bộ Tài chính giải thể 43 phòng giao dịch của Kho bạc Nhà nước cấp tỉnh, tạo điều kiện cho việc sắp xếp, tinh gọn đầu mối quản lý và nâng cao hiệu quả hoạt động của hệ thống Kho bạc Nhà nước trong thời gian tới. Bên cạnh đó, Bộ Tài chính đã ban hành Kế hoạch sắp xếp, sáp nhập các chi cục thuế cấp huyện thành các chi cục thuế khu vực thuộc cục thuế cấp tỉnh. Đến nay, 6 địa phương đã thí điểm hợp nhất chi cục thuế cấp huyện thành chi cục thuế khu vực, giúp cắt giảm 18 chi cục thuế và 110 đội thuế(4). Tổng cục Hải quan đã cắt giảm được 239 đội, tổ thuộc các chi cục hải quan và đơn vị tương đương(5).

Bên cạnh đó, hoạt động phân định thẩm quyền giữa các cơ quan cũng đã có những thay đổi rõ rệt theo hướng tăng thêm nhiều quyền chủ động cho chính quyền địa phương. Đến nay, chính quyền cấp tỉnh đã được phân cấp, phân quyền trên nhiều lĩnh vực. Ví dụ, về quản lý tổ chức bộ máy thì UBND cấp tỉnh được quyết định việc thành lập, sáp nhập, giải thể một số cơ quan chuyên môn đặc thù thuộc UBND cấp tỉnh trên cơ sở tiêu chí, điều kiện do Chính phủ quy định; Chủ tịch UBND cấp tỉnh được quyết định cụ thể tên gọi, số lượng các tổ chức thuộc cơ cấu tổ chức của cơ quan chuyên môn ở cấp tỉnh và lựa chọn mô hình tổ chức phù hợp. Về quản lý biên chế, HĐND cấp tỉnh được quyết định về số lượng viên chức làm việc trong các đơn vị sự nghiệp công lập (ở những lĩnh vực có định mức); UBND cấp tỉnh được phân cấp tổ chức thi nâng ngạch công chức từ chuyên viên chính trở xuống; Chủ tịch UBND cấp tỉnh có quyền bổ nhiệm, miễn nhiệm người đứng đầu các cơ quan chuyên môn thuộc UBND cấp tỉnh…  

Phân cấp quản lý đã tạo ra những chuyển biến tích cực trong hoạt động của các bộ, ngành và chính quyền địa phương. Theo đó, các bộ, ngành tập trung vào hoạch định thể chế, chính sách và thanh tra, kiểm tra. Các địa phương được tăng thẩm quyền đã phát huy được tính tự chủ, sức sáng tạo trong điều hành bộ máy hành chính, phát triển kinh tế - xã hội. Thực hiện phân cấp gắn với cải cách thủ tục hành chính đã giảm phiền hà, giải quyết nhanh gọn thủ tục cho công dân và doanh nghiệp trên nhiều lĩnh vực, nhất là về đất đai, đầu tư và xây dựng, thành lập doanh nghiệp. 

Bên cạnh những kết quả đáng ghi nhận, tổ chức bộ máy hành chính nhà nước theo nguyên tắc phân cấp, phân quyền vẫn còn những hạn chế nhất định:

Thứ nhất, mô hình tổng thể về tổ chức bộ máy hành chính nhà nước chưa được hoàn thiện, vẫn còn cồng kềnh, nhiều tầng nấc, chưa phân công hợp lý dẫn đến sự chồng chéo về chức năng, nhiệm vụ và chưa đáp ứng được nguyên tắc phân định rõ nhiệm vụ quản lý nhà nước giữa Trung ương và địa phương. Việc thực hiện chức năng, nhiệm vụ và thẩm quyền, trách nhiệm giữa các cơ quan hành chính nhà nước trên một số lĩnh vực vẫn còn chồng lấn hoặc phân công chưa phù hợp, chưa đủ rõ, dẫn đến khó xác định trách nhiệm khi có vấn đề xảy ra. Ví dụ, vấn đề đại diện chủ sở hữu phần vốn nhà nước tại doanh nghiệp hay tổ chức và hoạt động của các đơn vị sự nghiệp công lập; trong quy hoạch phát triển kết cấu hạ tầng, giao thông, các vùng, các khu kinh tế trọng điểm, khu công nghiệp...; tình trạng thiếu định hướng, quy hoạch không hợp lý của chính quyền các tỉnh, đầu tư theo phong trào xây dựng cảng biển, sân bay, các khu công nghiệp, nhà máy bia, đường, xi măng... là hậu quả của phân cấp chưa hợp lý.

Thứ hai, việc thực hiện nhiệm vụ được phân cấp của cơ quan cấp dưới tại một số địa phương chưa đầy đủ và hiệu quả. Kết quả khảo sát cho thấy: có 41,32% người được hỏi cho biết cơ quan cấp dưới không thực hiện đầy đủ nội dung phân cấp; 32,99% cho biết cơ quan cấp dưới thực hiện kém hiệu quả nhiệm vụ, quyền hạn đã được phân cấp; 24,31% cho rằng việc trao thẩm quyền quá nhiều cho các địa phương dẫn đến việc vượt ra ngoài sự kiểm soát của Trung ương; 33,68% cho biết các cấp chính quyền địa phương bị quá tải vì nguồn nhân lực không đáp ứng được; 29,51% cho biết nguy cơ tham nhũng trong bộ máy chính quyền địa phương và khả năng phát triển bất bình đẳng giữa các vùng, miền, khu vực khác nhau của đất nước(6).

Thứ ba, chưa có sự đồng bộ giữa phân cấp về thẩm quyền và phân cấp về điều kiện thực hiện thẩm quyền nên chính quyền chưa chủ động thực hiện các nhiệm vụ mà địa phương có khả năng giải quyết được. Các điều kiện về tổ chức cán bộ, tài chính, ngân sách, cơ sở vật chất chưa bảo đảm để chính quyền địa phương chủ động thực hiện các nhiệm vụ được phân cấp. Qua điều tra, khảo sát về các nội dung được phân cấp cho thấy đa số đối tượng khảo sát chưa đánh giá cao sự năng động, sáng tạo, quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của chính quyền địa phương. 

Thứ tư, việc tăng cường hướng dẫn, thanh tra, kiểm tra, giám sát của cơ quan nhà nước Trung ương với chính quyền địa phương trong việc thực hiện các nhiệm vụ được phân cấp, phân quyền chưa thực sự hiệu quả và chưa có cơ chế giải trình thích hợp.

Việc kiểm soát của chính quyền Trung ương đối với chính quyền địa phương trong quá trình phân cấp chưa tốt, dẫn đến nhiều địa phương lợi dụng việc phân cấp để đưa ra các quyết sách vì lợi ích cục bộ. Qua điều tra khảo sát cho thấy, tổ chức bộ máy hành chính nhà nước hiện nay chưa đảm bảo sự chủ động (24,33%), tính minh bạch (41,3%), trách nhiệm giải trình (31%) và năng lực giải quyết các công việc của các cơ quan chính quyền địa phương (29%)(7). 

Những hạn chế nêu trên xuất phát từ nhiều nguyên nhân. Trong đó, có việc xác định phân cấp, phân quyền chưa được coi là vấn đề mang tính chiến lược trong định hướng phát triển kinh tế - xã hội ở một số địa phương; có nơi chưa bảo đảm sự lãnh đạo, điều hành tập trung thống nhất, thông suốt của Trung ương và phù hợp đặc thù của mỗi địa phương. Còn có hiện tượng chưa nhận thức rõ việc điều chỉnh chức năng quản lý nhà nước phải hướng đến mục tiêu tổng thể lâu dài. Từ nhận thức cho đến hành động của một số chủ thể có trách nhiệm chưa được điều chỉnh tương ứng với thẩm quyền và phù hợp với nội dung phân cấp. 

Sự khác nhau về mô hình tổ chức và chức năng, nhiệm vụ giữa chính quyền đô thị với chính quyền nông thôn ở cả 3 cấp chưa được quy định rõ; chính quyền cấp xã là nơi trực tiếp tổ chức các hoạt động quản lý, điều hành các công việc hành chính ở cơ sở, trực tiếp tổ chức việc thi hành pháp luật, nhưng thẩm quyền và trách nhiệm chưa được xác định một cách tương xứng. Ngoài ra, các bộ, ngành chưa có các biện pháp hỗ trợ địa phương trong việc nâng cao năng lực cho đội ngũ cán bộ, công chức địa phương trong thực hiện nhiệm vụ được phân công, phân cấp.

Còn thiếu quyết tâm và các biện pháp tăng cường hướng dẫn, kiểm tra, giám sát của Trung ương đối với chính quyền địa phương trong quá trình thực hiện phân cấp, phân quyền. Phân cấp, phân quyền không gắn với tăng cường thanh tra, kiểm tra sẽ kéo theo những hệ lụy khó lường. Bên cạnh đó, nguồn lực để triển khai thực hiện phân cấp, phân quyền chưa được đảm bảo (chỉ có 29,86% cho biết địa phương đủ nguồn lực; 57,29% cho biết địa phương chỉ đủ một phần nguồn và cần sự hỗ trợ của Trung ương; 12,85% cho biết chưa đủ nguồn lực và phụ thuộc hoàn toàn vào Trung ương(8)). 

2. Giải pháp tiếp tục hoàn thiện tổ chức bộ máy hành chính nhà nước phù hợp với yêu cầu đẩy mạnh phân cấp, phân quyền  

Một là, tăng cường vai trò, trách nhiệm và quyết tâm chính trị của người đứng đầu cơ quan hành chính các cấp; của đội ngũ cán bộ, công chức trong từng cơ quan, đơn vị. Đây là điều kiện quan trọng đảm bảo sự thành công của cải cách hành chính nói chung, cải cách tổ chức bộ máy hành chính nói riêng. Cần tiếp tục đổi mới phương thức làm việc và sự chỉ đạo, điều hành của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, các bộ và cơ quan hành chính địa phương trong việc thực hiện chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn. Thực hiện nghiêm Chỉ thị số 26/CT-TTg ngày 05/9/2016 của Thủ tướng Chính phủ về tăng cường kỷ luật, kỷ cương trong cơ quan hành chính nhà nước các cấp.

Hai là, việc thành lập các tổ chức hành chính trong các cơ quan hành chính cần được thực hiện trên cơ sở đáp ứng các tiêu chí, điều kiện cụ thể theo quy định của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ. Thực hiện nguyên tắc phân công quản lý nhà nước “một việc chỉ giao cho một cơ quan chủ trì thực hiện và chịu trách nhiệm chính”. 

Ba là, Nghị quyết số 39-NQ/TW ngày 17/4/2015 của Bộ Chính trị về tinh giản biên chế và cơ cấu lại đội ngũ cán bộ, công chức, viên chức cần được thể chế hóa thống nhất trong các văn bản pháp luật chuyên ngành tổ chức nhà nước. Để thực hiện đơn giản hóa thủ tục hành chính, ngoài việc rà soát, loại bỏ các thủ tục không cần thiết, đơn giản hóa và hiện đại hóa thủ tục hành chính, cần tăng cường quản lý chặt chẽ đối với tổ chức hành chính, đặc biệt là các tổ chức hành chính được thiết kế quản lý theo ngành dọc từ Trung ương đến địa phương (tổng cục và tổ chức tương đương).

Bốn là, triển khai có hiệu quả Luật tổ chức Chính phủ năm 2015 và Luật tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 (sửa đổi, bổ sung năm 2019). Văn bản hướng dẫn 2 luật này cần phân định rõ chức năng, nhiệm vụ từng cấp, từng ngành, từng cơ quan, tổ chức để bảo đảm không chồng chéo, trùng lặp giữa giữa Trung ương và địa phương. Bảo đảm nguyên tắc một việc, trên một địa bàn chỉ giao cho một cơ quan, tổ chức chủ trì thực hiện và chịu trách nhiệm chính, không bỏ trống nhiệm vụ quản lý nhà nước.

Năm là, quy định cụ thể nguyên tắc “ba định” trong thành lập tổ chức là: xác định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của tổ chức mới dự kiến được thành lập có trùng lắp với tổ chức hiện có hay không, trên cơ sở đó xác định mô hình tổ chức được thành lập và quyết định số lượng biên chế của tổ chức mới đó. 

Sáu là, triển khai thực hiện có hiệu quả Nghị quyết số 99/NQ-CP ngày 24/6/2020 của Chính phủ về đẩy mạnh phân cấp quản lý nhà nước theo ngành, lĩnh vực để thực hiện phân cấp hợp lý về quản lý nhà nước theo ngành, lĩnh vực giữa Chính phủ với các bộ, cơ quan ngang bộ và giữa Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, các bộ, cơ quan ngang bộ với Ủy ban nhân dân cấp tỉnh. Quá trình này phải bảo đảm sự quản lý tập trung, thống nhất của Chính phủ, phát huy tính tự chủ, tự chịu trách nhiệm của chính quyền địa phương, khai thác tối đa tiềm năng, lợi thế, nguồn lực của các địa phương nhằm nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nước đối với ngành, lĩnh vực, đáp ứng yêu cầu cải cách hành chính nước, xây dựng Chính phủ điện tử và hội nhập quốc tế.

Bảy là, kiên quyết thực hiện việc chuyển giao các nhiệm vụ, công việc không thuộc chức năng của bộ máy hành chính cho các tổ chức xã hội, tổ chức phi chính phủ, tổ chức sự nghiệp dịch vụ công, tổ chức doanh nghiệp, tư nhân đảm nhiệm, theo hướng đẩy mạnh xã hội hóa. Căn cứ quy hoạch mạng lưới đơn vị sự nghiệp công lập theo ngành, lĩnh vực, các bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, cơ quan khác ở Trung ương và Ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương rà soát, xây dựng đề án sắp xếp, tổ chức lại các đơn vị sự nghiệp công được giao quản lý để quyết định theo thẩm quyền hoặc trình cấp có thẩm quyền xem xét, quyết định./.

--------------------------------

Ghi chú:

(1) Sắc lệnh số 63, ngày 22/11/1945 và Sắc lệnh số 76, ngày 21/12/1945, quy định về tổ chức và hoạt động của hội đồng nhân dân và Ủy ban hành chính ở các địa phương.

(2) Giảm 6 Tổng cục, gần 60 đơn vị cấp cục và gần 300 đơn vị cấp phòng, http://cand.com.vn, ngày 07/08/2018.

(3) “Cách mạng” tinh gọn bộ máy - Bộ Nội vụ, https://moha.gov.vn, ngày 02/01/2019.

(4) Kho bạc Nhà nước: Giải thể, sáp nhập 43 phòng giao dịch, http://baochinhphu.vn, ngày 07/6/2018.

(5) Tổng cục Hải quan: Tiếp tục tinh gọn bộ máy để nâng cao hiệu quả hoạt động, http://thoi baotaichinhvietnam.vn, ngày 06/3/2019.

(6),(7),(8) Học viện Hành chính Quốc gia, Đề tài khoa học cấp bộ “Tổ chức bộ máy hành chính phù hợp nguyên tắc phân cấp, phân quyền ở Việt Nam hiện nay”, Mã số: ĐT.12/19, 2020, tr.121, tr.126, tr.132.

Tài liệu tham khảo:

1. Quốc hội, Hiến pháp nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam năm 2013.

2. Chính phủ, Nghị quyết số 21/NQ-CP ngày 21/3/2016 về phân cấp quản lý nhà nước giữa Chính phủ và Ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương.

3. Ban Chấp hành Trung ương Đảng khóa XII, Nghị quyết số 18-NQ/TW ngày 25/10/2017 một số vấn đề về đổi mới, sắp xếp tổ chức bộ máy của hệ thống chính trị, tinh gọn, hoạt động hiệu lực, hiệu quả.

4. Ban Chấp hành Trung ương Đảng khóa X, Nghị quyết số 17-NQ/TW của Hội nghị Trung ương lần thứ 5 về đẩy mạnh cải cách hành chính, nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý của bộ máy nhà nước.

5. Chính phủ, Nghị quyết số 21/NQ-CP ngày 21/3/2016 về phân cấp quản lý nhà nước giữa Chính phủ và Ủy ban nhân dân cấp tỉnh.

6. Chính phủ, Nghị quyết số số 99/NQ-CP ngày 24/6/2020 của Chính phủ về đẩy mạnh phân cấp quản lý nhà nước theo ngành, lĩnh vực.

7. Chính phủ, Báo cáo về việc thực hiện chính sách, pháp luật về cải cách bộ máy hành chính nhà nước giai đoạn 2011 - 2016.

8. Nguyễn Ngọc Toán, “Tổ chức đơn vị hành chính lãnh thổ theo Hiến pháp năm 1992 và vấn đề đổi mới”, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp, Văn phòng Quốc hội (4 -236).

9. Học viện Hành chính Quốc gia, Đề tài khoa học cấp bộ “Tổ chức bộ máy hành chính phù hợp nguyên tắc phân cấp, phân quyền ở Việt Nam hiện nay”, mã số: ĐT.12/19, 2020.

TS Đặng Thành Lê - Viện trưởng Viện Nghiên cứu khoa học hành chính, Học viện Hành chính Quốc gia

tcnn.vn