Các yếu tố tác động đến hiệu quả quản lý nhà nước ở nước ta hiện nay

Một phiên họp thường kỳ của Chính phủ. Ảnh: Chinhphu.vn

1. Quan niệm về hiệu quả quản lý nhà nước

Thông th­ường, hiệu quả đ­ược hiểu là hiệu số giữa kết quả và chi phí, tuy nhiên trong thực tế không phải trường hợp nào và ở lĩnh vực nào cũng thực hiện phép trừ một cách đơn giản hoặc kết quả của phép trừ đó có ý nghĩa thực sự. Với đặc thù của quản lý nhà nước là được thực hiện bằng quyền lực nhà nước và do cơ quan nhà nước, hiệu quả quản lý nhà nước là kết quả quản lý, điều hành của bộ máy nhà nước nói chung và bộ máy hành chính nhà nước nói riêng đạt được trong sự tương quan với chi phí bỏ ra, các nguồn lực đầu vào, trong mối quan hệ giữa hiệu quả kinh tế với hiệu quả chính trị và hiệu quả xã hội. Hiệu quả quản lý nhà nước được thể hiện trên các phương diện:

- Đạt mục tiêu quản lý nhà nước tối đa với mức độ chi phí các nguồn lực nhất định.

- Đạt mục tiêu nhất định với mức độ chi phí các nguồn lực tối thiểu.

- Đạt được mục tiêu trong quan hệ với chi phí nguồn lực (tài chính, nhân lực...) và trong quan hệ với hiệu quả chính trị, hiệu quả xã hội.

Hiệu quả quản lý nhà nước, xét về bản chất là kết quả hoạt động của các chủ thể quản lý hành chính nhà nước, bao hàm cả hoạt động của người thực thi công vụ, trong mối tương quan với mức độ chi phí các nguồn lực (tài chính, sức lao động, thời gian…). Các kết quả đó được xác định bởi các chỉ số tăng trưởng duy trì sự ổn định và phát triển, xét trong nhiều mối quan hệ như giữa hiệu quả kinh tế và hiệu quả chính trị, hiệu quả xã hội, giữa việc thực hiện các mục tiêu trước mắt và mục tiêu lâu dài, giữa lợi ích trung ương và địa phương, giữa nhà nước và công dân, xã hội.

Hiệu quả quản lý nhà nước là kết quả thực hiện các hoạt động gắn liền với chức năng chấp hành và điều hành của các cơ quan hành chính nhà nước và hoạt động của người thực thi công vụ theo quy định của pháp luật. Do nội dung và mục tiêu quản lý nhà nước trong từng giai đoạn khác nhau nên việc xem xét hiệu quả quản lý nhà nước tương ứng với mỗi giai đoạn cũng không giống nhau.

Do đó, nâng cao hiệu quả quản lý nhà nước là một trong những nhiệm vụ trọng tâm hàng đầu, đồng thời là quá trình xây dựng nền hành chính trong sạch, có đủ năng lực, sử dụng đúng quyền lực, từng bước hiện đại hoá để quản lý có hiệu lực, hiệu quả công việc của nhà nước, thúc đẩy xã hội phát triển lành mạnh, đúng hướng, phục vụ nhân dân. Nâng cao hiệu quả quản lý nhà nước, xét về thực chất là đổi mới mối quan hệ giữa nhà nước với nhân dân, trong đó chủ yếu là quan hệ giữa các cơ quan hành chính với nhân dân và quan hệ giữa các cơ quan trong nền hành chính nhà nước.

Có thể đánh giá hiệu quả quản lý nhà nước theo nhiều tiêu chí. Theo đầu vào, gồm các nguồn lực được sử dụng để tiến hành các hoạt động quản lý; theo đầu ra, là các dịch vụ, sản phẩm mà bộ máy hành chính nhà nước tạo ra; theo kết quả, là mục đích đạt được bằng việc tạo ra dịch vụ; theo quá trình thực thi, gồm: mức độ dân chủ, công khai, minh bạch; thái độ phục vụ của công chức, sự hài lòng của công dân…

2. Các yếu tố tác động đến hiệu quả quản lý nhà nước

Có nhiều yếu tố tác động đến hiệu quả quản lý nhà nước và theo các tiêu chí khác nhau, có thể phân nhóm thành: các yếu tố bên trong và bên ngoài; các yếu tố trực tiếp và gián tiếp; các yếu tố chủ yếu và thứ yếu… Trong điều kiện của Việt Nam, có 4 yếu tố chủ yếu tác động đến hiệu quả quản lý nhà nước. Thứ nhất, năng lực, chất  lượng của nền hành chính biểu hiện ở sự kết hợp hài hòa các yếu tố: thể chế, tổ chức bộ máy, đội ngũ cán bộ, công chức, tài chính công. Thứ hai, tổ chức và hoạt động của hệ thống chính trị. Hiệu lực, hiệu quả quản lý của bộ máy hành chính nhà nước phụ thuộc vào nội dung, phương thức lãnh đạo của Đảng; sự tham gia, phối hợp của các tổ chức chính trị - xã hội; sự phân công, phối hợp và kiểm soát giữa các cơ quan thực hiện quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp. Thứ ba, sự tham gia, ủng hộ của người dân đối với Nhà nước nói chung và bộ máy hành chính nhà nước nói riêng. Thứ tư, các nhân tố khác như văn hóa, tập quán, sự phát triển của khoa học, công nghệ, hội nhập quốc tế…

2.1 Năng lực của nền hành chính

2.1.1 Hệ thống thể chế hành chính

Hệ thống thể chế hành chính là căn cứ và tiền đề pháp lý cho các hoạt động quản lý, điều hành của bộ máy hành chính nhà nước, chủ yếu tập trung ở 2 nhóm:

Một là, hệ thống các quy định về tổ chức và hoạt động của các cơ quan hành chính nhà nước, chủ yếu là xác định địa vị pháp lý, chức năng, thẩm quyền, trách nhiệm của các chủ thể quản lý hành chính nhà nước. Phần lớn những quy định này được thể hiện trong các luật như Luật tổ chức Chính phủ, Luật tổ chức chính quyền địa phương…, các nghị định của Chính phủ quy định chức năng, nhiệm vụ của các bộ, cơ quan ngang bộ, về cơ quan chuyên môn của Ủy ban nhân dân cấp tỉnh, cấp huyện… và hệ thống các quy chế làm việc của các cơ quan, văn bản có liên quan đến nội dung phân công, phân cấp quản lý nhà nước.

Hai là, hệ thống văn bản do các cơ quan hành chính nhà nước ban hành theo thẩm quyền (dưới dạng văn bản quy phạm pháp luật hành chính, văn bản cá biệt) để thực hiện chức năng quản lý hành chính nhà nước trên tất cả các lĩnh vực của đời sống xã hội. Hầu hết các thủ tục hành chính liên quan đến mối quan hệ giữa cơ quan nhà nước với người dân và doanh nghiệp đều nằm ở nhóm quy định này. Do vậy, số lượng các văn bản này thường rất lớn so với nhóm thứ nhất và thường xuyên có sự thay đổi để đáp ứng mục tiêu và yêu cầu quản lý phù hợp với sự biến động và tác động của các quan hệ khách quan.

Môi trường thể chế là điều kiện tiên quyết để duy trì và bảo đảm sự vận hành của cả hệ thống cơ quan hành chính nhà nước. Các quy định này thể hiện trong bốn loại quan hệ: giữa cơ quan hành chính với cơ quan nhà nước nói chung (các cơ quan trong hệ thống lập pháp và tư pháp); giữa cơ quan hành chính nhà nước với nhau; giữa cơ quan hành chính nhà nước với người dân và doanh nghiệp; giữa cơ quan hành chính nhà nước và các cơ quan, tổ chức khác trong hệ thống chính trị. Các cơ quan hành chính nhà nước chỉ có thể hoạt động hiệu quả trong môi trường thể chế thuận lợi, gồm hệ thống văn bản chứa đựng các quy định được ban hành đúng thẩm quyền, kịp thời, phù hợp với yêu cầu quản lý và trình độ phát triển của các quan hệ kinh tế - xã hội và bảo đảm sự bao quát toàn bộ các ngành, lĩnh vực quản lý từ trung ương đến địa phương.

Hệ thống các thiết chế hành chính nhà nước bao gồm các cơ quan quản lý hành chính nhà nước từ trung ương đến địa phương. Hiệu quả hoạt động của các cơ quan này không hoàn toàn phụ thuộc vào hình thức, quy mô tổ chức mà chủ yếu và trước hết vào tính hoàn thiện của chúng xét trên các phương diện sau:

- Vị trí, chức năng từng cơ quan phù hợp với tính chất tổ chức bộ máy cũng như nội dung, phạm vi yêu cầu quản lý nhà nước đối với quá trình phát triển kinh tế - xã hội trong từng giai đoạn cụ thể;

- Nội dung các nhiệm vụ được xác định bảo đảm tính bao quát, toàn diện trên các lĩnh vực của đời sống xã hội và đối với tất cả các khâu của quá trình quản lý (như quy hoạch, kế hoạch, tổ chức triển khai, thanh tra, kiểm tra, xử lý vi phạm…);

- Cơ cấu tổ chức phù hợp với quy mô và trình độ quản lý, được phân công, phân cấp hợp lý, định rõ trách nhiệm của từng chủ thể đi liền với hệ thống các giải pháp hỗ trợ có hiệu quả;

- Hệ thống các quy định, quy chế đầy đủ, bao quát quy trình vận hành và sự phối hợp, kết hợp giữa các cơ quan trong bộ máy hành chính nhà nước từ trung ương đến địa phương;

 Kinh nghiệm cho thấy, đây là những yếu tố cần và đủ bảo đảm sự vận hành thống nhất, thông suốt và tính hiệu lực, hiệu quả của bộ máy hành chính nhà nước.

2.1.2 Tổ chức bộ máy các cơ quan hành chính nhà nước

Hoạt động của các cơ quan hành chính nhà nước là quản lý hành chính nhà nước, là hoạt động chịu sự chi phối, tác động của rất nhiều yếu tố và có mối quan hệ chặt chẽ với nhau, khi một yếu tố thay đổi sẽ kéo theo các nhân tố khác thay đổi. Đó là các yếu tố như cơ cấu, tổ chức, chức năng của các cơ quan hành chính, đội ngũ cán bộ, công chức, chế độ công vụ… Vấn đề chủ yếu ở đây là sự phân công trong nội bộ hệ thống tổ chức, việc xác định nhiệm vụ cho các cơ quan khác nhau để tạo được sự điều hoà, phối hợp cần thiết nhằm bảo đảm thực hiện được mục tiêu tổng thể của hệ thống các cơ quan hành chính và cả bộ máy nhà nước nói chung. Cơ cấu tổ chức hợp lý sẽ tránh được sự chồng chéo, vướng mắc, dễ dàng phối hợp, điều chỉnh công việc trong thực hiện nhiệm vụ, tiết kiệm thời gian; ngược lại nếu cơ cấu bất hợp lý sẽ làm giảm hiệu quả hoạt động. Bộ máy hành chính là một chỉnh thể và mỗi cơ quan hành chính là một bộ phận, cả bộ máy chỉ hoạt động tốt khi mỗi bộ phận vừa thực hiện tốt nhiệm vụ của mình vừa phối hợp tốt với các bộ phận khác để hoàn thành được mục tiêu chung.

2.1.3 Đội ngũ cán bộ, công chức, viên chức

Chất lượng nguồn nhân lực luôn là yếu tố quyết định hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nước. Một nền hành chính chuyên nghiệp chỉ có thể hình thành trên cơ sở xây dựng và phát triển nguồn nhân lực tương ứng mang tính chuyên nghiệp. Nguồn nhân lực của bộ máy hành chính nhà nước ở Việt Nam bao gồm cán bộ thông qua bầu cử, công chức được tuyển dụng theo chỉ tiêu biên chế và viên chức được tuyển dụng thông qua hợp đồng làm việc. Việc xem xét, đánh giá tính chuyên nghiệp chủ yếu và trước hết dựa trên các tiêu chí sau:

Một là, có sự phân biệt rõ từng nhóm đối tượng phù hợp với yêu cầu và nội dung quản lý (ví dụ, tiêu chuẩn đối với công chức phân theo các nhóm: công chức lãnh đạo, công chức thừa hành ở cả 4 cấp hành chính, công chức chuyên môn nghiệp vụ ở cấp chính quyền cơ sở…).

Hai là, trình độ, năng lực chuyên môn của đội ngũ cán bộ, công chức, viên chức. Trình độ, năng lực chuyên môn của từng loại đối tượng phụ thuộc trước hết vào chất lượng và chuyên môn đào tạo. Do vậy, theo quy định chung, việc tuyển dụng, đào tạo, bồi dưỡng phải căn cứ vào tiêu chuẩn chức danh và vị trí việc làm là giải pháp quan trọng hàng đầu không thể thay thế. Theo đó, chuyên môn đào tạo được xem là tiêu chuẩn chính chứ không phải yêu cầu về bằng cấp cao.

Ba là, nắm vững kỹ năng hành chính. Kỹ năng, nghiệp vụ hành chính gắn với chuyên môn đào tạo và kinh nghiệm làm việc. Xuất phát từ tính đặc thù của hoạt động quản lý hành chính nhà nước, các kỹ năng cần thiết trong hoạt động công vụ được cụ thể hóa thành quy trình, quy phạm đòi hỏi phải được thực hiện một cách thống nhất. Ngoài việc tinh thông nghiệp vụ, nắm vững trình tự, thủ tục giải quyết công việc, tính chuyên nghiệp của công chức, viên chức còn thể hiện thông qua nhiều khía cạnh khác, kể cả sử dụng các công cụ hỗ trợ (như ngoại ngữ, ứng dụng công nghệ thông tin…) cũng như khả năng thích nghi, giao tiếp, hợp tác thông qua phối hợp nhóm hoặc giải quyết mâu thuẫn,…

Bốn là, ý thức chấp hành kỷ luật, kỷ cương và đề cao văn hóa công vụ, nhất là văn hóa giao tiếp, ứng xử. Cũng như đối với các hình thức lao động quyền lực khác, ý thức tôn trọng và chấp hành kỷ luật, kỷ cương, việc gương mẫu thực hiện văn hóa công vụ là đòi hỏi khách quan, bắt nguồn từ tính chất của hoạt động quản lý, không chỉ là biểu hiện của đạo đức công vụ mà còn là thước đo tính chuyên nghiệp của cán bộ, công chức, viên chức.

2.1.4 Tài chính và cơ sở vật chất, kỹ thuật

Những bảo đảm về mặt tài chính và điều kiện cơ sở vật chất, kỹ thuật cho hoạt động quản lý nhà nước phụ thuộc một phần vào nhu cầu quản lý, nhưng chủ yếu là trình độ phát triển kinh tế - xã hội của mỗi quốc gia trong từng giai đoạn. Việc đầu tư về tài chính, trang bị cơ sở vật chất, kỹ thuật bảo đảm cho sự vận hành của bộ máy và hoạt động của chế độ công vụ, công chức vừa là điều kiện, vừa là một trong những tiêu chí chủ yếu đánh giá hiệu quả của nền hành chính (xét về hiệu quả chi tiêu công). Mặc dù mức chi tiêu cụ thể cho bộ máy hành chính luôn là vấn đề gây tranh cãi và khó thống nhất quan điểm, nhưng thước đo chủ yếu vẫn là hiệu quả hoạt động của nền hành chính, mức chi tiêu phải phù hợp với trình độ phát triển, nhu cầu quản lý và coi đó là nguồn đầu tư cho phát triển.

Các yếu tố nêu trên được xem là những “yếu tố bên trong” gắn liền với cơ cấu tổ chức và quá trình vận hành của hệ thống tổ chức bộ máy hành chính nhà nước từ trung ương đến cơ sở.

2.2 Tổ chức và hoạt động của hệ thống chính trị

Xuất phát từ đặc điểm hệ thống chính trị của Việt Nam là “Đảng Cộng sản Việt Nam là Đảng cầm quyền, lãnh đạo Nhà nước và xã hội”, vai trò tác động của đảng cầm quyền đối với tổ chức và phương thức hoạt động của bộ máy hành chính cơ bản có sự khác biệt với nhiều nước, mà chủ yếu và trước hết là ở tính độc lập tương đối của chúng. Ví dụ, trong hoạt động lập quy, Chính phủ không chỉ cụ thể hóa quy định trong các đạo luật mà còn phải thể chế hóa các chủ trương, chính sách của Đảng. Đối với công tác tổ chức, quản lý, phát triển nguồn nhân lực, kể từ khâu quy hoạch, tuyển dụng, sử dụng, đề bạt, kỷ luật cho đến chế độ, chính sách đối với cán bộ, công chức, viên chức đều gắn với công tác đảng. Vì vậy, quá trình cải cách hành chính luôn có mối quan hệ hữu cơ với đổi mới phương thức, nâng cao vai trò lãnh đạo của Đảng.

Tương tự như vậy, mối quan hệ giữa bộ máy hành chính nhà nước với các bộ phận khác của hệ thống chính trị như các tổ chức chính trị - xã hội, các cơ quan lập pháp và tư pháp… cũng có nhiều nét đặc thù và đều trực tiếp hoặc gián tiếp tác động đến hiệu quả quản lý nhà nước (ví dụ: vai trò giám sát và phản biện xã hội của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam). Do vậy, nâng cao hiệu quả quản lý nhà nước phải trên cơ sở bảo đảm tính đồng bộ giữa tiến trình cải cách hành chính với cải cách tư pháp và lập pháp trong chỉnh thể đổi mới toàn bộ hệ thống chính trị là đòi hỏi khách quan ở Việt Nam hiện nay.

2.3 Sự tham gia và ủng hộ của người dân

Sự tham gia và ủng hộ của người dân đối với quản lý nhà nước không chỉ góp phần đảm bảo việc phát huy dân chủ của Nhà nước ta, đảm bảo quyền của nhân dân trong hoạt động quản lý nhà nước, khẳng định bản chất của Nhà nước ta là nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của nhân dân, do nhân dân, vì nhân dân, mà còn là nhân tố quan trọng tác động đến hiệu quả quản lý nhà nước. Thực tiễn cho thấy, sự tham gia, ủng hộ của người dân đối với cơ quan nhà nước càng lớn thì hoạt động quản lý của bộ máy nhà nước càng dễ dàng đạt được mục tiêu và chỉ khi nào người dân thực sự đóng vai trò quan trọng trong quá trình hoạt động quản lý nhà nước thì việc xây dựng và hoàn thiện Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa mới thực sự thành công. 

Nhân dân tham gia quản lý nhà nước là nguyên tắc hiến định được Nhà nước thừa nhận và bảo đảm thực hiện. Luật Bầu cử đại biểu Quốc hội và Hội đồng nhân dân, Luật tổ chức Quốc hội, Luật tổ chức Chính phủ, Luật tổ chức chính quyền địa phương, Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật, Luật khiếu nại, Luật tố cáo, Luật phòng, chống tham nhũng,… đã quy định cụ thể các điều kiện, hình thức, phương thức để nhân dân tham gia vào hoạt động quản lý của Nhà nước (như việc các đại biểu dân cử, các cơ quan nhà nước phải tiếp nhận và giải quyết những đề xuất, kiến nghị, khiếu nại của người dân, tiếp thu các ý kiến đóng góp vào các văn bản quy phạm pháp luật được ban hành, các chương trình, kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội…).

Nhân dân tham gia quản lý nhà nước đảm bảo tính khách quan trong công tác quản lý nhà nước nói chung và quản lý hành chính nói riêng, giúp nhân dân hiện thực hóa địa vị pháp lý cũng như thể hiện nguyện vọng chính đáng, phát huy vai trò làm chủ của mình trong công tác quản lý nhà nước. Nhân dân không chỉ có quyền giám sát đối với hoạt động của cơ quan hành chính nhà nước; thực hiện quyền khiếu nại, tố cáo mà còn có quyền tự mình tham gia vào hoạt động quản lý nhà nước, trực tiếp thể hiện quyền lợi của mình. Điều này thể hiện vai trò đặc biệt của nhân dân trong quản lý nhà nước, đồng thời xác định những nhiệm vụ mà nhà nước phải thực hiện trong việc đảm bảo những điều kiện để nhân dân được tham gia vào quản lý hành chính nhà nước.

Nhân dân có thể trực tiếp tham gia hoạt động quản lý nhà nước thông qua việc trực tiếp làm việc tại các cơ quan nhà nước hoặc thông qua việc thực hiện quyền và nghĩa vụ công dân của mình. Nhân dân cũng có thể gián tiếp thực hiện việc quản lý nhà nước thông qua việc tham gia vào hoạt động của các tổ chức xã hội, các hoạt động tự quản ở cơ sở. 

2.4 Những yếu tố tác động khác

2.4.1 Các yếu tố văn hóa, lịch sử, tập quán, truyền thống…

Quản lý nhà nước luôn mang tính kế thừa và chịu sự tác động của các yếu tố xã hội như văn hóa, lịch sử, truyền thống, tập quán, thói quen,… Ví dụ, tâm lý làng xã, dòng họ trên thực tế thường có sự chi phối, ảnh hưởng nhất định đối với công tác cán bộ, thậm chí trong những trường hợp cụ thể còn triệt tiêu vai trò kiểm soát của cơ quan chức năng, hoặc cơ chế tập trung quan liêu vẫn còn để lại nhiều dấu ấn trong nếp nghĩ, phong cách, lề lối làm việc của không ít cán bộ, công chức, viên chức... Sự tác động của các yếu tố này luôn bao hàm cả hai khả năng tích cực và tiêu cực. Vấn đề đặt ra là phải biết kế thừa, vận dụng, phát huy các yếu tố tích cực, nhất là các giá trị văn hóa, truyền thống đã được kết tinh qua nhiều thời kỳ và hạn chế những yếu tố tiêu cực, lạc hậu làm cản trở quá trình hiện đại hóa nền hành chính nhà nước.

2.4.2 Sự phát triển mạnh mẽ của khoa học, công nghệ và quá trình hội nhập quốc tế

Sự phát triển của khoa học, công nghệ và quá trình hội nhập quốc tế đang tạo ra những thay đổi trong tư duy và phương pháp tổ chức quản lý trên quy mô toàn xã hội. Việc áp dụng các tiến bộ khoa học, công nghệ trong quản lý hành chính giúp thu hẹp khoảng cách không gian, rút ngắn thời gian, giảm chi phí thực tế và nhờ vậy trực tiếp góp phần nâng cao hiệu quả hoạt động quản lý, điều hành (ví dụ: ứng dụng công nghệ thông tin, áp dụng tiêu chuẩn ISO… trong hoạt động quản lý nhà nước trên nhiều lĩnh vực khác nhau ở tất cả các cấp chính quyền). Quá trình hội nhập quốc tế càng được đẩy nhanh thì áp lực về quá trình hiện đại hóa nền hành chính, cũng như đòi hỏi về việc nâng cao năng lực, trình độ của đội ngũ cán bộ, công chức ngày càng gia tăng./.

PGS.TS. Nguyễn Minh Phương - Trường Đại học Nội vụ Hà Nội

TS. Bùi Văn Minh - Bộ Nội vụ

tcnn.vn