Bồi dưỡng công chức cấp cao ở Nhật Bản và những gợi mở đối với Việt Nam

1. Quan niệm về công chức cấp cao của Nhật Bản

Theo Luật Công vụ quốc gia Nhật Bản, công chức gồm toàn bộ những người làm công ăn lương do Ủy ban Nhân sự quốc gia quản lý, làm việc trong các cơ quan nhà nước và các đơn vị sự nghiệp nhà nước như các bệnh viện công, trường học công. Luật Công vụ quốc gia Nhật Bản quy định công chức có hai loại là công chức đặc biệt và công chức phổ thông(1).

Công chức đặc biệt là công chức không dựa vào chế độ công trạng, được bổ nhiệm không thông qua quy trình thi cử thông thường mà theo yêu cầu đảm nhận nhiệm vụ chính trị cầm quyền đảng phái. Điều 2 Luật Công vụ quốc gia Nhật Bản quy định chi tiết các loại công chức đặc biệt, như thủ tướng, bộ trưởng, thứ trưởng chính trị, thư ký thủ tướng, thư ký bộ trưởng.v.v.(2).

Công chức phổ thông là loại công chức dựa vào chế độ công trạng, được bổ nhiệm thông qua thi tuyển cạnh tranh và đánh giá năng lực. Công chức phổ thông bao gồm 3 loại: công chức loại I là công chức cấp cao, theo tiến trình đào tạo, thâm niên, đã trải qua nhiều vị trí công tác nên có thể đảm nhận những chức vụ cao cấp trong bộ máy hành chính nhà nước, cao nhất có thể là thứ trưởng hành chính; công chức loại II và loại III là công chức có thể đảm nhận những nhiệm vụ mang tính kỹ thuật và chuyên môn trong bộ máy hành chính nhà nước.

Như vậy, công chức cấp cao là công chức loại I trong cơ cấu công chức ba cấp (I, II, III). Trên thực tế, công chức được tuyển dụng qua kỳ thi cấp độ I được coi là “giới tinh hoa” và sẽ được bồi dưỡng để trở thành lãnh đạo trong tương lai. Trong số đó, những người được tuyển dụng từ lĩnh vực luật, hành chính công và kinh tế thường được quy hoạch cho các vị trí quản lý quan trọng trong các bộ, cơ quan trung ương. Vị trí cao nhất đối với công chức loại I là thứ trưởng hành chính.

Công tác bồi dưỡng đội ngũ công chức cấp cao được Chính phủ Nhật Bản đặc biệt chú trọng. Sau khi đỗ kỳ thi tuyển chọn công chức cấp cao (loại I) do Cơ quan Nhân sự quốc gia (NPA) tổ chức, các công chức phải trải qua quá trình bồi dưỡng thông qua làm việc tại nhiều cơ quan khác nhau trong và ngoài bộ và tham gia nhiều khóa bồi dưỡng khác nhau(3).

2. Nội dung chương trình bồi dưỡng công chức cấp cao của Nhật Bản

2.1. Chương trình bồi dưỡng công chức cấp cao trong nước

Cơ quan Nhân sự quốc gia Nhật Bản chịu trách nhiệm về đào tạo, bồi dưỡng (ĐTBD) công chức, trong đó có công chức cấp cao. Để phục vụ mục đích này, NPA thành lập Viện quốc gia về Hành chính công - cơ quan xây dựng chương trình đào tạo cho công chức cao cấp. Từ năm 1967, Viện quốc gia về Hành chính công đã tổ chức một chương trình đào tạo mang tính giới thiệu chung cho những người được tuyển dụng vào vị trí cấp cao (những người đã đỗ kỳ thi đầu vào hạng I). Chương trình này kéo dài bốn ngày với mục tiêu: 1) Thúc đẩy tinh thần đồng đội và thấu hiểu lẫn nhau giữa những công chức cấp cao mới được tuyển; 2) Chia sẻ cảm nghĩ của công chức về sứ mệnh của mình; 3) Xây dựng ý thức cộng đồng.

Sau khi hoàn thành khóa học này, những người tập sự bắt đầu công việc ở một bộ nhất định. Ngoài ra, họ phải trải qua thời gian đào tạo tại chỗ không chính thức, học tập thông qua làm việc dưới sự hướng dẫn của một quan chức cấp cao. Đặc biệt, việc duy trì làm việc ở bộ trong suốt sự nghiệp của mình khiến họ trở thành chuyên gia. Trong quá trình này, cứ khoảng từ một đến hai năm, họ được thay đổi vị trí một lần để tích lũy kinh nghiệm trên nhiều lĩnh vực chuyên môn (kinh tế, hoạch định chính sách..), nhiều cương vị quản lý (trưởng nhóm, trưởng nhóm điều phối, phó trưởng phòng, phó trưởng phòng điều phối, trưởng phòng, trưởng phòng điều phối, trưởng bộ phận điều phối trong ban thư ký của bộ trưởng hoặc phó vụ trưởng, vụ trưởng, tổng cục trưởng, thứ trưởng hành chính), tại nhiều đơn vị (nội bộ của bộ hoặc chính quyền địa phương). Đồng thời, họ phải khẳng định, chứng minh năng lực qua kết quả công tác tại từng vị trí(4).

Bên cạnh đó, các công chức loại I còn tham gia các lớp tập huấn, bồi dưỡng ở nhiều cấp khác nhau. Mỗi năm có nhiều khóa bồi dưỡng, mỗi khóa kéo dài từ 04 đến 05 tuần, nhằm cập nhật các kiến thức về hành chính, kinh tế, chính trị của Nhật Bản và thế giới. Các khóa bồi dưỡng này vừa để cung cấp những vấn đề mới trong quản lý, xu hướng phát triển kinh tế, chính trị; mặt khác tạo cơ hội hợp tác giữa các bộ với nhau(5). Hầu hết các chương trình bồi dưỡng là nhằm cung cấp cho các công chức cấp cao những kiến thức và kỹ năng cần thiết để họ thực hiện nhiệm vụ và trách nhiệm trong cả hiện tại và tương lai(6).

NPA và các bộ được trao quyền hạn trong việc thiết kế và tổ chức các chương trình ĐTBD cho công chức các cấp với những hình thức khác nhau. Kể từ năm 2012, các chương trình bồi dưỡng công chức mới, trong đó có công chức cấp cao được điều chỉnh, bổ sung nhằm thích ứng với những thay đổi đáng kể về quy trình tuyển dụng và lựa chọn công chức trong nền công vụ Nhật Bản. Theo đó, các chương trình bồi dưỡng ĐTBD được đổi mới dựa trên cơ sở ba nguyên tắc: 1) Sự mở mang, bổ trợ kiến thức và kinh nghiệm giữa các bên tham gia, tập trung vào việc thảo luận nhóm và trao đổi ý kiến liên quan đến các vấn đề chính sách và các giải pháp cụ thể của từng bộ chuyên ngành trong Chính phủ; 2) Trao đổi đa dạng giữa các lĩnh vực khác nhau, khuyến khích quan điểm mở rộng thông qua “đội ngũ giảng viên có nhận thức sâu sắc, có khả năng thảo luận về các chủ đề cập nhật”; 3) Bồi dưỡng theo định hướng thúc đẩy sự tham gia, được thực hiện thông qua “khóa bồi dưỡng tách biệt với nơi làm việc” nhằm tạo điều kiện thuận lợi cho sự trao đổi và hiểu biết nhiều mặt, phát huy các ý tưởng linh hoạt, với một tư duy mở và mối quan hệ được xây dựng trên cơ sở tin tưởng lẫn nhau giữa học viên từ các bộ, ngành, địa phương thông qua sự trao đổi và giao tiếp trong và ngoài các khóa bồi dưỡng(7).

Hàng năm, NPA cung cấp 14 chương trình bồi dưỡng cho công chức các cấp với thời lượng, mục tiêu và nội dung khác nhau. Trong số đó, khóa bồi dưỡng số 13 (Diễn đàn hành chính) và khóa bồi dưỡng số 14 (Tọa đàm hành chính) được thiết kế cho các nhà quản lý cấp cao. Cụ thể, 10 diễn đàn hành chính (hai giờ/diễn đàn) hàng năm được tổ chức vào buổi tối để cung cấp cơ hội đào tạo cho nhân sự từ cấp giám đốc điều hành trở lên để trao đổi ý kiến về các tri thức trên các lĩnh vực. Tọa đàm hành chính kéo dài 4 ngày, 3 đêm tại một địa điểm tách biệt được thiết kế cho công chức từ cấp phó cục trưởng/vụ trưởng. Đây là khóa bồi dưỡng dựa trên tư duy, theo đó các công trình nghiên cứu cổ điển được sử dụng nhằm mục đích bồi dưỡng đội ngũ lãnh đạo cấp cao thông qua trao đổi giữa những người tham gia khóa học; trong số những người tham gia, còn có những người đến từ các doanh nghiệp tư nhân và chính phủ nước ngoài. Các khóa học dành cho công chức cấp cao có xu hướng tập trung vào các cuộc thảo luận với thời lượng dài hơn so với các khóa học khác và nhấn mạnh tầm quan trọng trong nghiên cứu các tài liệu kinh điển về chính trị, kinh tế, quản lý và các vấn đề văn hóa, xã hội. Trên thực tế, có nhiều khóa học có các hội thảo về các tài liệu cổ điển và giải quyết vấn đề, thay vì các bài giảng về các chủ đề và phương pháp cụ thể.

Ngoài các khóa học tại NPA, các công chức cấp cao còn có cơ hội học tập tại các khóa ĐTBD theo những chuyên ngành khác nhau được các bộ, ngành cung cấp theo cơ chế mở cho tất cả công chức. Ví dụ, Bộ Nội vụ và Truyền thông cung cấp các khóa học về bảo mật thông tin cho các cấp độ khác nhau. Bộ Ngoại giao có trung tâm riêng bồi dưỡng về ngôn ngữ nhằm giúp công chức nâng cao kỹ năng giao tiếp và thuyết phục bằng tiếng Anh thông qua thuyết trình và thảo luận bằng tiếng Anh, hình thức này nhằm mục đích phát triển nguồn nhân lực, đáp ứng xu thế toàn cầu hóa của hành chính công trên các lĩnh vực.

Để đánh giá chất lượng các khóa bồi dưỡng công chức cấp cao, hầu hết các cơ sở ĐTBD công chức đều tiến hành thu thập ý kiến phản hồi của học viên sau khi tham gia khóa học và ý kiến, kết quả đánh giá công chức từ cơ quan quản lý, sử dụng công chức, trên cơ sở đó cải tiến, hoàn thiện nội dung bồi dưỡng. Ngoài ra, để phát huy hiệu quả các chương trình bồi dưỡng công chức, cơ quan sử dụng công chức cấp cao có đánh giá định kỳ năng lực của công chức đảm nhiệm từng vị trí và bố trí các công chức vào các vị trí, chức vụ phù hợp với chuyên môn được ĐTBD để họ có thể phát huy tối đa các kiến thức và kỹ năng thu nhận được từ các khóa học trong suốt cuộc đời chức nghiệp của họ(8).

2.2. Chương trình bồi dưỡng cho công chức cấp cao nước ngoài

Ngoài việc chú trọng công tác ĐTBD công chức cấp cao trong nước, Nhật Bản còn xây dựng một số khóa bồi dưỡng cho công chức cấp cao của các nước trên thế giới. Trong những năm gần đây, một số chương trình bồi dưỡng cấp thứ trưởng do Viện sau đại học quốc gia Nhật Bản về nghiên cứu chính sách (GRIPS) đã được thiết kế theo đặt hàng của chính phủ các nước Việt Nam, Lào, Indonexia, Thái Lan… Nhìn chung, nội dung chương trình bồi dưỡng không cố định, được thiết kế linh hoạt trên cơ sở nhu cầu bồi dưỡng của đối tác và có thể điều chỉnh theo từng năm. Tuy nhiên, về cơ bản chương trình bồi dưỡng kéo dài từ 09 đến 10 ngày tập trung, gồm:

Thứ nhất, phần lý thuyết (bao gồm 08 đến 11 chuyên đề về lãnh đạo và hành chính công như chính phủ và hành chính công, chiến lược hiện đại hóa và phát triển, quản lý của tổ chức hành chính, hệ thống công vụ, lãnh đạo, hoạch định chính sách, cải cách hành chính…).

Thứ hai, phần khảo sát thực tiễn (bao gồm thăm và trao đổi ngắn về một số chủ đề tại một số bộ, chính quyền địa phương, cũng như thăm các doanh nghiệp địa phương để học hỏi kinh nghiệm). Giảng viên tham gia khóa bồi dưỡng là các giáo sư hàng đầu của GRIPS và các chuyên gia là các quan chức cấp cao của Chính phủ Nhật Bản đương nhiệm hoặc đã nghỉ hưu (bộ trưởng, thứ trưởng, cục trưởng, tỉnh trưởng…). Kết thúc khóa học, mỗi học viên được yêu cầu chia sẻ những gì thu nhận được và có thể áp dụng vào công việc sau khi trở về; đánh giá về khóa học (thời lượng, kết cấu, nội dung, đội ngũ giảng dạy).

3. Một số gợi mở đối với Việt Nam trong quá trình xây dựng và hoàn thiện chương trình bồi dưỡng thứ trưởng và tương đương

Hiện nay, các quốc gia trên thế giới đều có các chương trình bồi dưỡng được thiết kế cho công chức các cấp, trong đó có công chức cấp cao(9). Tuy nhiên, việc thiết kế chương trình bồi dưỡng dành riêng cho chức danh thứ trưởng là không phổ biến. Trên thực tế, trong việc thiết kế chương trình, tài liệu bồi dưỡng ở Nhật Bản và các nước, thứ trưởng được coi là công chức bậc cao nhất trong hệ thống công chức cấp cao (thứ trưởng hành chính), điều này nghĩa là thứ trưởng được tiếp cận với tư cách là nhà “kỹ trị” (tập trung vào năng lực chuyên môn và quản lý) hơn là tư cách nhà “chính trị”. Do đó, Nhật Bản chỉ cung cấp chương trình bồi dưỡng cấp thứ trưởng cho công chức cấp cao nước ngoài, trên cơ sở đặt hàng của các quốc gia.  Trên cơ sở phân tích kinh nghiệm của Nhật Bản nêu trên, trong quá trình xây dựng chương trình bồi dưỡng công chức cấp cao ở Việt Nam, có thể tham khảo một số nội dung sau:

Một là, về thiết kế hình thức và nội dung chương trình bồi dưỡng.

Hình thức và nội dung chương trình bồi dưỡng cần được thiết kế linh hoạt, phù hợp với đặc điểm, nhu cầu của đối tượng bồi dưỡng và đảm bảo tính cập nhật. Ngoài ra, các chương trình ĐTBD phải theo sát với sự thay đổi của chế độ quản lý, sử dụng công chức để đảm bảo trang bị kịp thời kiến thức, kỹ năng cần thiết cho công chức cấp cao trong thực hiện nhiệm vụ và trách nhiệm tại vị trí hiện tại và trong tương lai.

Từ kinh nghiệm của Nhật Bản, các khóa bồi dưỡng cho công chức cấp cao ở Việt Nam cần cân nhắc để thiết kế dưới hình thức các tọa đàm, diễn đàn, coi trọng sự tham gia của học viên và tăng thời lượng các buổi trao đổi, thảo luận, chia sẻ tri thức về nhiều lĩnh vực giữa các học viên, với sự tham gia của các chuyên gia, đại diện doanh nghiệp tư nhân, các tổ chức quốc tế và chính phủ nước ngoài. Thời gian cho các buổi tọa đàm, diễn đàn có thể kéo dài vài giờ hoặc vài ngày, được diễn ra hàng tháng hoặc quý.

Về cơ bản, nội dung bồi dưỡng nên được kết cấu thành hai phần chính:

Phần lý thuyết có thể bao gồm từ 05 đến 10 chuyên đề cụ thể nhằm trang bị các kiến thức cơ bản về khoa học hành chính, khoa học chính trị, chính sách…, đặc biệt là kiến thức về lãnh đạo và hành chính công (như chính phủ và hành chính công, chiến lược hiện đại hóa và phát triển, quản lý của tổ chức hành chính, hệ thống công vụ, lãnh đạo, thực hiện và đánh giá chính phủ, cải cách hành chính…). Ngoài ra, để đảm bảo tính chủ động, linh hoạt trong việc thiết kế chương trình bồi dưỡng hàng năm nhằm đáp ứng tốt hơn nhu cầu của học viên, cơ sở có chức năng bồi dưỡng thứ trưởng như Học viện Hành chính Quốc gia cần biên soạn một hệ thống các chuyên đề (khoảng 20 đến 30 chuyên đề) về lãnh đạo, chính sách, hành chính công… để học viên có thể lựa chọn cho mỗi khóa học. Đồng thời, cần đảm bảo cập nhật các kiến thức về hành chính, kinh tế, chính trị Việt Nam và thế giới nhằm giúp thứ trưởng có thể nắm bắt được những vấn đề mới trong quản lý, xu hướng phát triển kinh tế, chính trị.

Phần thực hành: tùy thuộc vào đặc điểm của đối tượng và mục tiêu khóa bồi dưỡng mà cách thức và yêu cầu vận dụng lý thuyết vào thực tiễn là khác nhau. Ví dụ, đối với các khóa tập huấn bồi dưỡng kiến thức và kỹ năng chung (học viên bao gồm người đang đảm nhiệm và quy hoạch chức danh thứ trưởng), chương trình sẽ bao gồm hoạt động khảo sát thực tiễn thông qua việc thăm và trao đổi ngắn về một số chủ đề tại một số bộ, chính quyền địa phương, cũng như thăm các doanh nghiệp địa phương để học hỏi kinh nghiệm. Trong đó, đối với học viên là công chức thuộc diện quy hoạch thứ trưởng, họ có thể học tập theo phương thức đào tạo tại chỗ thông qua việc đảm nhiệm một số vị trí, tại nhiều cơ quan khác nhau trong và ngoài bộ và tham gia các khóa bồi dưỡng bổ trợ cần thiết khác.

Hai là, về đội ngũ tham gia giảng dạy, báo cáo chuyên đề.

Đội ngũ giảng dạy, báo cáo chuyên đề phải là các giảng viên, các nhà khoa học, chuyên gia, các nhà quản lý thực tiễn có uy tín, được cộng đồng các nhà khoa học và các nhà hoạt động thực tiễn ghi nhận, bao gồm: 1) Các chuyên gia, nhà quản lý cao cấp đã và đang đảm nhiệm chức vụ cao cấp trong Chính phủ như bộ trưởng, thứ trưởng...; 2) Các giảng viên, nhà khoa học của các cơ sở ĐTBD, nghiên cứu khoa học trong và ngoài nước - những người có ưu thế trong tiếp cận các kiến thức mới về quản lý, lãnh đạo và có phương pháp sư phạm.

Trên thực tế, việc sử dụng giảng viên là các chuyên gia, các nhà quản lý thực tiễn có chuyên môn và kinh nghiệm liên quan đến nội dung bồi dưỡng đã được Việt Nam áp dụng trong nhiều chương trình ĐTBD cán bộ lãnh đạo, quản lý cấp cao. Tuy nhiên, sự tham gia của lực lượng này vào chương trình bồi dưỡng cán bộ lãnh đạo, quản lý cấp cao ở Học viện Hành chính Quốc gia còn khá khiêm tốn. Mặt khác, việc tăng cường đội ngũ giảng viên chuyên gia, đặc biệt là chuyên gia nước ngoài, là một trong những giải pháp quan trọng để nâng cao chất lượng của các khóa bồi dưỡng. Do vậy, trong thời gian tới cần đẩy mạnh tỷ lệ chuyên gia tham gia giảng dạy chương trình bồi dưỡng cấp thứ trưởng và tương đương.

Ba là, về thời lượng, quy mô học viên và đánh giá chương trình.

Việc phân bổ thời lượng dành cho lý thuyết và thực tiễn, số lượng học viên trong mỗi chương trình bồi dưỡng cần được xác định dựa vào đặc điểm đối tượng bồi dưỡng (xuất phát điểm, quá trình rèn luyện, chuyên môn, lĩnh vực hoạt động) và mục tiêu của chương trình. Cụ thể, đối với khóa bồi dưỡng định kỳ hàng năm cho thứ trưởng và tương đương nhằm cung cấp và cập nhật các kiến thức về hành chính, kinh tế, chính trị ở Việt Nam và thế giới, thời gian học không quá 4 tuần và học tập trung, liên tục, với quy mô khoảng 15 đến 20 học viên. Kết thúc mỗi khóa bồi dưỡng, cần đánh giá nghiêm túc, khách quan, hiệu quả của khóa học thông qua điều tra, khảo sát, phỏng vấn sâu đối với học viên và cơ quan, đơn vị công tác của học viên; trên cơ sở đó có những điều chỉnh phù hợp đối với chương trình bồi dưỡng (thời lượng, kết cấu, nội dung, đội ngũ giảng dạy).

Ngoài ra, để phát huy hiệu quả của các chương trình bồi dưỡng cấp cao, các cơ quan sử dụng và quản lý công chức phối hợp chặt chẽ với các cơ sở ĐTBD công chức tiến hành đánh giá mức độ cải thiện hiệu quả làm việc của công chức sau mỗi khóa học. Đồng thời, các cơ quan này cần định kỳ luân chuyển công chức giữ các vị trí quản lý, lãnh đạo khác nhau và làm việc ở các bộ phận khác nhau, thậm chí là các cấp chính quyền khác nhau nhằm phát huy tối đa những kiến thức và kỹ năng công chức thu nhận được qua quá trình ĐTBD liên tục của mình./.

--------------------------------------------------

Ghi chú:

(1),(2),(5) Vũ Thanh Sơn, Tuyển chọn cạnh tranh công chức ở Nhật Bản và hàm ý cho Việt Nam, Tạp chí điện tử Tổ chức nhà nước, 2018. http://tcnn.vn/news/detail/40057/Tuyen_chon_canh_tranh_cong_chuc_o_Nhat_Ban_va_ham_y_cho_Viet_Namall.html.

(3),(4) Laxmikanth.M, Public Administration, McGraw-Hill Education (India) Pvt Limited, 2012.

(6) Oyama, T, Educating and Training Japanese Government Officials: Current Trends and Policy Study Aspects, The Role of Public Administration in Alleviating Poverty and Improving Governance, 2005.

(7),(8) Kudo, H, Building executive capacity in the Japanese Civil Service, Sharpening the sword of state, 2016.

(9) Van Wart, M., Hondeghem, A., Schwella, E., & Nice, V. E. (Eds.), Leadership and culture: Comparative models of top civil servant training, Springer, 2014.

Tài liệu tham khảo:

1.http://www.grips.ac.jp/en/training/20140214_ 2263/

2.http://www.grips.ac.jp/en/training/20180306-5159/

3. http://www.grips.ac.jp/en/training/20181116_ 5614/

TS Phạm Ngọc Hà, Học viện Hành chính Quốc gia

tcnn.vn