Một số vấn đề về phân cấp quản lý hành chính nhà nước

1. Quan niệm về phân cấp quản lý hành chính nhà nước

Ở Việt Nam, thuật ngữ phân cấp quản lý đã được sử dụng phổ biến trong quá trình đổi mới, cải cách, mở cửa hội nhập quốc tế; đặc biệt, trong cải cách nền hành chính nhà nước đã sử dụng thuật ngữ phân cấp quản lý hành chính nhà nước.

Thuật ngữ "phân cấp quản lý" dùng để chỉ sự phi tập trung hóa trong quản lý nhằm phát huy dân chủ, tự chủ, sáng tạo... của địa phương, cơ sở, góp phần nâng cao hiệu quả quản lý và quản lý hành chính nhà nước. Phân cấp, phân cấp quản lý, phân cấp quản lý hành chính nhà nước là những thuật ngữ đối lập với tập trung, tập quyền. Ở các nước phương Tây, để chỉ sự phi tập trung hóa trong quản lý nhà nước, quản lý hành chính nhà nước, người ta sử dụng các thuật ngữ: phân quyền, tản quyền... Sự khác biệt ở đây không chỉ về mặt thuật ngữ sử dụng, mà là sự khác biệt về mặt khái niệm.

Phân cấp, phân quyền, tản quyền... đều chỉ sự phi tập trung hóa quản lý và quản lý hành chính nhà nước, nhưng nó diễn ra trong những thể chế chính trị, thể chế nhà nước và thể chế nền hành chính nhà nước khác nhau. Thể chế chính trị, thể chế nhà nước và thể chế nền hành chính nhà nước Việt Nam có nhiều điểm đặc thù so với thể chế của nhiều nước trên thế giới.

Ở hầu hết các nước theo mô hình phân quyền hay tản quyền, các cơ quan nhà nước ở địa phương thực hiện thẩm quyền hoặc chỉ của Trung ương (Chính phủ), hoặc chỉ của địa phương. Ngược lại, ở Việt Nam các cơ quan nhà nước, các cấp của chính quyền địa phương đều mang tính hai mặt, vừa đại diện cho Trung ương thực hiện thẩm quyền của Trung ương (Chính phủ) vừa đại diện cho nhân dân địa phương thực hiện thẩm quyền của địa phương được pháp luật trao cho. Mặt khác, trong mô hình phân quyền, chủ thể giao quyền cho các cơ quan nhà nước các cấp là các cơ quan lập pháp, bằng các văn bản luật hoặc trong các quy định của Hiến pháp. Sự giao quyền của cơ quan lập pháp đã tạo nên một hệ thống hành pháp, hành chính ở địa phương độc lập. Trong mô hình tản quyền, chủ thể giao quyền cho các cơ quan nhà nước cấp dưới là các cơ quan nhà nước cấp trên, đứng đầu là chính phủ, bằng các văn bản dưới luật. Sự giao quyền của cơ quan hành chính cấp trên cho cơ quan hành chính cấp dưới đã tạo nên một hệ thống hành chính thứ bậc, là cấp trên, cấp dưới của nhau.

Trong phân cấp quản lý hành chính nhà nước ở Việt Nam, chủ thể giao quyền cho các cơ quan trong hệ thống hành pháp, hành chính trước hết là cơ quan lập pháp gồm Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội, bằng các quy định trong Hiến pháp, luật, pháp lệnh và các cơ quan hành pháp, hành chính cấp trên đứng đầu là Chính phủ, các bộ, cơ quan ngang bộ... bằng các văn bản dưới luật. Sự giao quyền gắn với hai hệ thống chủ thể lập pháp và hành pháp, hành chính nêu trên vừa khẳng định tính dân chủ, tự chủ của nhân dân địa phương các cấp tự quyết định các vấn đề kinh tế, xã hội... của địa phương, vừa tạo ra một hệ thống hành pháp, hành chính thứ bậc, thống nhất và là cấp trên, cấp dưới của nhau. Mỗi cơ quan, tổ chức trong chính quyền địa phương ở nước ta vừa thực hiện thẩm quyền của nhà nước trung ương, vừa thực hiện thẩm quyền của nhân dân địa phương.

Khái niệm phân cấp quản lý hành chính nhà nước đã được nhiều nhà nghiên cứu trong và ngoài nước đề cập theo nhiều cách tiếp cận khác nhau. Theo chúng tôi, khái niệm phân cấp quản lý hành chính nhà nước gắn với thực tiễn ở Việt Nam được đề cập trên ba khía cạnh chủ yếu:

Thứ nhất, phân cấp quản lý hành chính nhà nước là sự xác định, phân chia các đơn vị hành chính, các cấp hành chính, lãnh thổ và xác định, phân định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn, trách nhiệm (thẩm quyền) cho mỗi cấp hành chính lãnh thổ, mỗi cơ quan, đơn vị hành chính trong toàn bộ bộ máy hành pháp, hành chính bằng các văn bản luật, văn bản dưới luật cho phù hợp với đặc điểm kinh tế, xã hội, văn hóa.. của đất nước và các địa phương; phù hợp với mục đích, mục tiêu, yêu cầu quản lý. Ở khía cạnh này, phân cấp quản lý hành chính nhà nước tương đồng với tổ chức bộ máy hành chính nhà nước, cải cách nền hành chính nhà nước theo hướng phi tập trung hóa.

Thứ hai, phân cấp quản lý hành chính nhà nước là sự điều chỉnh, chuyển giao thẩm quyền (chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn, trách nhiệm) giữa các cấp hành chính và giữa các cơ quan, đơn vị hành chính các cấp cho phù hợp với yêu cầu của thực tiễn. Trong đó, chủ yếu và chuyển giao một số thẩm quyền từ Chính phủ, các bộ, cơ quan hành chính nhà nước cấp trên cho chính quyền địa phương hay cơ quan hành chính nhà nước cấp dưới bằng các văn bản luật, nhằm phát huy tính tích cực, chủ động, sáng tạo... của các cơ quan, đơn vị hành chính cấp dưới, góp phần nâng cao hiệu quả quản lý. Ở khía cạnh này, phân cấp quản lý hành chính nhà nước là quá trình thực hiện dân chủ, quá trình phi tập trung hóa trong quản lý hành chính.

Thứ ba, phân cấp quản lý hành chính nhà nước là sự chuyển giao một phần thẩm quyền của các cơ quan, tổ chức, đơn vị hành chính nhà nước cho các tổ chức, đơn vị, cá nhân ngoài nhà nước. Theo mô hình phân cấp này, trách nhiệm của cơ quan nhà nước là xây dựng khuôn khổ pháp luật để mọi thành phần, tổ chức kinh tế vận hành các hoạt động cung cấp hàng hóa và dịch vụ cho xã hội trên cơ sở bảo đảm lợi ích chung trong khuôn khổ pháp luật quy định. Đây là quá trình xã hội hóa hoạt động hành chính. Ví dụ như Bộ Tư pháp, Sở Tư pháp đã chuyển chức năng công chứng của các cơ quan hành chính tư pháp cho các tổ chức và cá nhân ngoài khu vực nhà nước. Việc chuyển giao một phần thẩm quyền của cơ quan hành chính nhà nước cho các tổ chức, cá nhân bên ngoài nhà nước nằm trong nội dung phân cấp quản lý hành chính nhà nước. Đó là quá trình xác định, phân định, điều chỉnh thẩm quyền của cơ quan hành chính cho phù hợp với yêu cầu thực tiễn. Tuy nhiên đây là quá trình phức tạp, đòi hỏi Nhà nước phải có sự quản lý chặt chẽ việc tuân thủ pháp luật.

2. Các nguyên tắc thực hiện phân cấp quản lý hành chính nhà nước

Phân cấp quản lý hành chính nhà nước có quan hệ mật thiết với tổ chức hành chính nhà nước và cải cách nền hành chính nhà nước. Do vậy, một số nguyên tắc trong tổ chức hành chính nhà nước, cải cách nền hành chính nhà nước cũng là nguyên tắc của phân cấp quản lý hành chính nhà nước. Các nguyên tắc thực hiện phân cấp quản lý hành chính nhà nước có thể chia thành hai nhóm: một là, những nguyên tắc chung cho nền hành chính của các quốc gia thực hiện theo phân cấp quản lý; hai là, những nguyên tắc riêng, gắn với đặc thù của từng nền hành chính ở từng quốc gia. Hơn nữa, khi nghiên cứu các nguyên tắc thực hiện phân cấp quản lý hành chính nhà nước, cần phải nghiên cứu các nguyên tắc trong thực hiện phân quyền và tản quyền ở các nước phương Tây. Vì một số nguyên tắc trong thực hiện phân quyền và tản quyền cũng là nguyên tắc thực hiện phân cấp quản lý hành chính nhà nước. Vấn đề này cần có sự đầu tư nghiên cứu sâu hơn. Bài viết này chỉ trình bày một số nguyên tắc chung cho các nền hành chính theo phân cấp.

- Nguyên tắc bảo đảm tính thống nhất của quyền lực nhà nước.

Quản lý hành chính nhà nước là sự liên kết, phối hợp hoạt động của các cơ quan, tổ chức, cá nhân trong hệ thống hành chính nhà nước. Xuất phát từ yêu cầu thống nhất quyền lực nhà nước, quyền lực hành pháp, hành chính nhà nước mà các chủ thể quản lý dù có chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn trách nhiệm cụ thể khác nhau, nhưng tất cả đều thể hiện quyền lực nhà nước, đều hướng tới những mục tiêu chung, nhiệm vụ chung. Những mục tiêu chung, nhiệm vụ chung liên quan gắn kết với vấn đề chủ quyền quốc gia, toàn vẹn lãnh thổ... Do vậy, phân cấp quản lý hành chính nhà nước không phải lĩnh vực nào cũng có thể phân cấp cho chính quyền địa phương các cấp. Để đảm bảo quyền lực nhà nước thống nhất, một số lĩnh vực, một số thẩm quyền được xem là đặc quyền của các cơ quan nhà nước ở Trung ương mà không thực hiện phân cấp cho chính quyền địa phương. Nhìn chung, những loại việc không thuộc chính quyền địa phương gồm: quốc phòng, đối ngoại, an ninh nội địa, quốc tịch, quy hoạch, sử dụng và khai thác các tài nguyên thuộc sở hữu quốc gia như hải đảo, thềm lục địa, bờ biển, tài nguyên dưới lòng đất. Một số thẩm quyền khi thực hiện phân cấp cho cấp dưới hay cho chính quyền địa phương đòi hỏi cơ quan nhà nước cấp trên phải có đủ năng lực kiểm soát việc thực hiện những thẩm quyền đó của các cơ quan hành chính nhà nước cấp dưới.

- Nguyên tắc pháp chế.

Phân cấp quản lý hành chính nhà nước dù ở phương diện nào cũng phải thể hiện dưới hình thức các văn bản pháp luật. Các văn bản pháp luật là cơ sở pháp lý cho việc tổ chức thực hiện và kiểm tra, kiểm soát. Thậm chí, việc phân cấp, phân công trong nội bộ của từng cơ quan hành chính nhà nước cũng phải được thể hiện bằng một văn bản pháp luật. Ví dụ, cấp trưởng phân công nhiệm vụ cho cấp phó phải được thể hiện cụ thể bằng các văn bản. Nguyên tắc pháp chế còn đòi hỏi khi tổ chức thực hiện phân cấp phải tuân thủ theo đúng trình tự, nội dung mà pháp luật quy định.

- Nguyên tắc cân đối.

Phân cấp quản lý hành chính nhà nước phải bảo đảm các cân đối sau đây: cân đối giữa nhiệm vụ được giao với năng lực thực hiện nhiệm vụ đó; cân đối giữa quyền hạn và trách nhiệm; cân đối giữa nhiệm vụ được giao với kinh phí để tổ chức thực hiện nhiệm vụ đó (ngân sách); cân đối giữa thẩm quyền được giao với năng lực kiểm soát việc thực hiện các quyền đó của các cơ quan nhà nước cấp trên…

- Nguyên tắc phù hợp.

Phân cấp quản lý hành chính nhà nước phải bảo đảm tính phù hợp trên một số mặt sau đây: phù hợp với trình độ phát triển kinh tế - xã hội của đất nước trong từng giai đoạn; phù hợp với đặc thù quản lý của từng ngành, từng lĩnh vực; phù hợp với đặc thù của từng địa phương về kinh tế, xã hội, văn hóa, tập quán; phù hợp trình độ, năng lực, kỹ năng của đội ngũ cán bộ, công chức ở các cấp hành chính...

- Nguyên tắc hiệu lực, hiệu quả.

Đây là một nguyên tắc được chỉ đạo thực hiện trong tổ chức bộ máy hành chính nhà nước và cải cách hành chính. Việc thực hiện nguyên tắc này trong phân cấp quản lý hành chính nhà nước trước hết cần rà soát, đánh giá năng lực thực hiện chức năng, nhiệm vụ của các cấp hành chính, các cơ quan, tổ chức hành chính. Với một nhiệm vụ cụ thể, cấp nào có khả năng đạt được mục tiêu, chất lượng, yêu cầu quản lý với chi phí ít nhất và thời gian ngắn nhất thì nên giao cho cấp đó hoặc cơ quan đó. Mặc khác, nguyên tắc hiệu lực, hiệu quả còn đòi hỏi việc giao quyền, giao nhiệm vụ phải được quy định cụ thể và đưa ra được các tiêu chí đánh giá.

- Nguyên tắc công khai, dân chủ.

Nguyên tắc công khai, dân chủ trong phân cấp quản lý hành chính nhà nước đòi hỏi các quyết định về phân cấp quản lý hành chính nhà nước phải được xây dựng, thảo luận, quyết định một cách công khai, dân chủ theo thẩm quyền. Phải công khai bằng nhiều hình thức để người dân biết về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn, trách nhiệm của từng cơ quan hành chính và người đứng đầu các cơ quan hành chính các cấp, để người dân có điều kiện thực hiện quyền giám sát. Kết quả thực hiện các thẩm quyền, nhiệm vụ được giao của các cơ quan hành chính các cấp cũng phải được công khai để nhân dân biết...

3. Điều kiện thực hiện phân cấp quản lý hành chính nhà nước theo hướng chuyển giao một phần thẩm quyền của cơ quan hành chính cấp trên cho cấp dưới

Đây là một xu hướng tất yếu trong xã hội hiện đại, nhằm phát huy được các nguồn lực của địa phương, của cấp dưới, góp phần đẩy nhanh sự phát triển. Những nghiên cứu về phân cấp quản lý hành chính nhà nước ở Việt Nam trong những năm qua ít đề cập đến vấn đề này, nhưng thực tiễn lại rất cần làm sáng tỏ.

- Đối với cơ quan hành chính nhà nước cấp dưới, phải hội tụ 2 điều kiện:

Thứ nhất, đủ năng lực thực thi nhiệm vụ mà cấp trên giao cho. Đây là điều kiện để đảm bảo cân đối giữa nhiệm vụ được giao với năng lực thực hiện nhiệm vụ đó. Cơ quan hành chính nhà nước cấp dưới không có được điều kiện này thì không thể chuyển giao thẩm quyền cho cấp đó.

Thứ hai, phẩm chất chính trị, đạo đức của đội ngũ cán bộ, công chức chủ chốt của cấp dưới. Đội ngũ cán bộ, công chức chủ chốt của cấp dưới phải tuyệt đối tin tưởng, trung thành với quốc gia mà đại diện là các cơ quan nhà nước trung ương; phải luôn luôn đặt lợi ích, chủ quyền quốc gia lên trên hết. Trên thực tế, điều kiện này khó xác định, định lượng, mà phải được trải nghiệm qua thời gian, thực tiễn mới dần dần được sáng tỏ. Những biểu hiện của tư tưởng địa phương, cục bộ là những dấu hiệu trái với điều kiện này.

- Đối với cơ quan nhà nước cấp trên, phải hội đủ 3 điều kiện:

Thứ nhất, phải có được các hệ thống kiểm soát hữu hiệu việc thực hiện chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và trách nhiệm của các cơ quan hành chính nhà nước; kiểm soát việc thực hiện những thẩm quyền đã trao cho cấp dưới. Các hệ thống kiểm soát phải gắn với các cơ quan nhà nước giao quyền; ngoài ra cần có các hệ thống kiểm soát độc lập, kiểm soát của các cơ quan tư pháp, tòa án, viện kiểm sát.

Thứ hai, năng lực và phẩm chất của đội ngũ cán bộ, công chức tham gia thực hiện nhiệm vụ kiểm soát trong các hệ thống kiểm soát việc thực hiện thẩm quyền được giao của các cơ quan hành chính. Đội ngũ cán bộ, công chức kiểm soát phải có đầy đủ trình độ, kỹ năng, năng lực thực hiện nhiệm vụ được giao; phải tuyệt đối trung thành với nhà nước, đặt lợi ích của nhà nước, của quốc gia lên trên mọi lợi ích.

Thứ ba, cần có hệ thống các chế tài cụ thể, nghiêm minh để xử lý các vi phạm do cơ quan hành chính nhà nước cấp dưới gây ra; đặc biệt, phải có những chế tài nghiêm minh để xử lý người đứng đầu các cơ quan hành chính đó.

Những điều kiện nêu trên đối với các cơ quan nhà nước, cơ quan hành chính nhà nước cấp trên liên quan đến vấn đề kiểm tra, kiểm soát và xử lý kết quả kiểm tra, kiểm soát.

ThS. Phạm Thanh Huyền - Khoa Tổ chức và Quản lý nhân sự, Học viện Hành chính

-----------------------

Tài liệu tham khảo:

1. PGS. TS. Võ Kim Sơn, Phân cấp quản lý nhà nước - Lý luận và thực tiễn, Nxb CTQG, H.2004.

2. Nguyễn Cửu Việt, Phân cấp quản lý trong mối quan hệ giữa Trung ương và địa phương, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp, số 7 năm 2005.

3. TS. Nguyễn Cửu Việt, Khái niệm tập quyền, tản quyền và phân quyền, Tạp chí Khoa học ĐHQGHN, Luật học 26, 2010.

4. TS. Uông Chu Lưu, Một số vấn đề lý luận về phân cấp quản lý nhà nước.

5. PGS. TS. Nguyễn Minh Đoan, Phân cấp, phân quyền giữa Trung ương và địa phương, 2012.

tcnn.vn