Bàn về trách nhiệm của người đứng đầu cơ quan nhà nước trong công tác cán bộ

Ảnh minh họa: internet

1. Quy định của Đảng và Nhà nước về trách nhiệm tập thể, trách nhiệm người đứng đầu trong cơ quan nhà nước

Nghị quyết Hội nghị Trung ương lần thứ 5 khoá X về đẩy mạnh và cải cách hành chính, nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý của bộ máy nhà nước nêu rõ: “Thủ trưởng cơ quan hành chính các cấp chịu trách nhiệm kiểm tra, thanh tra việc thực hiện công vụ và chịu trách nhiệm về những vi phạm trong thực thi công vụ của cán bộ, công chức thuộc phạm vi mình quản lý”(1)... “Để khắc phục tình trạng quá nhiều cấp phó trong cơ quan hành chính trước hết cần tập trung đổi mới phương thức, lề lối làm việc của các cơ quan; giảm hội họp, phân định rõ trách nhiệm của tập thể và người đứng đầu cơ quan”(2).

Nghị quyết Hội nghị lần thứ 4 Ban Chấp hành Trung ương Đảng  khoá XI yêu cầu: “Xác định rõ thẩm quyền, trách nhiệm của người đứng đầu cấp ủy, chính quyền trong mối quan hệ với tập thể cấp ủy, cơ quan, đơn vị; tiếp tục đổi mới phương thức lãnh đạo của Đảng”(3).

Văn kiện Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ XII của Đảng đã nhấn mạnh: “Thẩm quyền, trách nhiệm của cán bộ, công chức nhất là trách nhiệm của người đứng đầu chưa rõ”(4).

Điều 5, Luật tổ chức Chính phủ năm 2015 cũng nhấn mạnh phải đề cao trách nhiệm cá nhân người đứng đầu: Thủ tướng Chính phủ chịu trách nhiệm trước Quốc hội về hoạt động của Chính phủ và những nhiệm vụ được giao; Điều 34 quy định Bộ trưởng: “Lãnh đạo, chỉ đạo và chịu trách nhiệm cá nhân về mọi mặt công tác của bộ, cơ quan ngang bộ, chỉ đạo các đơn vị trực thuộc tổ chức triển khai thực hiện chiến lược, quy hoạch, kế hoạch, chương trình, dự án đã được phê duyệt, các nhiệm vụ của bộ, cơ quan ngang bộ, mà mình là người đứng đầu”. Thứ trưởng chỉ thực hiện nhiệm vụ do Bộ trưởng phân công và chịu trách nhiệm trước Bộ trưởng.

Điều 5, Luật tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 quy định Ủy ban nhân dân (UBND) hoạt động theo chế độ tập thể kết hợp với trách nhiệm của Chủ tịch UBND. Chủ tịch UBND chịu trách nhiệm cá nhân về việc thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của mình, cùng với tập thể UBND chịu trách nhiệm về hoạt động của UBND trước Hội đồng nhân dân cùng cấp và trước cơ quan nhà nước cấp trên. Thủ trưởng cơ quan chuyên môn thuộc UBND chịu trách nhiệm và báo cáo công tác trước UBND cùng cấp, cơ quan chuyên môn cấp trên và báo cáo công tác trước Hội đồng nhân dân cùng cấp khi được yêu cầu. 

Điều 10, Luật cán bộ, công chức năm 2008 quy định nghĩa vụ, trách nhiệm của người đứng đầu cơ quan, tổ chức, đơn vị của Nhà nước; Nghị định số 157/2007/NĐ-CP ngày 27/10/2007 của Chính phủ về trách nhiệm người đứng đầu cơ quan, tổ chức, đơn vị của Nhà nước trong thi hành nhiệm vụ công vụ; Nghị định số 211/ 2013/NĐ-CP ngày 19/12/2013 quy định xử lý trách nhiệm của người đứng đầu cơ quan, tổ chức, đơn vị khi để xảy ra tham nhũng trong cơ quan, tổ chức, đơn vị do mình quản lý, phụ trách. Nghị định số 04/ 2015/NĐ-CP ngày 09/01/2015 về thực hiện dân chủ trong hoạt động của cơ quan hành chính nhà nước và đơn vị sự nghiệp công lập có đề cập đến trách nhiệm của người đứng đầu cơ quan, đơn vị và của cán bộ, công chức, viên chức trong thực hiện dân chủ trong hoạt động của nội bộ cơ quan, đơn vị.

Ngoài ra, trong các lĩnh vực phòng, chống tham nhũng, thực hành tiết kiệm, chống lãng phí cũng quy định về trách nhiệm người đứng đầu khi để xảy ra các hành vi vi phạm trong đơn vị được giao phụ trách.

2. Nhận thức và thực tiễn về mối quan hệ giữa trách nhiệm tập thể và trách nhiệm người đứng đầu cơ quan nhà nước 

Có nhiều cách tiếp cận về trách nhiệm. Có quan niệm cho rằng trách nhiệm là nhiệm vụ, quyền hạn, nghĩa vụ phải làm để thực hiện một công việc hoặc không thực hiện một công việc trong hiện tại và tương lai. Theo Từ điển tiếng Việt: “Trách nhiệm là sự bắt buộc có bổn phận làm một việc gì và phải thực hiện như một điều cam kết”(5). 

Có thể hiểu trách nhiệm của người đứng đầu cơ quan nhà nước là nhiệm vụ phải thực hiện quyền hạn được giao và chịu hậu quả và trách nhiệm pháp lý khi có hành vi vi phạm.

Trách nhiệm tập thể được hiểu là nhiệm vụ, chức năng, quyền hạn được pháp luật quy định đối với tập thể. Mối quan hệ giữa trách nhiệm tập thể cơ quan nhà nước và trách nhiệm người đứng đầu cơ quan nhà nước được quy định trong Hiến pháp, Luật tổ chức Chính phủ, Luật tổ chức chính quyền địa phương. Giải quyết tốt mối quan hệ giữa người đứng đầu với tập thể cấp ủy và chính quyền thực chất là giải quyết đúng đắn mối quan hệ giữa tập thể lãnh đạo và cá nhân phụ trách, giữa thực hiện nguyên tắc tập trung dân chủ của Đảng với thực hiện chế độ thủ trưởng trong cơ quan nhà nước. 

Các hình thức xung đột trong thực hiện mối quan hệ giữa người đứng đầu và tập thể là: 1) Trách nhiệm thuộc về tập thể hay cá nhân người đứng đầu.Giải quyết mối quan hệ tập thể lãnh đạo, cá nhân phụ trách cần khẳng định tập thể lãnh đạo là cần thiết, nhưng nếu không có sự phân công nhiệm vụ rõ ràng, không làm rõ giữa tập trung và phân cấp, phân quyền thì dễ dẫn đến tình trạng coi nhẹ trách nhiệm của tập thể, hoặc dựa dẫm vào trách nhiệm tập thể, không rõ trách nhiệm cá nhân. Cá nhân phụ trách trên cơ sở tập thể lãnh đạo, nghĩa là phải quyết tâm tổ chức thực hiện việc tập thể đã bàn, đã quyết định. Cá nhân phụ trách phải có tính quyết đoán, dám nghĩ, dám làm, dám chịu trách nhiệm; 2) Lợi ích khi thực hiện nhiệm vụ. Nếu không rõ trách nhiệm tập thể và trách nhiệm cá nhân dễ dẫn đến khi thành công là thành tích của cá nhân, khi có vấn đề xảy ra thì là lỗi của tập thể nên khó truy cứu trách nhiệm; 3) Trách nhiệm của bí thư cấp ủy với tập thể cấp ủy,cần xác định rõ trách nhiệm chung, trách nhiệm cụ thể của bí thư. Về vấn đề này, Nghị quyết Hội nghị lần thứ 4 Ban Chấp hành Trung ương khoá XI đã có chủ trương thí điểm giao quyền cho bí thư cấp ủy lựa chọn, giới thiệu để bầu cử ủy viên ban thường vụ cấp ủy, đây cũng là một trong những việc làm thiết thực để thực hiện phương châm giao quyền và trách nhiệm rõ hơn, cụ thể hơn đối với bí thư cấp ủy.

Người đứng đầu có vai trò rất quan trọng trong tổ chức và hoạt động của cơ quan, đơn vị, nhưng không làm thay tập thể trong công tác cán bộ. Người đứng đầu chỉ có vai trò quyết định, trực tiếp trong quản lý và sử dụng đối với cán bộ thuộc phạm vi phụ trách, trước hết là cấp phó và cán bộ dưới quyền quản lý trực tiếp. Vì vậy, người đứng đầu cần được giao thẩm quyền và có trách nhiệm trong việc đề xuất, giới thiệu với cấp có thẩm quyền xem xét, quyết định việc quy hoạch, bổ nhiệm, đề bạt, bố trí, khen thưởng, kỷ luật đối với cán bộ là cấp phó của mình và cán bộ dưới quyền trực tiếp. Đồng thời, phải chịu trách nhiệm liên đới khi cấp phó của mình và cán bộ dưới quyền trực tiếp vi phạm khuyết điểm, phải bị xử lý kỷ luật theo quy định của Đảng và Nhà nước. 

Do mỗi cấp, mỗi loại hình cơ quan, đơn vị có đặc thù riêng nên mối quan hệ giữa lãnh đạo tập thể và trách nhiệm cá nhân người đứng đầu trong quan hệ công tác nói chung và trong công tác cán bộ nói riêng có sự khác nhau. Trong hệ thống chính trị ở Việt Nam hiện nay, có thể phân loại thành các nhóm để xem xét mối quan hệ giữa trách nhiệm tập thể và trách nhiệm người đứng đầu trong công tác cán bộ như sau:

Thứ nhất, lãnh đạo cấp ủy các cấp và trách nhiệm của bí thư cấp ủy trong công tác cán bộ của Đảng.

Theo quy định và thực tế hiện nay, cấp ủy đảng (chủ yếu là ban thường vụ cấp ủy) quyết định vấn đề cán bộ thông qua cơ chế thảo luận tập thể, quyết định theo đa số; người đứng đầu có trách nhiệm (và thẩm quyền) đề xuất, chủ trì và có một số quyền ưu tiên như khi xảy ra trường hợp tập thể lãnh đạo giới thiệu 2 người có số phiếu ngang nhau thì chọn nhân sự do người đứng đầu giới thiệu để quyết định bổ nhiệm hoặc trình cấp có thẩm quyền bổ nhiệm. Do quy định về trách nhiệm, chế tài cụ thể khi giới thiệu cán bộ còn khá chung chung nên khi người đứng đầu cấp ủy có sai phạm thì chỉ chịu trách nhiệm cùng tập thể (trừ những trường hợp có sai phạm nghiêm trọng). Quy định này dẫn đến trường hợp người đứng đầu có thể chủ trì điều hành việc bố trí nhân sự theo ý đồ vụ lợi mà không lo bị xử lý trách nhiệm, dẫn đến hiện tượng “cá nhân quyết định tập thể, chịu trách nhiệm”.

Thứ hai, trách nhiệm tập thể cấp ủy, chính quyền và trách nhiệm người đứng đầu trong công tác cán bộ của chính quyền.

Ở cấp Trung ương, chủ yếu là mối quan hệ giữa Bộ Chính trị, Ban Bí thư, Ban Cán sự đảng Chính phủ với người đứng đầu cơ quan hành pháp (Thủ tướng); ở địa phương là mối quan hệ giữa ban thường vụ cấp ủy, ban cán sự đảng UBND tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương với người đứng đầu chính quyền (chủ tịch UBND). Mối quan hệ giữa trách nhiệm tập thể cấp ủy, chính quyền và trách nhiệm cá nhân người đứng đầu trong công tác cán bộ ở đây được quy định theo tinh thần tập thể lãnh đạo quyết định các vấn đề cán bộ thông qua cơ chế thảo luận tập thể, quyết định theo đa số; người đứng đầu chính quyền tuy là một thành viên trong tập thể lãnh đạo nhưng có trách nhiệm lãnh đạo ban cán sự đảng (Chính phủ hoặc UBND) thực hiện kết luận của tập thể lãnh đạo về công tác cán bộ. Tuy có quyền đề xuất nhân sự, nhưng người đứng đầu không có quyền lựa chọn, thay đổi cấp phó và các cấp dưới trực tiếp. Điều này dẫn đến tình trạng khó quy trách nhiệm cho người đứng đầu khi chính quyền yếu kém hoặc người đứng đầu chính quyền không đủ thẩm quyền, công cụ để thực hiện chức trách, nhiệm vụ lãnh đạo, quản lý không thể lựa chọn, thay thế khi cấp dưới yếu kém, không đáp ứng yêu cầu. Ở các cơ quan bộ, tập thể lãnh đạo có hai chủ thể là ban cán sự đảng của bộ và đảng ủy cơ quan bộ. Trong công tác cán bộ, ban cán sự đảng của bộ có thẩm quyền, trách nhiệm quyết định các vấn đề cán bộ theo phân cấp; đảng ủy cơ quan bộ chỉ tham gia lãnh đạo, tham gia góp ý về công tác cán bộ. Người đứng đầu ban cán sự đảng (bí thư ban cán sự đảng) và người đứng đầu cơ quan bộ (bộ trưởng) là một, do đó quyền hạn của người đứng đầu ở đây rất lớn. Tuy nhiên, do chưa có quy định cụ thể về trách nhiệm và chế tài đủ mạnh nên khi có sai phạm vẫn khó quy trách nhiệm người đứng đầu vì họ cho rằng đây là quyết định của tập thể ban cán sự đảng và họ chỉ là một thành viên.

Thứ ba, mối quan hệ giữa lãnh đạo tập thể và trách nhiệm cá nhân người đứng đầu trong công tác cán bộ ở đơn vị sự nghiệp công lập.

Ở các đơn vị sự nghiệp công lập, việc quy hoạch, đào tạo, bồi dưỡng và nhận xét, đánh giá, bổ nhiệm, miễn nhiệm, điều động, luân chuyển, khen thưởng, kỷ luật cán bộ thuộc thẩm quyền của cấp ủy. Người đứng đầu có trách nhiệm (và thẩm quyền) giới thiệu nhân sự để tập thể lãnh đạo xem xét, quyết định, đồng thời có quy định người đứng đầu chịu trách nhiệm về nhân sự đề xuất. Do đó, có thể xảy ra các vấn đề: một là, người đứng đầu không đủ thẩm quyền để thực hiện nhiệm vụ quản lý đơn vị vì không thể tự chọn và thay đổi cán bộ cấp dưới khi thấy cần thiết, đồng thời cũng không thể quy trách nhiệm cao nhất cho người đứng đầu về chất lượng hoạt động của đơn vị; hai là, khi có sai phạm trong công tác cán bộ của đơn vị rất khó quy trách nhiệm cho người đứng đầu vì họ không phải là người quyết định; ba là, với cương vị là thủ trưởng đơn vị, đồng thời do thực hiện chủ trương bí thư cấp ủy đồng thời là thủ trưởng đơn vị sự nghiệp công lập, nên trong thực tế vai trò của người đứng đầu ở các đơn vị sự nghiệp công lập khá lớn, có thể “lái” tập thể lãnh đạo trong công tác cán bộ(6).

3. Một số giải pháp nâng cao vai trò, trách nhiệm của người đứng đầu cơ quan nhà nước trong công tác cán bộ

Việc nâng cao trách nhiệm, vai trò người đứng đầu cơ quan nhà nước trong công tác cán bộ là hết sức cần thiết nhằm tạo cơ chế khuyến khích người đứng đầu nhiệt tình, trách nhiệm, tâm huyết, dám nghĩ, dám làm để nâng cao hiệu quả trong quản lý nhà nước, trong công tác cán bộ - một khâu then chốt nhằm phát triển bền vững. Vì vậy, cần thực hiện những giải pháp sau:

Một là, phải quán triệt quan điểm Đảng thống nhất lãnh đạo công tác cán bộ và quản lý đội ngũ cán bộ theo nguyên tắc tập trung dân chủ, nguyên tắc tập thể lãnh đạo, cá nhân phụ trách, đề cao, phát huy vai trò trách nhiệm tổ chức và người đứng đầu tổ chức. Nhận thức đúng và đầy đủ về mối quan hệ giữa lãnh đạo tập thể và trách nhiệm cá nhân người đứng đầu trong công tác cán bộ. Đảm bảo nguyên tắc lãnh đạo tập thể đối với những vấn đề quan trọng, then chốt của công tác cán bộ, đồng thời mạnh dạn đổi mới, tăng cường phân quyền và đề cao trách nhiệm của người đứng đầu trong công tác cán bộ. 

Hai là, hoàn thiện thể chế về nhiệm vụ, quyền hạn, vị trí và cơ chế chịu trách nhiệm của người đứng đầu trong cơ quan nhà nước. Trao quyền nhằm tăng cường tính chủ động của người đứng đầu trong việc tuyển dụng, trả lương, nhận xét, đánh giá cán bộ, công chức dưới quyền trong cơ quan. Người đứng đầu phải được xác định rõ cơ chế trách nhiệm và vị trí trong tập thể cấp ủy, tổ chức đảng, chính quyền và cơ quan, đơn vị. Pháp luật cần hoàn thiện theo hướng xác định rõ quyền, trách nhiệm, mối quan hệ giữa người đứng đầu và tập thể ban lãnh đạo để tránh trường hợp thành tích thì nhận về người đứng đầu, còn thiếu sót, khuyết điểm thuộc về tập thể. Phân cấp, phân quyền quản lý cán bộ theo hướng cấp ủy có thẩm quyền chỉ quản lý đối với người đứng đầu các cấp, các ngành, các đơn vị. Ở Trung ương, Bộ Chính trị chỉ quản lý đối với cấp trưởng các ban, bộ, ngành Trung ương và bí thư tỉnh ủy, chủ tịch HĐND và UBND tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương và bí thư đảng ủy trực thuộc; từ cấp phó trở xuống giao cho người đứng đầu và cấp ủy các ban, bộ, ngành, đơn vị quản lý. Ở cấp tỉnh, ban thường vụ tỉnh, thành ủy chỉ quản lý đối với cấp trưởng các ban, sở, ngành, bí thư cấp ủy cấp huyện, chủ tịch huyện, thị xã, thành phố trực thuộc và bí thư đảng ủy trực thuộc. Áp dụng nguyên tắc cấp trên chỉ quản lý cán bộ cấp dưới một cấp để bảo đảm cấp quản lý phải nắm chắc được cán bộ do mình quản lý, như vậy sẽ loại bỏ được tính hình thức trong quản lý cán bộ của nhiều cấp ủy hiện nay.

Ba là, đào tạo, bồi dưỡng nâng cao năng lực và đạo đức của người đứng đầu trong cơ quan nhà nước. Tuân thủ nguyên tắc trong quá trình thực thi công vụ, bao gồm tuân thủ Hiến pháp, pháp luật, công khai, minh bạch, đúng thẩm quyền và có sự kiểm tra, giám sát; bảo đảm tính thống nhất, hệ thống, liên tục, thông suốt và hiệu quả. Cần thực hiện nghiêm theo tinh thần Nghị quyết Hội nghị Trung ương lần thứ tư, khoá XII quy định trách nhiệm của người đứng đầu, người cán bộ, đảng viên phải “có cam kết rèn luyện, giữ gìn phẩm chất đạo đức, lối sống, không suy thoái, “tự diễn biến”, “tự chuyển hoá”; các cấp ủy, tổ chức đảng kiểm tra, giám sát việc thực hiện cam kết của cán bộ, đảng viên ở địa phương, cơ quan mình”(7).

Bốn là, đổi mới phương thức lãnh đạo của Đảng, Đảng hoá thân trong hệ thống chính trị, bộ máy nhà nước, xã hội để thực thi sự cầm quyền của mình. Đồng thời, cần đổi mới tổ chức và hoạt động của Chính phủ, chính quyền địa phương, tinh gọn bộ máy hành chính từ Trung ương tới cơ sở, phân định rõ thẩm quyền, chức năng, nhiệm vụ các cơ quan, tránh sự trùng lắp, chồng chéo. Phân cấp, phân quyền giữa các cấp hành chính để xác định rõ thẩm quyền, trách nhiệm của các cấp, trong đó xác định rõ trách nhiệm của người đứng đầu mỗi cấp khi thực hiện phân quyền, phân cấp.

Năm là, thực hiện nghiêm cơ chế kiểm soát quyền lực theo Quy định số 205-QĐ/TW ngày 23/9/2019 của Bộ Chính trị để tránh lạm quyền trong thực thi công vụ của người đứng đầu; thiết lập đồng bộ cơ chế kiểm soát quyền lực bên trong và bên ngoài. Bên trong cơ quan, đơn vị cần bảo đảm hiệu lực kiểm soát của tập thể lãnh đạo cùng cấp thông qua hình thức chất vấn và bỏ phiếu bất tín nhiệm đối với người đứng đầu; cấp trên có quyền đình chỉ tư cách của người đứng đầu cấp dưới khi phát hiện sai phạm nghiêm trọng trong công tác cán bộ. Cơ quan, tổ chức cấp trên có cơ chế giám sát, kiểm tra thường xuyên công tác cán bộ thuộc trách nhiệm người đứng đầu. Bên ngoài cần thiết lập cơ chế để nhân dân và báo chí giám sát người đứng đầu thuận tiện, hiệu lực, kịp thời.Đặc biệt, cần tăng cường sự kiểm soát của xã hội, người dân đối với hoạt động của cơ quan hành chính nhà nước, người đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước, thực hiện trách nhiệm giải trình, công khai, minh bạch hoạt động trong thực thi công vụ. Đồng thời, hoàn thiện quy định và tổ chức thi hành pháp luật về dân chủ ở cơ sở để nâng cao vai trò giám sát của người dân đối với người đứng đầu cơ quan hành chính. Thực hiện tốt dân chủ trong cơ quan, đơn vị để tạo ra cơ chế phản biện hiệu quả đối với hoạt động thực thi công vụ của người đứng đầu./.  

-----------------------------------

Ghi chú:

(1),(2) Đảng Cộng sản Việt Nam, Văn kiện Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ X, Nxb CTQG, H.2007, tr.175, tr.177.

(3) Nghị quyết số 12-NQ/TW ngày 16/12/2012 của Hội nghị Trung ương lần thứ 4, khóa IX.

(4) Đảng cộng sản Việt Nam, Văn kiện Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ XII, Nxb CTQG-ST, H.2016, tr.193.

(5) Viện Hàn lâm khoa học xã hội Việt Nam, Từ điển tiếng Việt, Nxb Hồng Đức, 2015, tr.726.

(6) http://www.vnsteel.vn/noi-dung/tin-tong-hop/moi-quan-he-giua-lanh-dao-tap-the-va-trach-nhiem-ca-nhan-nguoi-dung-dau-trong-cong-tac-can-bo/default.aspx

(7) Đảng Cộng sản Việt Nam, Nghị quyết Hội nghị lần thứ tư Ban Chấp hành Trung ương khoá XII, tr.37-38.

PGS.TS Trần Thị Diệu Oanh - Học viện Hành chính Quốc gia

tcnn.vn