Thuật ngữ "trách nhiệm" và thực tiễn pháp luật về trách nhiệm của người đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước

 

Chúng tôi cho rằng, đối với lĩnh vực quản lý nhà nước (QLNN) nói chung và quản lý hành chính nhà nước (HCNN) nói riêng, trách nhiệm cần được hiểu theo nghĩa của từ accountability.

Thuật ngữ “accountability” có nguồn gốc từ tiếng Anglo-Norman (tiếng Pháp dùng ở Anh thời Trung cổ). Ban đầu nó rất gần với thuật ngữ “acounting’ với nghĩa là Sổ kế toán (bookkeeping). Theo Dubnick (2002), nguồn gốc của từ này có từ thời William I trong nhiều thập kỷ sau năm 1066 khi người Norman xâm lược nước Anh. Năm 1085, William yêu cầu tất cả những người được giao giữ tài sản trong vương quốc của ông phải kê khai tài sản mà họ sở hữu. Tất cả những tài sản này được đánh giá và ghi chép trong một cuốn sổ của hoàng gia gọi là Domesday Books. Việc ghi chép này không chỉ nhằm mục đích thu, nộp thuế mà còn là phương tiện để thiết lập nền tảng cho sự quản lý của Hoàng gia. Trải qua nhiều thế kỷ sau thời của vua William I và đến nay, thuật ngữ “trách nhiệm” không còn gắn liền với duy nhất một lĩnh vực là quản lý tài chính hay sổ sách kế toán nữa, mà nó còn được coi là cơ sở của hệ thống quản lý công bằng, vô tư và khách quan[2].

Ở nước ta hiện nay cũng có nhiều cách hiểu khác nhau về thuật ngữ “trách nhiệm”.

Một số tác giả tiếp cận thuật ngữ “trách nhiệm” theo nghĩa là nghĩa vụ, nhiệm vụ, bổn phận, quyền hạn. Ví dụ, có tác giả hiểu trách nhiệm là “bổn phận phải thực hiện, nó còn là điều không được làm, được làm, phải làm và nên làm (…). Trách nhiệm là những gì mà họ buộc phải làm và phải chịu sự giám sát của người khác”[3]. Tác giả khác cho rằng, trách nhiệm “thường được hiểu là khả năng của con người ý thức được những kết quả hoạt động của mình, đồng thời là khả năng thực hiện một cách tự giác những nghĩa vụ được đặt ra cho mình”[4]. Một tác giả khác lại cho rằng, “trách nhiệm là sự thực hiện bổn phận, nghĩa vụ của chủ thể đối với người khác, với xã hội một cách tự giác. Trách nhiệm đối lập với vô trách nhiệm, gắn liền với chịu trách nhiệm”[5].

Nhìn chung, các tác giả trên đây đều tiếp cận trách nhiệm theo nghĩa là nghĩa vụ, nhiệm vụ, bổn phận, quyền hạn. Với nghĩa này, trách nhiệm là nghĩa vụ, bổn phận phải làm, nên làm, được làm hoặc không được làm, có thể từ sự tự nguyện, tự giác hay buộc phải thực hiện do yêu cầu, đòi hỏi của các quy phạm xã hội (pháp luật, đạo đức…).

Một số tác giả lại hiểu trách nhiệm có nghĩa là “chịu trách nhiệm”, với hàm ý là phải gánh chịu một hậu quả bất lợi nào đó. Ví dụ, có người cho rằng, trách nhiệm “đó là hậu quả bất lợi (sự phản ứng mang tính trừng phạt của Nhà nước) mà công chức phải gánh chịu khi không thực hiện hoặc thực hiện không đúng nghĩa vụ được giao phó, tức là khi vi phạm trách nhiệm theo nghĩa tích cực. Trách nhiệm tiêu cực thể hiện trong việc áp dụng các biện pháp xử lý những chủ thể vi phạm các nghĩa vụ và quyền”[6]. Các tác giả cuốn Giáo trình Luật Hành chính và tài phán hành chính Việt Nam thì quan niệm trách nhiệm công vụ “là sự phản ứng của Nhà nước đối với cơ quan, cá nhân cán bộ, công chức khi thực hiện một hành vi hành chính trong quá trình thực thi công vụ, trái pháp luật hoặc quyết định của cơ quan cấp trên gây thiệt hại, xâm phạm tới quyền, tự do, lợi ích hợp pháp của công dân, thể hiện ở sự áp dụng các chế tài pháp luật tương ứng, hậu quả là cơ quan, cá nhân cán bộ, công chức gánh chịu những hậu quả bất lợi, thiệt hại về vật chất, tinh thần do cơ quan nhà nước (CQNN), người có thẩm quyền thực hiện”[7].

Theo hướng tiếp cận này, trách nhiệm là chịu trách nhiệm, là sự gánh chịu phần hậu quả về những việc đã làm, với hàm nghĩa rằng chủ thể trách nhiệm phải chịu một thiệt hại nào đó. Ví dụ, là công chức, nếu vi phạm pháp luật về công vụ, công chức sẽ phải chịu các hình thức xử lý kỷ luật hành chính (như khiển trách, cảnh cáo, buộc thôi việc…) hay phải chịu trách nhiệm dân sự, trách nhiệm hình sự… tùy thuộc vào mức độ, tính chất của hành vi vi phạm. Ở đây, trách nhiệm đồng nghĩa với hậu quả bất lợi phải gánh chịu, là chịu trách nhiệm khi thực hiện không đúng trách nhiệm theo nghĩa là nghĩa vụ, nhiệm vụ, bổn phận, quyền hạn.

2. Thuật ngữ “trách nhiệm” trong các văn bản pháp luật về người đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước ở Việt Nam

Nghiên cứu các văn bản quy phạm pháp luật (VBQPPL) liên quan đến trách nhiệm của người đứng đầu cơ quan HCNN, ví dụ như Luật Cán bộ, công chức năm 2008, các văn bản dành riêng điều chỉnh trách nhiệm của người đứng đầu cơ quan, tổ chức, đơn vị, hay các văn bản quy định về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của các chức danh cụ thể như Thủ tướng Chính phủ, Bộ trưởng, Chủ tịch UBND... có thể nhận thấy thuật ngữ “trách nhiệm” xuất hiện với tần suất cao. Tuy nhiên, thế nào là “trách nhiệm”của các chức danh này thì lại có nhiều cách hiểu khác nhau, chưa có sự thống nhất về nội hàm. Cùng một thuật ngữ “trách nhiệm”, nhưng một số văn bản hiểu “trách nhiệm” là những việc người đứng đầu phải làm, được làm, không được làm, một số văn bản hiểu là bị xử lý trách nhiệm (chịu trách nhiệm), và một số văn bản khác thì hiểu theo cả hai nghĩa trên.

Trường hợp thứ nhất, trách nhiệm được hiểu là “nhiệm vụ, quyền hạn”. Ví dụ, trong Nghị định số 36/2012/NĐ-CP của Chính phủ quy định về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của Bộ, cơ quan ngang Bộ, khi quy định “trách nhiệm của Bộ trưởng”, đã liệt kê ra những việc mà Bộ trưởng được làm, phải làm, không được làm đối với Bộ, đối với Chính phủ và Thủ tướng Chính phủ, đối với các Bộ trưởng khác, đối với UBND các cấp, đối với các cơ quan của Quốc hội, đại biểu Quốc hội, với cử tri[8]… Với cách quy định này, có thể thấy, trách nhiệm ở đây được hiểu là “nhiệm vụ, quyền hạn”. Và trên thực tế, có rất nhiều văn bản về trách nhiệm của các chức danh trong các cơ quan HCNN đều quy định theo cách này.

Trường hợp thứ hai, trách nhiệm được hiểu theo nghĩa là “bị xử lý”, “chịu trách nhiệm”. Ví dụ, trong Luật Cán bộ, Công chức năm 2008, Điều 70 quy định về các trường hợp “Miễn trách nhiệm đối với cán bộ, công chức” như sau: Cán bộ, công chức được miễn trách nhiệm trong các trường hợp sau đây: 1. Phải chấp hành quyết định trái pháp luật của cấp trên nhưng đã báo cáo người ra quyết định trước khi chấp hành; 2. Do bất khả kháng theo quy định của pháp luật. “Miễn trách nhiệm” ở đây được hiểu là “không phải chịu trách nhiệm, không phải gánh chịu chế tài xử lý”. Như vậy, trách nhiệm ở đây được hiểu là “chịu trách nhiệm”.

Trường hợp thứ ba, trách nhiệm được dùng theo cả hai nghĩa: việc được làm, phải làm, không được làm, và nếu vi phạm sẽ bị xử lý. Ví dụ, Nghị định số 157/2007 sử dụng cụm từ “chế độ trách nhiệm” đối với người đứng đầu cơ quan, tổ chức, đơn vị của Nhà nước trong thi hành nhiệm vụ, công vụ và có giải thích cụm từ này như sau: ''Chế độ trách nhiệm'' đối với người đứng đầu, cấp phó của người đứng đầu cơ quan, tổ chức, đơn vị của Nhà nước là toàn bộ các quy định về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và thẩm quyền được Nhà nước giao cho người đứng đầu, cấp phó của người đứng đầu; trường hợp vi phạm sẽ bị xử lý” (Khoản 2 Điều 3). Theo cách giải thích này, chế độ trách nhiệm của người đứng đầu bao gồm: nghĩa vụ, quyền và việc xử lý (chịu trách nhiệm) nếu vi phạm các quy định về nghĩa vụ và quyền.

3. Những vấn đề đặt ra

Từ góc độ lý luận

Chúng tôi cho rằng, mỗi góc độ tiếp cận trách nhiệm theo nghĩa là nghĩa vụ, nhiệm vụ, bổn phận, quyền hạn hay nghĩa là hậu quả bất lợi phải gánh chịu, là chịu trách nhiệm đều có những điểm hợp lý, tùy vào mục đích vận dụng mà có thể dùng cách hiểu nào cho phù hợp. Tuy nhiên, chúng tôi cũng cho rằng, đặt trong bối cảnh của hành chính công, của hoạt động QLNN, nếu chỉ hiểu thuần túy theo một trong hai cách trên đây, thì dường như là chưa đầy đủ khi nói về trách nhiệm.

Theo chúng tôi, trong lĩnh vực hành chính công nói riêng và QLNN nói chung, cần hiểu trách nhiệm theo hướng thống nhất nội hàm của cả hai cách tiếp cận về trách nhiệm nêu trên. Bởi lẽ, đối với hoạt động QLNN nói chung và hoạt động của người đứng đầu cơ quan HCNN nói riêng, việc hiểu theo chỉ một trong hai cách hiểu này có thể dẫn đến những khó khăn trong việc quy định, xem xét, đánh giá trách nhiệm của người đứng đầu cơ quan HCNN. Ví dụ, khi nói đến “trách nhiệm của người đứng đầu cơ quan HCNN”, nên hiểu đó là “những bổn phận, nghĩa vụ của người đứng đầu cơ quan HCNN”, hay nên hiểu đó là “việc chịu trách nhiệm của người đứng đầu cơ quan HCNN”?

Trường hợp thứ nhất, nếu hiểu trách nhiệm theo nghĩa tích cực, thì trách nhiệm của người đứng đầu tổ chức là nghĩa vụ, bổn phận, quyền hạn… mà người đứng đầu phải làm, được làm một cách tự nguyện, tự giác. Vậy giả sử khi người đứng đầu thực hiện bổn phận, nghĩa vụ, quyền hạn… không đúng, không đủ, kết quả không tốt… thì sao? Họ hoàn toàn có thể nói: “Tôi đã hoàn thành trách nhiệm”. Ở đây, “hoàn thành trách nhiệm” nghĩa là “Tôi đã thực hiện nghĩa vụ, quyền hạn được giao”. Nếu hiểu như vậy về trách nhiệm là chưa đầy đủ, bởi nếu “hoàn thành trách nhiệm” chỉ có nghĩa là “đã thực hiện các nghĩa vụ, quyền hạn” mà không cần biết thực hiện nghĩa vụ, quyền hạn đó có tốt không, kết quả đạt được như thế nào, và nếu kết quả thực hiện không tốt thì cũng không phải chịu trách nhiệm gì. Chính cách hiểu về trách nhiệm như vậy nên có thể khiến các chủ thể có cơ hội để trốn tránh, để “né” việc chịu trách nhiệm.

Trường hợp thứ hai, nếu hiểu trách nhiệm là việc người đứng đầu phải chịu trách nhiệm, là những chế tài xử lý đối với người đứng đầu, là hậu quả bất lợi mà người đứng đầu phải gánh chịu, thì cách hiểu này hơi hẹp và dường như thiếu sự liên kết với yếu tố nguyên nhân, tức là, dựa trên cơ sở nào để quy kết trách nhiệm cho người đứng đầu tổ chức?

Từ góc độ pháp luật

Như đã phân tích, trong các văn bản pháp luật về trách nhiệm của người đứng đầu cơ quan HCNN hiện nay vẫn tồn tại nhiều cách hiểu khác nhau về thuật ngữ “trách nhiệm”. Vì lẽ đó, trong thực tiễn áp dụng pháp luật về trách nhiệm của người đứng đầu, nhiều ý kiến cho rằng: thuật ngữ “trách nhiệm” ở Việt Nam hiện nay là một khái niệm hết sức “mờ ảo”, không rõ ràng, và “trách nhiệm của người đứng đầu” cũng theo đó mà trở nên “mơ hồ”, khó xác định.

Theo chúng tôi, đây là một hạn chế. Bởi lẽ, khi đặt vấn đề trách nhiệm của người đứng đầu cơ quan HCNN, thì việc thống nhất cách hiểu về thuật ngữ “trách nhiệm” - nó có nghĩa là gì, được hiểu như thế nào - là một vấn đề rất quan trọng. Tuy nhiên, trong các văn bản hiện hành lại có sự thiếu thống nhất về nội hàm thuật ngữ này, mặc dù đây là thuật ngữ được sử dụng với tần suất cao. Chúng tôi cho rằng, về cùng một vấn đề, cùng một thuật ngữ, có thể có nhiều cách tiếp cận và nhiều cách hiểu khác nhau, và thuật ngữ “trách nhiệm” cũng không phải là ngoại lệ. Tuy nhiên, sự đa dạng đó có thể được chấp nhận ở các lĩnh vực khác, còn trong các VBQPPL và việc thực thi các văn bản pháp luật thì nên có sự nhất quán. Bởi, pháp luật là công cụ quan trọng và cơ bản trong QLNN. Nếu cùng một thuật ngữ “trách nhiệm” mà lại có thể được hiểu theo nhiều cách khác nhau thì khó có thể có tác dụng điều chỉnh hành vi theo cùng một chiều hướng như nhau. Do đó, việc chưa thống nhất cách hiểu về khái niệm trách nhiệm của người đứng đầu cơ quan HCNN có thể dẫn đến cách tư duy, cách hành xử và thái độ không thống nhất đối với việc thực hiện “trách nhiệm” của từng người đứng đầu cơ quan HCNN cũng như đối với việc xử lý trách nhiệm người đứng đầu cơ quan HCNN của các CQNN. Điều đó đi ngược lại với các nguyên tắc của pháp luật.

4. Khuyến nghị

Một là, về mặt lý luận, quan điểm của chúng tôi là cần tiếp cận về thuật ngữ trách nhiệm theo hướng kết hợp cả hai cách hiểu trên đây. Khi bàn về trách nhiệm trong lĩnh vực QLNN nói chung và trách nhiệm của người đứng đầu cơ quan HCNN nói riêng, cần xem xét đó là một chỉnh thể của hai yếu tố:

- Thứ nhất, những việc phải làm, được làm (nghĩa vụ, quyền)

- Thứ hai, việc chịu trách nhiệm về kết quả thực hiện những việc phải làm, được làm đó.

Với đặc thù của hoạt động quản lý HCNN, khi nói về trách nhiệm cần thiết phải nhấn mạnh mối quan hệ mật thiết giữa hai nhóm yếu tố này. Bởi hoạt động của cơ quan HCNN cần phải đảm bảo tính hiệu lực, hiệu quả, trong đó, tính hiệu lực phải được đặt lên hàng đầu. Mà muốn đảm bảo tính hiệu lực thì không thể chỉ dựa vào sự tự nguyện, tự giác của cán bộ, công chức, đặc biệt là người đứng đầu cơ quan HCNN, mà phải có tính bắt buộc, do đó, nó cần gắn với những chế tài để bắt buộc các chủ thể phải thực hiện đúng các nghĩa vụ, bổn phận. Vì thế, không thể chỉ quy định những điều cần làm, nên làm, phải làm, được làm, mà phải quy định rõ cả chế tài: nếu không làm hoặc làm không đúng thì sẽ như thế nào, phải chịu trách nhiệm ra sao. Do đó, tiếp cận về trách nhiệm của người đứng đầu cơ quan HCNN với hai thành tố cơ bản là nghĩa vụ, quyền và gắn liền với nó là sự cam kết với kết quả và việc chịu trách nhiệm với kết quả đó là một hướng tiếp cận theo chúng tôi là đầy đủ và phù hợp. Và theo cách hiểu này, thì thiếu đi bất cứ một vế nào trong hai vế, thì đều có thể dẫn đến một cách hiểu không đầy đủ, không trọn nghĩa về trách nhiệm.

Điều này cũng phù hợp với cách hiểu về “trách nhiệm” trong Từ điển Tiếng Việt. Theo Từ điển Tiếng Việt, trách nhiệm được hiểu theo hai nghĩa như sau: Nghĩa thứ nhất: Phần việc được giao cho hoặc coi như được giao cho, phải bảo đảm làm tròn, nếu kết quả không tốt thì phải gánh chịu phần hậu quả; Nghĩa thứ hai: Sự ràng buộc đối với lời nói, hành vi của họ, bảo đảm đúng đắn, nếu sai trái thì phải gánh chịu phần hậu quả[9]. Điểm chung của cả hai cách hiểu trên, đó là đều xem xét trách nhiệm gồm hai thành phần cơ bản: một là những việc phải làm, được làm, như là bổn phận, nhiệm vụ, quyền hạn; hai là sự cam kết đối với kết quả thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn và chịu trách nhiệm đối với kết quả đó. Theo chúng tôi, đây là một cách hiểu hợp lý, đầy đủ, toàn diện về trách nhiệm, trong đó, vế thứ nhất được coi là tiền đề, là nguyên nhân, và vế thứ hai, là hệ quả tất yếu. Do đó, có thể hiểu: Trách nhiệm là phần việc, công việc được giao cho phải đảm bảo hoàn thành với kết quả tốt, nếu kết quả không tốt sẽ phải gánh chịu phần hậu quả.

Hai là, với các văn bản pháp luật về trách nhiệm của người đứng đầu cơ quan HCNN nói riêng và của cán bộ, công chức nói chung, chúng tôi cho rằng, trách nhiệm của người đứng đầu cơ quan HCNN cần được quy định rõ ràng, nhất quán, cần được hiểu theo một nghĩa thống nhất.

Chúng tôi cho rằng, trong lĩnh vực QLNN, nên xem trách nhiệm bao gồm ba yếu tố cấu thành: những việc phải làm, không được làm (nghĩa vụ, nhiệm vụ), những việc được làm, những thứ được nhận (quyền hạn, quyền lợi), và chế tài xử lý (chịu trách nhiệm). Do đó, các thuật ngữ: “nghĩa vụ”/“nhiệm vụ”, “quyền”/“quyền hạn”, “chịu trách nhiệm” cần được phân biệt với nhau một cách rõ ràng.

- Nếu như đó là việc phải làm, không được làm, thì nên gọi đó là nghĩa vụ/nhiệm vụ;

- Nếu như đó là việc được làm, được nhận, thì gọi đó là quyền (quyền hạn, quyền lợi);

- Nếu như đó là hậu quả phải gánh chịu do thực hiện không đúng, không tốt nghĩa vụ và quyền, thì gọi là việc chịu trách nhiệm.

- Còn nếu đã nói đến “trách nhiệm”, “chế độ trách nhiệm”, thì cần hội tụ đầy đủ cả ba yếu tố nghĩa vụ, quyền, việc chịu trách nhiệm.

Do đó, trong các quy định về “trách nhiệm của người đứng đầu cơ quan HCNN” phải bao gồm một tổng thể thống nhất tương thích của ba yếu tố: nghĩa vụ, quyền, việc chịu trách nhiệm. Đây sẽ là tiền đề cho việc thống nhất cách hiểu về thuật ngữ “trách nhiệm”, tránh tình trạng khi thì được hiểu với nghĩa là “nhiệm vụ, quyền hạn”, khi thì hiểu là “chịu trách nhiệm”, từ đó giảm thiểu sự nhầm lẫn hoặc có cách hiểu không thống nhất đối với các quy định về trách nhiệm của người đứng đầu cơ quan HCNN nói riêng và trách nhiệm của cán bộ, công chức nói chung, tạo tiền đề cho tính rõ ràng, thống nhất, khả thi của hệ thống pháp luật Việt Nam./.

ThS. Bùi Thị Ngọc Mai - Khoa Tổ chức và Quản lý Nhân sự, Học viện Hành chính.

---------------------

[1] Phạm Thị Ly, Học phí đại học và vấn đề giải trình trách nhiệm, Thời báo Kinh tế Saigon online, http://www.thesaigontimes.vn/66420/Hoc-phi-dai-hoc-va-van-de-giai-trinh-trach-nhiem.html, đăng ngày 29/11/2011, truy cập ngày 3/6/2012.

[2] Nguyễn Thị Hồng Hải, Một số vấn đề cần quan tâm nhằm nâng cao trách nhiệm của cán bộ, công chức trong công vụ, Nội san Khoa học Tổ chức và Quản lý nhân sự số 14, tháng 7/2013, tr. 4-8.

[3]Đỗ Minh Hợp, Tự do và trách nhiệm trong đạo đức học hiện sinh, Tạp chí Triết học, số12/2007, tr. 27-33.

[4]Nguyễn Văn Phúc (2008), Tự do và trách nhiệm trong hoạt động của con người, trong: Phạm Văn Đức và các cộng sự, (chủ biên), Công bằng xã hội trách nhiệm xã hội và đoàn kết xã hội, Nxb. Khoa học Xã hội, Hà Nội, tr. 330-331.

[5]Cao Minh Công (2012), Trách nhiệm công vụ và đạo đức công chức ở nước ta hiện nay, Luận án TS, Viện Khoa học xã hội Việt Nam, Hà Nội, tr. 43.

[6]Lê Như Thanh (2009), Cơ sở lý luận và thực tiễn về quyền, nghĩa vụ và trách nhiệm của công chức Việt Nam hiện nay, Luận án TS, Học viện Hành chính, Hà Nội, tr. 43.

[7] Học viện Hành chính (2008), Giáo trình Luật Hành chính và tài phán hành chính Việt Nam, Phạm Hồng Thái (chủ biên), Nxb Khoa học và Kỹ thuật, Hà Nội, tr. 177-178.

[8]Đơn cử, Điều 24 Nghị định này quy định trách nhiệm của Bộ trưởng đối với Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ như sau: 1. Thực hiện đầy đủ chức năng QLNN của Bộ về các ngành, lĩnh vực. 2. Không chuyển công việc thuộc nhiệm vụ, thẩm quyền của mình lên Thủ tướng Chính phủ. Đối với những vấn đề vượt quá thẩm quyền hoặc tuy đúng thẩm quyền nhưng không đủ khả năng và điều kiện để giải quyết, Bộ trưởng phải chủ động làm việc với Bộ trưởng có liên quan để hoàn chỉnh hồ sơ trình Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ xem xét quyết định. 3. Thực hiện đầy đủ nhiệm vụ và trách nhiệm của thành viên Chính phủ theo Quy chế làm việc của Chính phủ. Các điều khoản khác về trách nhiệm của Bộ trưởng đối với các chủ thể khác cũng có cách quy định tương tự như vậy.

[9]Viện Ngôn ngữ học, Trung tâm Từ điển học (2002), Từ điển tiếng Việt, Nxb. Đà Nẵng, tr. 1020.