Về đổi mới tổ chức và hoạt động của chính quyền đô thị ở nước ta hiện nay

Ảnh minh họa: internet

Năm 1987, dân số thành thị của nước ta vào khoảng 19%; năm 2007, khoảng  hơn 27% dân số sinh sống 5 thành phố trực thuộc Trung ương, 30 thành phố thuộc tỉnh, 57 thị xã và 591 thị trấn. Hiện nay cả nước có 805 đô thị,  gồm: 02 đô thị loại đặc biệt, 17 đô thị loại I, 25 đô thị loại II, 44 đô thị loại III, 84 đô thị loại IV, 633 đô thị loại V. Về loại hình đơn vị hành chính có 5 thành phố trực thuộc Trung ương, 67 thành phố thuộc tỉnh, 51 thị xã, 682 thị xã với dân số chiếm khoảng 37% dân số cả nước và ước tính đến năm 2020 có khoảng 40% dân số Việt Nam sống trong các khu vực đô thị.

Các đô thị đã và đang trở thành những đầu tàu kinh tế để đưa các khu vực, các vùng của đất nước phát triển. Trong những năm gần đây, tỷ lệ trung bình tăng trưởng kinh tế hàng năm tại các khu vực đô thị luôn gấp từ 1,5 - 2 lần tỷ lệ trung bình của cả nước. Tỷ lệ tổng sản phẩm trên địa bàn của 5 thành phố trực thuộc TW chiếm trên 50% GDP của cả nước. Tổng thu ngân sách khu vực đô thị chiếm trên 70% tổng thu toàn quốc.

1. Yêu cầu đổi mới tổ chức và hoạt động của chính quyền đô thị

Sự phát triển nhanh chóng của các đô thị ở nước ta đang đặt ra những yêu cầu mới về hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nước của chính quyền đô thị các cấp, đồng thời đòi hỏi phải nghiên cứu đổi mới mô hình tổ chức và hoạt động của chính quyền đô thị. Vì vậy, đổi mới tổ chức và hoạt động của chính quyền đô thị là một đòi hỏi bức xúc của thực tiễn, là nhiệm vụ quan trọng của Đảng và Nhà nước ta. 
Ngay từ 1995, Nghị quyết Trung ương 8 (Khóa VII) về tiếp tục xây dựng và hoàn thiện Nhà nước Cộng hoà XHCN Việt Nam, trọng tâm là cải cách một bước nền hành chính đã đề ra chủ trương: “Tổ chức bộ máy hành chính thành phố, thị xã phù hợp với đặc điểm quản lý đô thị mang tính tập trung, thống nhất cao”. Yêu cầu này được thể hiện rõ hơn trong Nghị quyết Trung ương 3 (Khóa VIII) năm 1997 “Nghiên cứu phân biệt sự khác nhau giữa hoạt động của HĐND và nhiệm vụ quản lý hành chính ở đô thị với hoạt động của HĐND và quản lý hành chính ở nông thôn”. Chương trình tổng thể cải cách hành chính nhà nước giai đoạn 2001-2010  đề ra yêu cầu phải “phân biệt chức năng, nhiệm vụ của chính quyền đô thị với chính quyền ở nông thôn”. 

Tuy nhiên Hiến pháp năm1992 sửa đổi, bổ sung năm 2001 không có bất kỳ sửa đổi, bổ sung nào ở Chương IX. Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân. Luật Tổ chức HĐND và UBND năm 2003, về cơ bản giữ nguyên mô hình tổ chức, và hoạt động, chỉ bổ sung một số nhiệm vụ, quyền hạn liên quan đến quản lý đô thị cho HĐND và UBND thành phố trực thuộc trung ương, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh, phường.

Nghị quyết Đại hội X của Đảng tiếp tục chủ trương “Tổ chức hợp lý chính quyền địa phương, phân định lại thẩm quyền đối với chính quyền ở nông thôn, đô thị, hải đảo”. Nghị quyết Trung ương  5 (Khóa X) về đẩy mạnh cải cách hành chính, nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý của bộ máy nhà nước đề ra yêu cầu “Tổ chức chính quyền đô thị phải bảo đảm tính thống nhất và liên thông trên địa bàn về quy hoạch đô thị, kết cấu hạ tầng (như điện, đường, cấp thoát nước, xử lý rác thải, bảo vệ môi trường) và đời sống dân cư...
Xác định cấp dân cư đô thị có HĐND: là HĐND thành phố trực thuộc trung ương, HĐND thành phố thuộc tỉnh, HĐND thị xã; không tổ chức HĐND ở quận và phường. Tại quận, phường có UBND là đại diện cơ quan hành chính cấp trên tại địa bàn để thực hiện các nhiệm vụ theo quy định của pháp luật và phân cấp của chính quyền cấp trên.
Thực hiện thí điểm việc không tổ chức HĐND huyện, quận, phường. Qua thí điểm sẽ tổng kết, đánh giá và xem xét để có chủ trương sửa đổi, bổ sung Hiến pháp về tổ chức chính quyền địa phương cho phù hợp”.

Sau khi Quốc hội thông qua Nghị quyết số 26/2008/QH12 về thực hiện thí điểm không tổ chức HĐND huyện, quận, phường, tại tại 67 huyện, 32 quận, 483 phường thuộc 10 tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương: Thành phố Hồ Chí Minh, Hải Phòng, Lào Cai, Nam Định, Vĩnh Phúc, Quảng Trị, Đà Nẵng, Phú Yên, Bà Rịa- Vũng Tàu Kiên Giang. Chính phủ đã trình Bộ Chính trị ban hành Chỉ thị số 31-CT/TW ngày 12/3/2009 để lãnh đạo thực hiện thí điểm; tham mưu cho Ủy ban Thường vụ Quốc hội ban hành các nghị quyết. Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ ban hành các nghị định, quyết định; Toà án nhân dân tối cao, Bộ Nội vụ, Bộ Tài chính ban hành các thông tư hướng dẫn để thực hiện.

Sau thời gian thực hiện (2009-2013), Báo cáo tổng kết bước 2 thực hiện thí điểm không tổ chức HĐND huyện, quận, phường của Ban Chỉ đạo Trung ương nhận định “Tuy còn một số hạn chế, vướng mắc, nhưng đánh giá một cách tổng quát kết quả 3 năm thực hiện thí điểm không tổ chức HĐND huyện, quận, phường tại 10 tỉnh, thành phố cho thấy bước đầu đã đạt một số mục tiêu, yêu cầu mà Nghị quyết Trung ương 5 (khóa X) đã đề ra, đã tạo được sự chuyển biến trong cải cách hành chính, nhằm từng bước tổ chức hợp lý chính quyền địa phương; đã có một số phân biệt về sự khác nhau giữa tổ chức chính quyền đô thị và nông thôn; hiệu lực, hiệu quả hoạt động của bộ máy hành chính nhà nước từ cấp tỉnh xuống cơ sở từng bước được phát huy theo hướng bảo đảm tính thống nhất, thông suốt, linh hoạt và chủ động”. Đồng thời kết quả điều tra thăm dò dư luận xã hội cho thấy đại đa số ý kiến đều cho rằng nên sửa đổi, bổ sung các quy định trong Hiến pháp năm 1992 để tổ chức hợp lý chính quyền địa phương theo hướng không tổ chức HĐND huyện, quận, phường.
Trong giai đoạn này (2006-2012), chính quyền TP.Hồ Chí Minh và chính quyền TP. Đà Nẵng được giao xây dựng Đề án thí điểm mô hình chính quyền đô thị của thành phố để trình các cấp có thẩm quyền xem xét. Tuy nhiên, có thể thấy, kết quả đáng kể nhất của Đề án thí điểm mô hình chính quyền đô thị TP. Hồ Chí Minh là bổ sung thêm loại đơn vị hành chính “thành phố thuộc thành phố trực thuộc Trung ương” trong Hiến pháp năm 2013. 

Đồng thời, thực hiện nhiệm vụ do Ban Bí thư Trung ương Đảng giao, Chính phủ đã tổ chức nghiên cứu xây dựng “Đề án thí điểm mô hình tổ chức chính quyền đô thị”, trong đó đề xuất 3 phương án:

Phương án 1: Thực hiện không tổ chức HĐND huyện, quận, phường trong cả nước. Đồng thời, để khắc phục những hạn chế trong việc tổ chức chính quyền địa phương và việc thí điểm không tổ chức HĐND huyện, quận, phường hiện nay, Đề án đưa ra đề xuất mới là ở huyện, quận, phường cũng không tổ chức UBND mà chỉ đặt cơ quan đại diện hành chính của cơ quan hành chính cấp trên tại địa bàn huyện, quận, phường.

Phương án 2: Thực hiện không tổ chức HĐND ở tất cả các đơn vị hành chính trực thuộc đô thị (mở rộng phạm vi so với Phương án 1).

Phương án 3: Tổ chức chính quyền đô thị theo mô hình Thị trưởng. Theo đó, thiết lập cơ quan hành chính đô thị ở địa bàn thành phố trực thuộc Trung ương và thành phố, thị xã thuộc tỉnh là Tòa thị chính; đứng đầu Tòa Thị chính là Thị trưởng do cử tri của địa bàn trực tiếp bầu ra, chịu trách nhiệm trước nhân dân của địa bàn đó (không do HĐND cùng cấp bầu và cũng không phải phê chuẩn kết quả bầu cử như hiện nay). 

Căn cứ ưu điểm, hạn chế và điều kiện thực hiện của 3 phương án nêu trên, Đề án đề xuất thực hiện Phương án 1 với những lý do: 1) Phù hợp với hệ thống chính trị một Đảng cầm quyền ở nước ta hiện nay, bảo đảm sự lãnh đạo toàn diện, tuyệt đối của Đảng đối với hệ thống chính trị nói chung, chính quyền địa phương các cấp nói riêng; 2) Phù hợp với việc cải cách, đổi mới đồng bộ nhưng có bước đi thận trọng và thích hợp của hệ thống chính trị địa phương theo lộ trình cải cách hành chính, cải cách tư pháp và đổi mới nội dung, phương thức lãnh đạo của Đảng; 3) Thực tiễn và kết quả tích cực của việc thực hiện thí điểm không tổ chức HĐND huyện, quận, phường theo Nghị quyết số 26/2008/QH12 của Quốc hội là cơ sở thực tiễn cho việc thực hiện thành công phương án này.

Tuy nhiên, Đề án vẫn chưa được thông qua và Nghị quyết Đại hội XI tiếp tục yêu cầu “Nghiên cứu tổ chức, thẩm quyền của chính quyền ở nông thôn, đô thị, hải đảo. Tiếp tục thực hiện thí điểm chủ trương không tổ chức hội đồng nhân dân huyện, quận, phường”. Chương trình tổng thể cải cách hành chính nhà nước giai đoạn 2011 - 2020 theo Nghị quyết 30c/NQ-CP ngày 8/11/2011 của Chính phủ đề ra nhiệm vụ “Tổng kết, đánh giá mô hình tổ chức và chất lượng hoạt động của chính quyền địa phương nhằm xác lập mô hình tổ chức phù hợp, bảo đảm phân định đúng chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn, sát thực tế, hiệu lực, hiệu quả; xây dựng mô hình chính quyền đô thị và chính quyền nông thôn phù hợp”.
Hiến pháp năm 2013 quy định: “Cấp chính quyền địa phương gồm có Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân được tổ chức phù hợp với đặc điểm nông thôn, đô thị, hải đảo, đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt do luật định” (Khoản 2, Điều 111). Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 quy định: “Chính quyền địa phương ở đô thị gồm chính quyền địa phương ở thành phố trực thuộc trung ương, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh, thành phố thuộc thành phố trực thuộc trung ương, phường, thị trấn” (Khoản 3, Điều 4). Và Khoản 2, Điều 11 về việc phân định thẩm quyền của chính quyền địa phương quy định một trong những nguyên tắc “phải phù hợp với điều kiện, đặc điểm nông thôn, đô thị, hải đảo và đặc thù của các ngành, lĩnh vực”. Tuy nhiên, so sánh các quy định về nhiệm vụ, quyền hạn của chính quyền địa phương ở tỉnh tại Điều 17 với nhiệm vụ, quyền hạn của chính quyền địa phương ở thành phố trực thuộc trung ương tại Điều 38, không có bất kỳ sự khác biệt nào, ngoài tên đơn vị hành chính “tỉnh” và “thành phố trực thuộc trung ương”. Tương tự như vậy, các quy định tại Điều 24. Nhiệm vụ, quyền hạn của chính quyền địa phương ở huyện không có điểm nào khác với quy định tại Điều 52. Nhiệm vụ, quyền hạn của chính quyền địa phương ở thị xã, thành phố thuộc tỉnh, thành phố thuộc thành phố trực thuộc trung ương; cũng như Điều 31 (xã) và Điều 66 (thị trấn).

Như vậy, có thể thấy rằng, đổi mới mô hình tổ chức và hoạt động của chính quyền đô thị ở nước ta là một nhu cầu bức thiết và luôn được Đảng và Nhà nước ta quan tâm, tuy nhiên kết quả thực tế hầu như chưa đạt được như mong muốn. Sau gần 25 năm đặt vấn đề với 4 Nghị quyết Đại hội Đảng và 4 Nghị quyết Hội nghị Trung ương, 2 lần sửa đổi, bổ sung Hiến pháp, 2 Luật và 01 Nghị quyết Quốc hội về tổ chức chính quyền địa phương, về cơ bản mô hình tổ chức, hoạt động của chính quyền ở đô thị vẫn giống như chính quyền ở nông thôn.

Trong bối cảnh đó, Nghị quyết Đại hội XII của Đảng tiếp tục yêu cầu “Hoàn thiện mô hình tổ chức chính quyền địa phương phù hợp với đặc điểm ở nông thôn, đô thị, hải đảo, đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt theo luật định”. Và Nghị quyết số 18 Trung ương 6 (Khóa XII) Một số vấn đề về tiếp tục đổi mới, sắp xếp tổ chức bộ máy của hệ thống chính trị tinh gọn, hoạt động hiệu lực, hiệu quả đề ra nhiệm vụ “Tiếp tục sửa đổi, bổ sung, hoàn thiện thể chế xây dựng chính quyền địa phương theo hướng phân định rõ hơn tổ chức bộ máy chính quyền đô thị, nông thôn, hải đảo, đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt; chủ động thí điểm ở những nơi có đủ điều kiện”.

2. Giải pháp đổi mới tổ chức và hoạt động của chính quyền đô thị

Khác với các cấp hành chính ở nông thôn, trên thực tế, mỗi đô thị là một đơn vị hành chính - lãnh thổ thống nhất, không thể chia cắt, ranh giới các đơn vị hành chính trong nội bộ đô thị được hình thành một cách “nhân tạo”, theo ý chí chủ quan của con người, như là những đơn vị hành chính thuần tuý, được chia ra để tiện cho công việc quản lý hành chính, giám sát việc thực thi pháp luật trên từng khu vực dân cư trong nội bộ đô thị.

Thực tế cho thấy, sự phức tạp, đa dạng về hoạt động kinh tế-xã hội của đô thị ngày càng tăng cùng với sự phát triển của nền kinh tế thị trường đòi hỏi bộ máy hành chính nhà nước phải mang tính tập trung, thống nhất và vận hành thông suốt, nhanh nhạy cao và không thể bị cắt khúc theo lãnh thổ hành chính như ở nông thôn. Hơn nữa, khối lượng và phạm vi quản lý các hoạt động dịch vụ công và trực tiếp cung ứng các dịch vụ công của chính quyền đô thị là rất lớn, luôn đòi hỏi chất lượng cao và đồng đều giữa các khu vực dân cư.   
Đổi mới tổ chức và hoạt động của chính quyền đô thị là một trong những bước đột phá của việc đổi mới mô hình tổ chức chính quyền địa phương, nó đòi hỏi đổi mới không chỉ mối quan hệ giữa chính quyền Trung ương với chính quyền thành phố trực thuộc Trung ương; giữa chính quyền cấp tỉnh với chính quyền thị xã, thành phố thuộc tỉnh; chính quyền huyện với chính quyền thị trấn mà còn mối quan hệ giữa các tổ chức trong hệ thống chính trị ở đô thị và liên quan mật thiết đến việc cải cách, hoàn thiện hệ thống chính trị của nước ta. Đây là công việc nhạy cảm và phức tạp trong bối cảnh Hiến pháp và Luật Tổ chức chính quyền địa phương hiện hành chỉ có thể thực hiện thí điểm ở một số đô thị theo tinh thần của Nghị quyết số 18 của Trung ương 6 (khóa XII) “chủ động thí điểm ở những nơi có đủ điều kiện” để từ đó tổng kết rút kinh nghiệm và nhân rộng.

Mặt khác, hiện Quốc hội đang lấy ý kiến về Dự án Luật đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt  với nhiều quy định mới về tổ chức chính quyền địa phương đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt:  

“1. Chính quyền địa phương đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt là thiết chế Trưởng Đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt, các cơ quan chuyên môn trực thuộc và Trưởng Khu hành chính.

2. Trưởng Khu hành chính là người đại diện hành chính của Trưởng Đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt tại địa bàn khu hành chính.

3. Trưởng Đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt và Trưởng Khu hành chính được sử dụng con dấu mang hình quốc huy”. 

Trong bối cảnh đó, chúng tôi mạnh dạn đề xuất thực hiện thí điểm mô hình tổ chức chính quyền đô thị theo phương án sau:

a) Đối với thành phố trực thuộc Trung ương

- Tổ chức cơ quan dân cử là HĐND và cơ quan hành chính là Tòa thị chính cấp thành phố. Trong đó: 

+ HĐND thành phố là cơ quan thuộc hệ thống hành pháp, đại diện cho ý chí, nguyện vọng và quyền làm chủ của nhân dân, do cử tri thành phố bầu ra, chịu trách nhiệm trước nhân dân thành phố và trước cơ quan nhà nước cấp trên; có chức năng quyết nghị những vấn đề kinh tế - xã hội của thành phố theo thẩm quyền được phân quyền, phân cấp; giám sát việc thực hiện nghị quyết của HĐND và hoạt động của cơ quan hành chính thành phố; bỏ phiếu bất tín nhiệm đối với thị trưởng trong trường hợp cần thiết. HĐND thành phố có Chủ tịch, 02 Phó Chủ tịch và các ban. Chủ tịch HĐND thành phố đồng thời là Bí thư cấp ủy thành phố.

+ Cơ quan hành chính là Tòa Thị chính do Thị trưởng đứng đầu được cử tri thành phố trực tiếp bầu ra theo cơ chế tranh cử (cùng với bầu HĐND). Thị trưởng thực hiện các cam kết khi tranh cử phù hợp với nghị quyết của HĐND thành phố. Trường hợp Thị trưởng thực hiện các nhiệm vụ không phù hợp với nghị quyết của HĐND thì HĐND bỏ phiếu bất tín nhiệm, nếu số phiếu không quá bán thì Thị trưởng có quyền giải tán HĐND để cử tri thành phố bầu HĐND mới (cơ chế kiểm soát và cân bằng quyền lực giữa HĐND và Thị trưởng). Tùy theo số dân và diện tích, Tòa Thị chính có một số Phó Thị trưởng do Thị trưởng bổ nhiệm. Phó Thị trưởng được Thị trưởng ủy quyền quản lý một số nhóm lĩnh vực.

+ Tổ chức lại hệ thống cơ quan chuyên môn trực thuộc Thị trưởng thành phố phù hợp với chức năng đô thị và cơ chế thủ trưởng hành chính (theo nhóm ngành).

- Đối với các đơn vị hành chính thuộc thành phố trực thuộc Trung ương:

+ Đối với thị xã, không tổ chức đơn vị hành chính là thị xã trong thành phố trực thuộc Trung ương.

+ Đối với quận và huyện, không tổ chức HĐND và UBND mà chỉ đặt cơ quan đại diện hành chính quận, huyện là cơ quan thuộc cơ cấu của Tòa Thị chính thành phố; Trưởng đại diện hành chính quận, huyện do Thị trưởng thành phố bổ nhiệm và chỉ đạo trực tuyến; cơ quan hành chính của quận, huyện có con dấu, tài khoản riêng, thực hiện các nhiệm vụ, quyền hạn của Tòa Thị chính thành phố trên địa bàn quận, huyện, phường, 

+ Đối với xã, thị trấn thuộc huyện: Không tổ chức HĐND và UBND mà chỉ đặt cơ quan đại diện hành chính của cơ quan đại diện hành chính huyện tại địa bàn. Trưởng cơ quan đại diện hành chính xã, thị trấn gọi là Xã trưởng, Trấn trưởng do Huyện trưởng bổ nhiệm và quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn, cơ cấu tổ chức, biên chế của các cơ quan đại diện hành chính này.

b) Đối với thị xã và thành phố thuộc tỉnh 

- Đối với thị xã, thành phố thuộc tỉnh: Tổ chức mô hình HĐND và Tòa Thị chính, Thị trưởng tương tự như thành phố trực thuộc Trung ương nêu trên (phạm vi hẹp hơn và cơ cấu tổ chức gọn hơn so với thành phố trực thuộc Trung ương).

- Đối với các đơn vị hành chính trực thuộc thị xã, thành phố:

+ Đối với phường: Tổ chức cơ quan đại diện hành chính của Tòa Thị chính thành phố, thị xã thuộc tỉnh tương tự như phường thuộc quận trong thành phố trực thuộc Trung ương nêu trên.

+ Đối với xã: Đặt cơ quan đại diện hành chính tại địa bàn xã như đối với xã thuộc huyện trong thành phố trực thuộc Trung ương nêu trên.
Như vậy, thực hiện phương án này sẽ thay đổi cơ bản mô hình tổ chức và cơ chế hoạt động của chính quyền địa phương trên cơ sở phân biệt chính quyền đô thị và chính quyền nông thôn theo mô hình chính quyền đô thị hiện đại của nhiều nước trên thế giới. Áp dụng hình thức tổ chức mới (Thị trưởng, Tòa Thị chính, Quận trưởng, Huyện trưởng, Trưởng phường, Xã trưởng, Trưởng thị trấn) gắn với đổi mới cơ bản và đồng bộ về phương thức tổ chức, hoạt động của chính quyền đô thị.  Tuy nhiên, việc thiết lập định chế mới trong chính quyền đô thị là vấn đề mới trong tổ chức chính quyền địa phương, chưa có tiền lệ trong lịch sử tổ chức bộ máy nhà nước ở nước ta và đòi hỏi phải thay đổi đồng bộ và toàn diện tổ chức, phương thức hoạt động của hệ thống chính trị ở địa phương, nhất là cơ chế lựa chọn, bổ nhiệm và bầu cử (cử tri bầu trực tiếp HĐND và bầu trực tiếp Thị trưởng) trong bộ máy chính quyền địa phương./.

PGS.TS. Nguyễn Minh Phương - Trường Đại học Nội vụ Hà Nội

Bài đăng Tạp chí Sinh hoạt lý luận, Học viện Chính trị khu vực III, số 2/2018