Vấn đề phân cấp, phân quyền ở Liên bang Myanmar

1. Cơ sở pháp lý của phân cấp, phân quyền ở Myanmar

1.1. Hiến pháp

Hiến pháp Myanmar năm 2008 đã thiết lập hệ thống hành chính theo khu vực, bao gồm 7 bang và 7 khu (gồm 05 khu tự quản, 01 phân vùng tự quản và vùng lãnh thổ Thủ đô Nay Pyi Taw). Các bang và khu hành chính chia thành các quận/huyện; quận/huyện chia thành các thị trấn và thị trấn chia thành các phường/xã. Hiến pháp năm 2008 quy định chính quyền cấp bang/khu bao gồm các cơ quan lập pháp, hành pháp và tư pháp. Cơ quan lập pháp theo hình thức một viện thành lập qua bầu cử; cơ quan hành pháp có người đứng đầu là thủ hiến, nội các gồm các bộ trưởng cấp bang và Tòa án là cơ quan tư pháp. Việc hình thành chính quyền cấp bang/khu vực cho thấy bước đổi mới trong việc phân quyền của chính quyền trung ương. Điểm nổi bật của Myanmar là duy trì vai trò của quân đội trong chính quyền bang/khu vực khi nắm ¼ số ghế tại cơ quan lập pháp và người đứng đầu bộ phận an ninh, biên giới của bang/khu vực có quyền thay mặt thủ hiến bang khi thủ hiến vắng mặt.

Tuy Hiến pháp năm 2008 đã hình thành khung khổ pháp lý cho việc phân quyền, phân cấp giữa trung ương và địa phương tại Myanmar; nhưng việc phân quyền chưa thực sự đầy đủ. Ví dụ, cơ quan hành pháp địa phương được giao quyền trên 8 lĩnh vực chính (phân thành 41 lĩnh vực nhỏ), nhưng rất nhiều trong số đó lại dẫn chiếu thực hiện theo quy định của chính quyền trung ương. Dù các bang mới được giao thêm quyền trong một số lĩnh vực, đặc biệt về quản lý đất đai, khai thác mỏ quy mô nhỏ, bảo vệ môi trường, phát triển nguồn tài nguyên nước, chăm sóc người già, phụ nữ, trẻ em và người khuyết tật, giáo dục cơ bản và chăm sóc sức khỏe, nhưng vẫn phải tuân theo các quy định do trung ương ban hành.

1.2. Các đạo luật

Bên cạnh Hiến pháp năm 2008, Myanmar ban hành một số đạo luật nhằm xác lập khuôn khổ pháp lý cho phân quyền, phân cấp, bao gồm Luật Chính quyền cấp bang/ khu vực năm 2010, Luật Hội đồng nhân dân cấp bang/khu vực năm 2013 và Luật Quản lý khu vực cấp phường hoặc xã năm 2012 (được sửa đổi  năm 2016).

Luật Chính quyền cấp bang/khu vực năm 2010 có những định hướng chi tiết cho nhánh hành pháp của chính quyền bang/khu vực, bao gồm các thủ tục bổ nhiệm, các quy định về văn phòng và các quy tắc liên quan đến việc từ chức, bãi nhiệm và luận tội. Chương IV của Luật nêu chi tiết nhiệm vụ và quyền hạn của các thành viên chính quyền bang/ khu vực, bao gồm cả các quyền hành pháp của chính quyền.

Luật Hội đồng nhân dân cấp bang/khu vực năm 2013 thay thế Luật liên quan đến Hội đồng nhân dân cấp bang/khu vực năm 2010 quy định chi tiết về nhánh lập pháp của chính quyền bang/khu vực, theo đó có một số thay đổi như: trợ cấp cho một văn phòng hội đồng nhân dân cấp bang/khu vực không nằm dưới Tổng cục quản lý hành chính (GAD); khả năng của người dân tham gia vào Hội đồng nhân dân và đề xuất một quỹ bầu cử và các văn phòng đại diện.

Luật Quản lý khu vực cấp phường hoặc xã năm 2012 liên quan đến việc bầu cử những người quản lý khu vực phường hoặc xã (W/VTA). Trước khi có Luật này, không có cuộc bầu cử nào được tổ chức và các chuyên viên GAD cấp thị trấn sẽ trực tiếp chỉ định W/VTA. Khi Luật này có hiệu lực đã làm thay đổi đáng kể quy trình bầu cử. Hiện tại, đại diện của mỗi hộ gia đình bầu ra lãnh đạo của 10 hộ gia đình. Đại diện hộ gia đình sau đó bầu ra một lãnh đạo của 100 hộ gia đình từ các lãnh đạo của 10 hộ được bầu. Nếu chỉ có một người trúng cử thì đương nhiên trở thành lãnh đạo W/VTA. Nếu vị trí này có nhiều người được bầu, các đại diện hộ gia đình lại bỏ phiếu để bầu W/VTA. Quá trình này được giám sát bởi một ban kiểm soát gồm năm người lớn tuổi được bổ nhiệm bởi cơ quan quản lý cấp thị trấn.

Vai trò của W/VTA là hỗ trợ duy trì luật pháp và trật tự, giám sát các dự án phát triển và giúp giảm nghèo, đăng ký khai sinh, thu tiền đất và các nhiệm vụ khác do cơ quan quản lý cấp thị trấn và các cơ quan chính phủ giao theo luật pháp. W/VTA không phải là một công chức và không được trả lương, nhưng được hỗ trợ bởi một chuyên viên từ GAD. Tuy nhiên, vai trò của người lãnh đạo 100 và 10 hộ gia đình, ngoài việc tham gia vào quá trình bầu cử W/VTA và hỗ trợ W/VTA trong việc đảm bảo an toàn và các công tác hành chính tại địa phương, cũng chưa được xác định rõ ràng.

Việc quy định người có trách nhiệm phát triển địa phương là một thay đổi quan trọng. Đến nay còn có nhiều  ý kiến yêu cầu tiếp tục cải cách hệ thống bầu cử này, cho phép tất cả người trên 18 tuổi được tham gia bầu trực tiếp người quản lý tại địa phương.

2. Thay đổi cơ cấu tổ chức của chính quyền địa phương

2.1. Cơ cấu các cấp hành chính

Hiến pháp năm 2008 của Myanmar không quy định cụ thể về chính quyền cấp thấp hơn cấp bang/khu vực. Điều này dẫn đến sự chi phối mạnh mẽ, liên tục của chính phủ trung ương vào việc quản lý tại địa phương, mặt khác tạo ra mối liên kết lỏng lẻo giữa chính quyền cấp thấp hơn như thị trấn, quận với chính quyền bang/khu vực. Một cơ quan thuộc trung ương là Tổng cục quản lý hành chính (GAD) đóng vai trò quan trọng, là trung tâm trong công tác quản trị địa phương (ngoại trừ cấp xã, phường do cấp này thực hiện theo Luật Quản lý khu vực cấp phường hoặc xã và không có chính quyền chính thức). Bộ Nội vụ Myanmar, cơ quan cấp trên của GAD, là một trong ba bộ duy nhất có bộ trưởng là người từ quân đội và do tổng tư lệnh các lực lượng vũ trang bổ nhiệm.

Riêng 05 khu tự quản và 01 phân vùng tự quản có thể gián tiếp thành lập các cơ quan lãnh đạo của riêng mình thông qua bầu cử. Người đứng đầu cơ quan sẽ do các thành viên lựa chọn Tổng thống và Thủ hiến bang bổ nhiệm và họ cũng trở thành thành viên của chính quyền bang/khu vực. Các khu tự quản này được quyền quy định riêng về những lĩnh vực được giao phụ trách. Mô hình tổ chức quản lý này đã giúp các khu vực tự quản nâng cao năng lực quản trị của mình; đồng thời, là bước quan trọng để hiện thực hóa mục tiêu phân quyền, phân cấp trong dài hạn.

2.2. Cơ cấu tổ chức chính quyền bang/khu vực

- Cơ quan lập pháp:

Cơ quan lập pháp tại bang/khu vực bao gồm hai thành viên được bầu từ mỗi thị trấn và người đại diện được lựa chọn cho mỗi dân tộc chiếm trên 0,1% dân số địa phương mà không phải là dân tộc thiểu số và các đại diện từ quân đội (đảm bảo bằng ¼ tổng số thành viên Quốc hội). Từ đó chọn ra người phát ngôn và người đứng đầu. Số thành viên cơ quan lập pháp giữa các địa phương là khác nhau nhưng có trách nhiệm như nhau, ví dụ tăng cường tính hiệu quả và tuân thủ các quy định pháp luật thuộc phạm vi thẩm quyền của mình, có ý kiến đến cơ quan lập pháp cấp cao hơn…

Cơ quan lập pháp có 3 chức năng quan trọng, đó là:

Thứ nhất, ban hành quy định pháp luật, bao gồm các văn bản thường kỳ và không thường kỳ để giải quyết các nhu cầu tại địa phương, chủ yếu liên quan đến thuế, đất, thuốc, thuế đồ uống có cồn…

Thứ hai, theo dõi, giám sát cơ quan hành pháp. Việc này ngày càng được đẩy mạnh ở các cấp: số lượng các hoạt động gia tăng đáng kể, bắt đầu có nhiều hơn những hoạt động mới và không thường xuyên, ví dụ như các trường hợp về bảo vệ phụ nữ và trẻ em; các hoạt động cũng quy củ hơn, tự thu thập dữ liệu, xây dựng báo cáo để giải quyết các khiếu nại; số lượng kiến nghị, câu hỏi chất vấn ngày càng được tăng cao; số lượng các ủy ban thành phần cũng tăng lên.

Thứ ba, đại diện cho nhân dân. Vai trò này được đẩy mạnh qua nhiều kênh khác nhau, cả chính thức và phi chính thức; có thể trao đổi trực tiếp với cơ quan hành chính có thẩm quyền để xử lý nhanh chóng thay vì phải gửi qua chính quyền bang/khu vực hay bộ, ngành ở trung ương. Ngoài ra, cơ quan lập pháp có thể trao đổi trực tiếp với các bộ trưởng cấp bang/khu vực qua các kênh phi chính thức. Từ năm 2016, nhiều nơi đã thành lập Hội đồng xây dựng kế hoạch và thực hiện để thu thập thông tin từ cấp cơ sở phản ánh đến cấp có thẩm quyền và thành lập Hội đồng quyền sử dụng đất để giải quyết các tranh chấp đất đai.

Vai trò của cơ quan lập pháp ngày một lớn hơn, thể hiện một phần ở việc gia tăng số ngày họp. Tuy nhiên, nhiều quy định đã ban hành khó có khả năng thực thi do cần có nguồn tài chính từ trung ương.

- Cơ quan hành pháp:

Về cơ cấu tổ chức, cơ quan hành pháp bao gồm thủ hiến và nội các địa phương (bao gồm các bộ trưởng cấp bang/khu vực). Thủ hiến là thành viên của cơ quan lập pháp địa phương, đảm bảo đáp ứng các quy định và do Tổng thống bổ nhiệm. Các bộ trưởng cấp bang/khu vực do thủ hiến bang bổ nhiệm. Thông thường, bộ trưởng cấp bang/khu vực cũng là thành viên cơ quan lập pháp, được thủ hiến bang lựa chọn và Tổng thống phê chuẩn. Riêng bộ trưởng về an ninh và biên giới sẽ do quân đội đề xuất. Ngoài ra, tại những nơi có đại biểu dân tộc trong cơ quan lập pháp, những người này sẽ được chỉ định là bộ trưởng dân tộc. Danh sách các bộ trưởng sẽ do Tổng thống phê duyệt, sau đó được gửi về cơ quan lập pháp địa phương. Chỉ khi các ứng viên không đáp ứng  tiêu chuẩn, quy định thì cơ quan lập pháp mới có thể từ chối phê chuẩn.

Cơ quan lập pháp cấp cao sẽ giao trách nhiệm quản lý cho các cơ quan hành chính (sở, ngành) những lĩnh vực được quy định phân quyền, phân cấp trong Hiến pháp. Trách nhiệm của các cơ quan này có thể tăng thêm, tùy vào quy định của trung ương. Các bộ trưởng cấp bang/khu vực có trách nhiệm quản lý, hướng dẫn, theo dõi, giám sát và kiểm tra các cơ quan hành chính tại địa phương mình. Vì vậy, các các bộ trưởng có đối tượng quản lý bao gồm rất nhiều sở, ngành.

Về chức năng nhiệm vụ, cơ quan hành pháp có quyền, trách nhiệm nêu tại Hiến pháp và quy định của trung ương. Các bộ trưởng cấp bang/khu vực “quản lý, hướng dẫn, giám sát và điều tra” các cơ quan tại địa bàn mình; cũng như “giám sát, điều tra, hợp tác và phối hợp” công việc hành chính công.

Thông thường, chính quyền trung ương can thiệp sâu và có quyền quyết định thẩm quyền, công việc của chính quyền khu vực. Tuy nhiên, vai trò của chính quyền khu vực đã dần được tăng lên, nhất là trong thời kỳ Đảng NLD lãnh đạo. Chính quyền khu vực tiếp tục ưu tiên phát triển vùng, tập trung vào phát triển hạ tầng giao thông vận tải, cung ứng điện, cung cấp nước và công nghiệp. Về hạ tầng giao thông vận tải, chính quyền địa phương tập trung vào đường bộ nông thôn, kết nối các làng chưa có đường trải nhựa. Về cung ứng điện, ưu tiên của chính quyền địa phương là điện khí hóa, cung cấp điện cho những nơi chưa có. Tương tự, chính quyền sẽ tập trung vào cung cấp nước sạch cho những vùng chưa có.

Chính quyền cấp bang/khu vực sẽ xác định các hạ tầng ưu tiên và được hỗ trợ thông qua phân cấp các khoản tài chính. Do đó, chính quyền bang sẽ chủ động và năng động hơn trong phát triển các chính sách cho vùng.

Đồng thời, chính quyền bang/khu vực cũng đẩy mạnh xây dựng các quy định riêng trong phạm vi thẩm quyền của mình hướng tới chính quyền minh bạch, công bằng; giải quyết tốt vấn đề quyền sử dụng đất, tranh chấp đất đai và tích tụ ruộng đất; đấu thầu công khai; minh bạch tài chính…

- Cơ quan tư pháp:

Các bang/khu vực có tòa án cấp cao gồm 01 chánh án và từ 3 đến 7 thẩm phán. Tòa án tối cao phụ trách các quận, thị trấn khu tự quản trực thuộc. Chánh án do Tổng thống và chánh án tại cơ quan trung ương đề xuất, trong khi thủ hiến sẽ cùng với chánh án tại trung ương đề xuất các thẩm phán. Danh sách này sẽ được cơ quan lập pháp phê chuẩn, trừ khi không đáp ứng các tiêu chuẩn.

Tòa án cấp cao của bang/khu vực có thẩm quyền xét xử sơ thẩm, kháng cáo, phúc thẩm các vụ án và các vấn đề khác; tòa án quận và tòa án của các vùng tự quản có thẩm quyền xét xử vụ án hình sự và dân sự, kháng cáo, phúc thẩm, và các vấn đề khác; tòa án cấp thị trấn có thẩm quyền xét xử vụ án hình sự, dân sự và các vấn đề khác theo quy định của pháp luật.

Tòa án các cấp đều chịu sự quản lý của Tòa án tối cao quốc gia, nơi có thẩm quyền phúc thẩm đối với các cấp khác, giải quyết tranh chấp, ngoại trừ các vấn đề hiến pháp, giữa chính phủ trung ương và chính quyền bang/vùng.Với những điểm không thống nhất trong việc diễn giải hiến pháp, bao gồm việc không thống nhất về hiến pháp giữa các vùng, bang và trung ương, quyền quyết định thuộc về Tòa án hiến pháp độc lập tại trung ương. Tổng thống và những người đứng đầu lưỡng viện bổ nhiệm 9 thành viên của cơ quan này với quyền lực ngang nhau và không có tái thẩm.

Theo đánh giá, các thủ tục bổ nhiệm và cách thức tổ chức các cơ quan tư pháp đang hạn chế sự độc lập tư pháp ở Myanmar nói chung và ở các bang, khu vực nói riêng. Ngoài việc kiểm soát tập trung, phân cấp trong ngành tư pháp còn bị hạn chế khi quyền lực của Tòa án tối cao tiếp tục được sử dụng để củng cố quyền kiểm soát của mình đối với các tòa án cấp dưới.

3. Một số điểm đáng lưu ý trong thực hiện phân quyền, phân cấp tại Myanmar

Thứ nhất, lộ trình thực hiện phân cấp tại Myanmar diễn ra không liên tục, liền mạch do có sự thay đổi về đảng cầm quyền. Trước đây, chính quyền dưới sự kiểm soát của Đảng USDP chủ trương ban hành các chính sách phân cấp theo tinh thần phát triển, lấy con người làm trung tâm. Các chính sách phân quyền, phân cấp chủ yếu liên quan đến phát triển kinh tế, cải cách hành chính, cải cách chính trị để hỗ trợ quá trình hòa bình còn non trẻ. Chính quyền USDP đã ban hành các quy định về phân quyền, phân cấp tài chính, cải cách hành chính (bằng Luật Quản lý khu vực cấp phường hoặc xã và thành lập các hội đồng ở tất cả các cấp hành chính, thúc đẩy sự tham gia của cộng đồng, của tất cả các thành phần vào sự phát triển địa phương).

Chính phủ cũng đã thành lập Ban điều phối cải cách hành chính tại trung ương, do Chủ nhiệm Văn phòng Tổng thống lãnh đạo và bao gồm tất cả các bộ trưởng cấp bang/ khu vực. Đây không chỉ là cơ quan thực thi các hoạt động được phân quyền, phân cấp và cải cách hành chính mà còn là một diễn đàn quan trọng để các nhà quản trị tại địa phương thảo luận các vấn đề hành chính với những cơ quan có thẩm quyền ở trung ương. Trong số 142 vấn đề đã được nêu ra, có 78 vấn đề được các bên thảo luận và thống nhất. Tuy nhiên, chính quyền dưới thời Đảng NLD đã không còn duy trì cơ quan này. Trong cương lĩnh tranh cử của Đảng NLD không trực tiếp đề cập đến việc phân cấp, nhưng 12  mục tiêu về kinh tế cũng cho thấy sự ưu tiên dành cho chính quyền bang/khu vực. Ngoài ra, trong kế hoạch phát triển bền vững của Myanmar, Chính phủ do Đảng NLD thành lập đã chỉ rõ sự cần thiết phải thực hiện phân quyền, phân cấp, đặc biệt là trong các lĩnh vực như giao thông vận tải, quản lý tài nguyên… Tuy nhiên, việc nhấn mạnh các bộ trưởng cấp bang/khu vực có trách nhiệm tuân thủ sự điều hành của thủ hiến bang, chính quyền bang/khu vực phải tuân theo các chính sách của chính phủ trung ương và không trái với các quy định của trung ương. Điều này dẫn đến cách hiểu về một mô hình tổ chức nhà nước phân cấp thứ bậc và chính phủ trung ương sẽ xem chính quyền địa phương như là cơ quan thực thi các chính sách của trung ương thay vì độc lập phát triển và triển khai chính sách của bang/khu vực.

Thứ hai, các quy định về những lĩnh vực được phân quyền, phân cấp nêu trong Hiến pháp năm 2008 có nhiều điểm chưa rõ ràng, dẫn đến những cách diễn giải, cách hiểu khác nhau. Ví dụ, trong lĩnh vực nông nghiệp, quy định phân cấp trong Hiến pháp chỉ ghi “nông nghiệp”, trong khi quy định về trách nhiệm của trung ương lại chỉ ra tới 12 trách nhiệm trong lĩnh vực nông nghiệp. Chỉ có một số ít lĩnh vực đã có chỉ giới rõ ràng, cụ thể như các chức năng phát triển là trách nhiệm độc quyền của bang/khu vực, hay chức năng đối ngoại là trách nhiệm của trung ương.

Ngoài ra, nhiều quy định nêu “theo quy định do chính quyền trung ương ban hành”. Điều này có thể hiểu là chính quyền bang/khu vực chỉ ban hành các quy định và thực hiện trên những lĩnh vực mà trung ương không có quy định hay can thiệp. Hoặc theo cách hiểu hiện nay của bang, khu vực là trung ương cần có quy định phân định trách nhiệm rõ ràng. Do đó, dẫn đến vai trò của chính phủ trung ương lên cao hơn mà giảm mức độ phân quyền, phân cấp cho các bang, khu vực.

Thứ ba, cách thức bổ nhiệm lãnh đạo chính quyền bang/khu vực do trung ương chỉ định và hệ thống các đảng nắm quyền hiện hành vẫn làm cho vai trò của chính phủ trung ương trong việc xác định trách nhiệm của chính quyền bang/khu vực ngày càng lớn. Hiện nay, Tổng thống và người đứng đầu chính quyền bang/khu vực thường là những thành viên chủ chốt của cùng một đảng.

Thứ tư, sự tham gia và trách nhiệm của địa phương, người đại diện cộng đồng ngày càng tăng cao góp phần đảm bảo thực hiện quyền cho người dân, tạo tiền đề tốt để thực hiện các giải pháp phân cấp khi cần thiết. Theo quy định, Myanmar không có chính quyền dưới cấp bang, khu vực. Dưới thời Đảng USDP nắm quyền, nước này đã thành lập những hội đồng tại các đơn vị từ cấp nhỏ nhất để tăng cường sự tham gia của người dân đối với các vấn đề chung, ví dụ như Hội đồng hỗ trợ phát triển (DSCs) và Hội đồng về phát triển thị trấn (TDACs). Đến thời kỳ Đảng NLD nắm quyền, các mô hình trước đó dưới thời Đảng USDP được cho là không cần thiết và đã bị chấm dứt. Do đó, chính quyền đã đề cao vai trò của các đại biểu hơn, trực tiếp đảm nhiệm việc tham gia vào các cộng đồng, tổ chức địa phương.

Qua phân tích trên cho thấy, Myanmar đã có nhiều nỗ lực hoàn thiện khung khổ pháp lý, triển khai các chính sách, giải pháp thực thi đẩy mạnh phân quyền, phân cấp giữa chính quyền trung ương và các cấp địa phương. Các chính sách mới đã phản ánh những định hướng trong xác định vai trò quản lý vĩ mô của nhà nước, sự phát triển các quy định pháp luật về phân quyền, phân cấp và việc chấp nhận tính “liên bang” như là một mục tiêu của quá trình thiết lập hòa bình, nâng cao hiệu quả hoạt động của các cấp chính quyền địa phương và cùng hướng tới xây dựng một quốc gia thịnh vượng./.

-----------------------------------

Tài liệu tham khảo:

1. Pollitt, C. & Bouckaert, eds. (2004).‘Public Management Reform: A Comparative Analysis’, second edition. Oxford: Oxford University Press.

2. The Asia Foundation (2018). State and region governments in Myanmar, Yangon.

3. Turner, M.(2018). Public Sector Reform and National Development in East and Southeast Asia: Specificity and Commonality. State Capacity for Public Sector Reform and National Development in Southeast Asia and Korea Proceedings,Hanoi, April 25-26,OPDC - ISOS -KRI, 15-34.

Hồ Trần Sỹ - Viện Khoa học tổ chức nhà nước

Tạ Đức Hòa - Văn phòng Bộ Nội vụ

tcnn.vn