Hà Nội, Ngày 20/11/2019

Xu hướng mới trong tổ chức và hoạt động của Chính phủ ở một số quốc gia trên thế giới

Ngày đăng: 07/11/2019   05:11
Mặc định Cỡ chữ
Chính phủ là thiết chế quan trọng trong mô hình chính thể của mỗi quốc gia. Bài viết tập trung phân tích về xu thế quản trị công mới trong tổ chức và hoạt động của Chính phủ ở một số quốc gia trên thế giới, từ đó có những gợi ý mang tính tham khảo đối với việc sửa đổi Luật tổ chức Chính phủ ở Việt Nam.

1. Xu hướng tập trung quyền lực vào người đứng đầu Chính phủ

Đối với Chính phủ Mỹ, vai trò của Tổng thống - người đứng đầu Chính phủ - nổi bật hơn rất nhiều so với các bộ trưởng. Sự tập trung quyền hạn vào Tổng thống Mỹ đến từ nhiều nguyên nhân. Chính phủ thời kỳ đầu chỉ có những quyền hạn hạn chế và hoạt động phụ thuộc nhiều vào Quốc hội, nhưng ngày nay, với sự phát triển của các nhiệm vụ kinh tế - xã hội, duy trì vai trò ảnh hưởng của Mỹ trên trường quốc tế… đòi hỏi Chính phủ phải hoạt động tích cực và tập trung hơn. Sự can thiệp ngày càng nhiều của Nhà nước liên bang đã kéo theo sự gia tăng vai trò của Chính phủ và người đứng đầu Chính phủ. Khi Quốc hội ban hành ngày càng nhiều đạo luật thì Tổng thống càng có thêm nhiều quyền hạn trong việc tổ chức thực thi, Quốc hội Mỹ ủy quyền nhiều hơn cho Tổng thống trong quản lý bộ máy hành chính và quyền tự quyết rộng rãi trong việc điều chỉnh các chính sách để phù hợp với tình hình mới. Từ đó, “gánh vác thêm nhiều trách nhiệm, người đứng đầu nhánh hành pháp đã giành được quyền tự quyết cả trong việc tuyển dụng nhân sự để quản lý các chương trình này đến việc quyết định xem những hoạt động và quy chế cụ thể nào là cần thiết để đạt các mục tiêu được giao”(1).

Ở các quốc gia theo chính thể nghị viện và lưỡng tính thường có một nội các mạnh với các bộ trưởng nhiều quyền uy hơn là các đồng nghiệp của họ trong chính thể tổng thống. Tuy nhiên, ngay cả trong trường hợp này thì quyền lực và trách nhiệm cũng luôn thuộc về Thủ tướng - người đứng đầu Chính phủ. Biểu hiện rõ nhất là tất cả các bộ trưởng chịu trách nhiệm cá nhân trước Thủ tướng và cùng chịu trách nhiệm tập thể trước Quốc hội. Ở Cộng hòa liên bang Đức, Thủ tướng quyết định số bộ trưởng, đề nghị Tổng thống phê chuẩn bộ trưởng mà không qua Quốc hội.

Sự tập trung quyền hành pháp vào người đứng đầu Chính phủ cũng thể hiện rõ, thậm chí cả trong mô hình Cộng hòa lưỡng tính - khi có sự chia sẻ quyền hành pháp giữa người đứng đầu quốc gia và người đứng đầu Chính phủ, thì quyền hành pháp vẫn tập trung về tay Thủ tướng chứ không phải là các bộ trưởng. Các biểu hiện đó là:

Thứ nhất, quyền lập quy của các bộ trưởng rất hạn chế. Ở Cộng hòa Pháp, thẩm quyền lập quy thuộc về Thủ tướng, các bộ trưởng chỉ có quyền lập quy khi một nghị định phân bổ ngân sách hoặc một văn bản quy phạm pháp luật khác có quy định về vấn đề này. Bộ trưởng có thẩm quyền ban hành các quy định liên quan tới tổ chức công tác nội bộ trong ngành mình. Số lượng văn bản quy phạm mà bộ trưởng ban hành rất ít và chịu sự ràng buộc từ Tham chính viện: các văn bản đó phải thoả mãn hai điều kiện: thứ nhất, phải xuất phát từ nhu cầu của ngành và chỉ được áp dụng đối với những người liên quan đến ngành mình phụ trách - thường là người trong ngành hoặc là người sử dụng dịch vụ công; thứ hai, không được lấn sang lĩnh vực thẩm quyền của bộ trưởng khác(2).

Thứ hai, các bộ trưởng chịu trách nhiệm liên đới, thể hiện rõ nhất thông qua hoạt động “tiếp ký”: khi ban hành văn bản pháp luật điều chỉnh về một lĩnh vực chung thì nhiều bộ trưởng có liên quan cùng ký văn bản. Điều này thể hiện tính chất làm việc của các bộ là phối hợp - với mục tiêu cao nhất là bảo đảm hoạt động của Chính phủ có hiệu quả.

Thứ ba, trong chính thể lưỡng tính như ở Pháp, có sự phân chia quyền hành pháp giữa tổng thống và thủ tướng, trong đó thủ tướng - người đứng đầu nội các sẽ có ưu thế trong nắm quyền hành pháp. Dù có định chế tổng thống nhưng vẫn nặng về mô hình nghị viện, do những quyền quan trọng nhất trong hành pháp vẫn do thủ tướng và nội các nắm giữ; toàn thể nội các chịu trách nhiệm trước nghị viện. Năm 1962, Hiến pháp sửa đổi của Pháp đã tăng thêm vị thế của nguyên thủ quốc gia - tổng thống, bằng việc cho phép tổng thống được bầu ra theo phổ thông đầu phiếu. Nhưng cũng từ đây gây nên sự khác biệt giữa hai nhân vật đứng đầu hành pháp: dù tổng thống và nghị viện đều do dân bầu ra nhưng lịch trình và tính chất của hai cuộc bầu cử này không trùng khớp, do đó dẫn đến đa số nghị viện có thể không cùng đảng với tổng thống và kết quả cuối cùng là có một thủ tướng đến từ đảng phái khác. Với hai đại diện khác nhau, thủ tướng có thể thực thi các chính sách khác biệt so với đường lối của tổng thống.

Nhìn chung, các công việc hành chính cơ bản vẫn thuộc về thủ tướng - người đứng đầu nội các. Hầu hết các hoạt động của chính phủ được thực thi bởi thủ tướng nhờ hai bộ máy liên kết chặt chẽ: Văn phòng thủ tướng lớn hơn nhiều so với tổng thư ký của tổng thống; Ban Tổng thư ký của chính phủ, nơi đảm bảo hậu cần và điều hoà hoạt động của hệ thống. Các công việc liên bộ hầu như tổng thống không can thiệp. Bởi vậy, quyền hành pháp dù danh nghĩa là “chia sẻ” nhưng cơ bản vẫn thuộc về thủ tướng - người đứng đầu chính phủ.

2. Tinh giản, tiết kiệm trong tổ chức và hoạt động của bộ

Về tổ chức nội các ở Mỹ, nhiều tác giả đã nhận xét: “… lịch sử nội các cho thấy một bức tranh thu nhỏ, cho dù chưa hoàn thiện, về sự kế tục của các lợi ích kinh tế và xã hội đã đủ lớn mạnh để có sự thừa nhận về chính trị như vậy”(3).

Những bộ đầu tiên ở cấp nội các của Mỹ là Bộ Tài chính, Bộ Ngoại giao, Bộ Hàng hải và Chiến tranh. Đến năm 1849 có thêm Bộ Nội vụ, điều này chứng tỏ sự thành công của các thành viên Quốc hội đại diện cho các bang miền Tây, mong muốn Chính phủ chú ý hơn đến các vấn đề đất công, tài nguyên thiên nhiên và quan hệ với người da đỏ. Bộ Tư pháp được đưa vào nội các năm 1870 bởi sau Nội chiến, bước vào công cuộc tái thiết khiến Chính phủ cần tăng cường vai trò trong bảo đảm thực thi pháp luật(4).

Sự hiện diện của các bộ là biểu hiện của từng nhóm lợi ích. Bộ Nông nghiệp, Bộ Lao động, Bộ Thương mại được xuất hiện trong nội các đại diện cho những nhóm lợi ích là nông dân, công đoàn và doanh nhân. Bộ Quốc phòng lớn mạnh đặc biệt trong chiến tranh thế giới thứ hai và được duy trì trong bối cảnh cuộc chiến tranh lạnh, sự hợp nhất các lực lượng quân sự (lục quân, hải quân và không quân) tạo cơ hội cho Chính phủ có thể chỉ huy thống nhất toàn thể các lực lượng để tiến hành các chiến dịch trên bộ, trên biển và trên không. Cuộc tấn công khủng bố ngày 11/9 đã biến Bộ An ninh quốc gia trở thành bộ gần đây nhất được gia nhập nội các. Ở Cộng hòa Pháp, các bộ cũng có thứ bậc không giống nhau. Các bộ trưởng ngang nhau về quy chế nhưng được tổ chức theo một trật tự thứ bậc trong một nghị định của Chính phủ, theo các nhà nghiên cứu thì thứ bậc này thể hiện các ưu tiên trong hoạt động của Chính phủ hơn là thể hiện tầm quan trọng của từng bộ trưởng. Có danh hiệu bộ trưởng nhà nước có ý nghĩa danh dự, để khẳng định tầm quan trọng về mặt chính trị hoặc sự công nhận đối với người được trao danh hiệu. Bộ trưởng đặc trách, có quyền tham gia mọi phiên họp nội các, nhưng được đặt bên cạnh một bộ trưởng nhất định nhằm hỗ trợ thực thi một trong các thẩm quyền của bộ trưởng này. Quốc vụ khanh là người phụ trách một lĩnh vực thẩm quyền nào đó bên cạnh một bộ trưởng (hoặc Thủ tướng) có thẩm quyền hạn chế hơn: chỉ được tham gia phiên họp Hội đồng Bộ trưởng về những vấn đề thuộc phạm vi thẩm quyền của mình(5).

Số lượng người làm việc trong bộ máy hành chính ở trung ương của Pháp là khá nhỏ: tổng số công chức nhà nước là 2,3 triệu người, nhưng số người làm việc trong các cơ quan hành chính nhà nước ở trung ương (từ Chính phủ và bộ) là 40.492(6).

Hiện nay, Pháp chủ trương tổ chức các cơ quan quản lý ở trung ương theo tinh thần tinh giản. Nghị định ngày 09/5/1997 quy định các cơ quan hành chính trung ương chỉ được tổ chức và thực hiện “những nhiệm vụ nào có tính chất liên quan đến toàn lãnh thổ hoặc không thể ủy quyền thực hiện những nhiệm vụ đó cho cấp địa phương”.Ở Mỹ hiện nay có 14 bộ trong nội các. Việc thành lập bộ mới nếu cần thiết cũng trên nguyên tắc sử dụng ngân sách hiệu quả nhất. Điển hình là việc thành lập Bộ An ninh quốc gia năm 2002 bao gồm 22 cơ quan với trên 180.000 nhân viên và ngân sách trên 33 tỷ đô la, trong đó phần lớn lấy từ nhân lực và ngân sách của các bộ đang có(7).

Ở Pháp cũng vậy, các bộ có xu hướng sử dụng chung nhân viên trong Văn phòng bộ. Cụ thể là, Nghị định ngày 28/7/1948 đã giới hạn tối đa chỉ có 10 thành viên trong Văn phòng Bộ trưởng. Nhưng trên thực tế đã có biện pháp cải cách theo hướng một số cố vấn chuyên môn hoặc chuyên viên sẽ làm việc cho nhiều văn phòng bộ khác nhau. Ngoài việc tiết kiệm nhân lực thì cơ chế này bảo đảm sự phối hợp hoạt động giữa các bộ khác nhau(8). Ngoài ra, ở Pháp có nhiều cơ chế điều chỉnh sự phối hợp hoạt động giữa các bộ. Thông tư ngày 06/6/1997 quy định: trước mỗi phiên họp của Chính phủ cần có sự bàn bạc và thống nhất ý kiến giữa các bộ. Thông thường đó là cơ chế họp liên bộ, trong đó thành phần bao gồm các cộng sự của các bộ trưởng hữu quan, do một thành viên của Văn phòng Thủ tướng chủ trì.

Cơ chế phối hợp thứ hai là thông qua chức vụ bộ trưởng hoặc Quốc vụ khanh, có chức năng điều phối một phạm vi quản lý rộng, không trong một ngành. Cơ chế thứ ba là thông qua các Ủy ban liên bộ: trực thuộc Thủ tướng có Ban thư ký riêng và hoạt động dưới sự chủ trì của Thủ tướng nhằm ban hành các quyết định liên quan đến các lĩnh vực thuộc thẩm quyền của nhiều Bộ khác nhau. Giúp việc cho Thủ tướng - ngoài Văn phòng Thủ tướng, Ban Tổng thư ký của Chính phủ còn có khá nhiều cơ quan chuyên môn như Vụ Công báo, Ban Tư liệu, Ban Thông tin Chính phủ; hoặc một số cơ quan tuy trực thuộc Thủ tướng (Ủy ban pháp điển hoá tối cao, Ủy ban kế hoạch, Hội đồng đánh giá quốc gia.v.v.) nhưng có thể chịu sự phân công, phân nhiệm của các bộ trưởng theo quy định về thẩm quyền của bộ(9).

Nhìn chung, đối diện với các vấn đề mới đang phát sinh, chính phủ các nước thường sử dụng hình thức liên kết các mảng công việc gần gũi trong các bộ sẵn có, điều này không làm tăng thêm đầu mối mới; mặt khác, cho phép sự kết nối thông tin, điều hoà trong hoạt động của bộ.

3. Các cơ quan thuộc chính phủ - sự tăng cường các thiết chế chuyên môn, tư vấn, nhanh nhạy và độc lập

Không phải bất cứ vấn đề thực tiễn nào đều cần đưa vào Bộ chủ quản và quản lý chung. Các nước phát triển thường sử dụng đến các thiết chế độc lập để giải quyết những vấn đề hay ở những thời điểm có tính đặc thù.

Ở Mỹ, bên cạnh các bộ chủ chốt vẫn còn rất nhiều các cơ quan không nằm trong nội các. Đó là các cơ quan hành chính độc lập, Ủy ban điều tiết độc lập và tập đoàn chính phủ.

Thứ nhất, cơ quan hành chính độc lập. Sự tồn tại của các cơ quan này được cho rằng đảm bảo nhanh nhạy hơn trong mối quan hệ với Tổng thống, tránh được các thủ tục hành chính rườm rà. Các cơ quan này được hình thành do nhu cầu xử lý nhanh các vấn đề khẩn cấp, ví dụ: khi Liên Xô phóng vệ tinh Sputnik vào năm 1947 thì Cơ quan hàng không và vũ trụ quốc gia NASA được thành lập và “tính chất điều hành độc lập của cơ quan này phản ánh tính cấp thiết của chương trình vũ trụ cũng như mong muốn của các chính trị gia đặt cơ quan này trong tay quần chúng”(10). Việc thành lập các cơ quan hành pháp độc lập là nhằm báo cáo trực tiếp lên tổng thống; mặt khác, tính độc lập của các cơ quan này giúp cho các hoạt động luôn được đặt trong sự kiểm soát của người dân. Các cơ quan này có tổ chức giống như một bộ phận trong một bộ, nhưng người đứng đầu do tổng thống chỉ định với sự nhất trí của Quốc hội và tổng thống có thể cách chức họ bất kỳ khi nào.

Thứ hai, các ủy ban điều tiết độc lập: việc thành lập các Ủy ban này cũng nhằm mục tiêu duy trì tính độc lập của các cơ quan này với tổng thống và các bộ. Các ủy ban làm việc theo chế độ biểu quyết đa số; thành viên do tổng thống bổ nhiệm với sự chấp thuận của Quốc hội, nhưng nhiệm kỳ của họ được thiết kế đan xen để tổng thống không thể giành được sự ủng hộ của cả hội đồng nhờ vào việc bổ nhiệm thành viên mới. Nhiệm kỳ của hội đồng kéo dài trên 5 năm để bảo đảm nhiệm kỳ của một ủy viên dài hơn nhiệm kỳ của tổng thống. Điển hình là Cục Dự trữ liên bang (FED), cơ quan độc lập thực hiện chức năng điều tiết hoạch định chính sách tiền tệ quốc gia, quyết định của cơ quan này đưa ra tác động trực tiếp đến nguồn cung tín dụng của đất nước và từ đó ảnh hưởng đến tỷ lệ lạm phát, thất nghiệp và phát triển kinh tế. Theo các nhà nghiên cứu thì vị thế của cơ quan này - một ủy ban độc lập sẽ giúp cho tổng thống và Quốc hội không bị mất uy tín chính trị do những quyết định không được ủng hộ.

Ở Pháp cũng có hệ thống các cơ quan hành chính độc lập mà việc thành lập chịu ảnh hưởng lớn từ mô hình Mỹ và Anh. Đó là các cơ quan trung gian giải quyết khiếu nại của người dân; Ủy ban quốc gia về tin học và quyền tự do của công dân (CNIL); Ban tiếp cận hồ sơ hành chính (CADA); Hội đồng nghe nhìn tối cao (CSA); Cơ quan tham vấn về bí mật quốc phòng.v.v.

Sự hình thành của nhóm cơ quan hành chính độc lập này nhằm bảo đảm: 1) nhu cầu điều tiết các hoạt động kinh tế một cách độc lập, đáp ứng yêu cầu của Cộng đồng châu Âu: tách rời chủ thể quản lý hành chính và chủ thể thực hiện hoạt động kinh tế - do các cơ quan này thường không có tư cách pháp nhân, không chịu sự chỉ đạo hành chính; 2) Tính độc lập khách quan trong điều tra và xử lý vi phạm, chủ yếu giải quyết những khiếu nại do người sử dụng dịch vụ công gửi đến. Các cơ quan này do vị thế độc lập của mình nên có cơ sở để đưa ra các phán quyết một cách khách quan, công minh (dù không phải là phán quyết cuối cùng). Bên cạnh đó, ở các quốc gia phát triển, chính phủ cũng có thể có những tập đoàn kinh tế hay đơn vị sự nghiệp trực thuộc, nhưng với phương pháp quản lý hoàn toàn như khu vực tư. Mỹ có Tập đoàn dịch vụ bưu chính, Tập đoàn hành khách đường sắt quốc gia; các tập đoàn này được thành lập khi Quốc hội yêu cầu Chính phủ cung cấp những dịch vụ mà các tập đoàn tư nhân thường cung cấp. Việc sử dụng hình thức tập đoàn, về tính chất và cơ cấu không có gì khác với các tập đoàn tư nhân giúp cho Chính phủ thực hiện các dịch vụ một cách hiệu quả. Các tập đoàn có thể mua và bán tài sản, vay và cho vay tiền và cũng có thể bị khởi kiện như bất kỳ doanh nghiệp nào khác. Tuy nhiên, Quốc hội hoàn toàn có thể áp đặt điều lệ giới hạn cần thiết đối với tổ chức và hoạt động của các tập đoàn.

4. Sử dụng các đối tác khu vực tư và khu vực phi chính phủ

Chính phủ Mỹ trong nửa thế kỷ qua, chi tiêu của Liên bang tính theo đồng đô la thực tế tăng 600%, các chương trình và hoạt động của Liên bang đã tăng lên đáng kể, nhưng lực lượng lao động của Liên bang thậm chí liên tục giảm đi. Có được điều này là do phân quyền của Liên bang xuống cho tiểu bang, chính quyền các bang đến nay đã thực hiện các hoạt động điều tiết của Chính phủ liên bang như quy định về ô nhiễm không khí, các tiêu chuẩn y tế và an toàn lao động. Đặc biệt, Chính phủ thường xuyên sử dụng các tổ chức ở khu vực tư. Ví dụ, tất cả các chương trình giáo dục cho người da đỏ, giáo dục đặc biệt, xây dựng thư viện, giáo dục hướng nghiệp và giáo dục phổ cập của Bộ Giáo dục đều được thực hiện bởi các tổ chức không thuộc Chính phủ liên bang, mà được Bộ Giáo dục trợ cấp. Các trường đại học, phòng thí nghiệm và các nhóm tư vấn trên thực tế quản lý hơn 80% quỹ nghiên cứu khoa học của Chính phủ liên bang. Không chỉ ở khu vực phi lợi nhuận, Chính phủ còn có hợp đồng với các tổ chức khu vực tư. Ví dụ: Bộ Năng lượng thuê các nhà thầu điều hành các nhà máy điện nguyên tử; NASA thì sử dụng họ để chất hàng lên các tàu không gian và thu hồi động cơ tái sử dụng sau khi cất cánh. Tóm lại, các hợp đồng và giấy phép là công cụ để Chính phủ liên bang nhận thêm công việc mà không phải thuê thêm nhân viên. Điều này giúp cho các nhà lãnh đạo hành pháp giành được sự tín nhiệm cao nhờ việc giảm cơ cấu Chính phủ liên bang mà không cắt giảm các chương trình và dịch vụ phổ biến.

Ở Pháp, xu hướng chuyển dịch sang nền quản lý kiểu mới, dựa trên mục tiêu và kết quả đã bắt đầu được áp dụng trong những năm gần đây. Luật Tổ chức ngân sách ngày 01/8/2001 đã thay đổi phương thức hoạt động của các cơ quan hành chính ở trung ương: ngân sách không được cấp phát theo chương mục mà theo chương trình, dự án. Các công chức từ chỗ hưởng lương cố định đã dần chuyển sang làm việc như những người quản lý chương trình. Thông tư ngày 22/12/2003 quy định từng bước áp dụng trả thù lao theo năng lực trong cơ cấu tiền lương trả cho người đứng đầu cơ quan hành chính ở trung ương (tổng cục, cục và vụ), tuỳ theo nhiệm vụ của họ được phân công khi bổ nhiệm.

5. Một số liên hệ với thực tiễn Việt Nam

Cơ cấu tổ chức của Chính phủ ở từng quốc gia khác nhau được quy định bởi tính chất chính trị và các đặc điểm lịch sử, kinh tế - xã hội của họ. Nhưng xu hướng chung về tổ chức và hoạt động của chính phủ có thể thấy rõ như đã trình bày ở phần trên và cũng là một số gợi ý liên hệ với thực tiễn Việt Nam.

Thứ nhất, thẩm quyền quản lý cần tập trung về người đứng đầu Chính phủ. Cùng với sự phát triển kinh tế, hiện nay các bộ là cơ quan quản lý các ngành, lĩnh vực, thẩm quyền rất lớn và tự chủ. Điều này thể hiện vai trò lớn mạnh của Chính phủ trong điều tiết nền kinh tế quốc dân. Tuy nhiên, thực tiễn cho thấy cần quy về đầu mối Chính phủ, có như vậy mới tránh tình trạng tản mạn, chồng chéo thẩm quyền như hiện nay, ví dụ: quản lý về rượu bia, vệ sinh an toàn thực phẩm thuộc thẩm quyền quản lý của rất nhiều đơn vị như: Bộ Y tế, Bộ Công Thương; Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn; Bộ Công an.v.v. Công tác điều hành cụ thể thuộc về bộ nhưng việc ban hành các văn bản quy phạm pháp luật nên quy về đầu mối Chính phủ để đảm bảo sự định hướng tập trung, thống nhất. Trên cơ sở đó, Chính phủ phân công và điều phối công việc cho các bộ, ngành. Thực tiễn đó cho thấy cần điều chỉnh theo hướng phân quyền rõ giữa các bộ, trong trường hợp không thể thống nhất ý kiến thì người đứng đầu Chính phủ sẽ quyết định.

Thứ hai, thay vì việc tăng thêm bộ máy hay tăng quyền cho bộ máy để theo kịp các nhiệm vụ quản lý mới, nên sử dụng tối đa các thiết chế làm việc kiểu liên bộ, dưới sự điều hành của người đứng đầu Chính phủ. Điều này có thể khắc phục được các hạn chế về việc phát sinh thêm những nhiệm vụ mới hay thẩm quyền mới và các cơ quan thuộc Chính phủ nên xác định lại vị thế không chỉ là các đơn vị sự nghiệp thuộc Chính phủ. Các hoạt động sự nghiệp có thể xã hội hoá. Các cơ quan thuộc Chính phủ chỉ cần thiết khi giải quyết các vấn đề có tính “mục tiêu” của Chính phủ trong từng giai đoạn, mặt khác là thiết chế đáng tin cậy để bảo đảm chủ động tiến hành các hoạt động giải quyết tranh chấp một cách khác quan; hoặc để tiến hành một số nhiệm vụ một cách độc lập với các chức năng quản lý của từng bộ, ngành. Việc phân định các cơ quan thuộc Chính phủ như hiện nay, chủ yếu là hoạt động sự nghiệp, dịch vụ, gây lãng phí khi sử dụng những thiết chế tối cao để thực hiện các dịch vụ công đơn giản; đồng thời thiếu hụt khi đồng nhất các cơ quan thuộc Chính phủ với hệ thống đơn vị sự nghiệp công, không có thẩm quyền hành chính. Có thể tổ chức các cơ quan thuộc Chính phủ có thẩm quyền quản lý một số lĩnh vực. Quan niệm chức năng quản lý nhà nước chỉ thuộc về bộ dường như không theo kịp nhu cầu thực tiễn và thể hiện một số bất cập: “Hiện nay, trong cơ cấu tổ chức của Chính phủ, 08 cơ quan thuộc Chính phủ thực hiện một số dịch vụ công có đặc điểm, tính chất quan trọng mà Chính phủ phải trực tiếp chỉ đạo. Về nguyên tắc, các cơ quan thuộc Chính phủ không có chức năng quản lý nhà nước và không ban hành văn bản quy phạm pháp luật. Thực tế cho thấy, quy chế pháp lý của cơ quan thuộc Chính phủ đã phát sinh vướng mắc cần điều chỉnh lại. Thời gian qua, tình trạng trốn đóng bảo hiểm xã hội, bảo hiểm thất nghiệp, bảo hiểm y tế diễn ra ngày càng phức tạp, trong khi thanh tra lao động - thương binh và xã hội cần bao quát nhiều lĩnh vực như: việc làm, giáo dục nghề nghiệp, lao động, tiền lương. Tại Luật Bảo hiểm xã hội, Quốc hội đã giao cơ quan bảo hiểm xã hội thực hiện thanh tra chuyên ngành đóng bảo hiểm xã hội, bảo hiểm thất nghiệp và bảo hiểm y tế là một nhiệm vụ quản lý nhà nước.Hiện đang có đề xuất thành lập một số cơ quan thuộc Chính phủ (như cơ quan quản lý vốn nhà nước); tuy nhiên, sẽ vướng mắc nếu không được giao thực hiện nhiệm vụ quản lý nhà nước”(11).

Thứ ba, tăng cường các thiết chế tư vấn bên ngoài, thậm chí có thể giao một số nhiệm vụ nghiên cứu, sự nghiệp cho các tổ chức độc lập. Nhiều mảng hoạt động của Chính phủ hoặc bộ có thể sử dụng khả năng của các tổ chức bên ngoài, đặc biệt các mảng về nghiên cứu, đánh giá, tư vấn thiết kế chính sách. Điều này một mặt giảm sức ép công việc của Chính phủ và bộ, để các cơ quan này có thể tập trung hoạch định chính sách vĩ mô; vừa có thể huy động được những nguồn lực bên ngoài với các đánh giá khách quan, đa chiều hơn và khuyến khích sự phát triển của các hoạt động về chính sách công do xã hội đảm nhận.

Thứ tư, những đổi mới phù hợp với xu thế quản trị công mới cần thể hiện trước hết là đổi mới cách hoạt động, điều hành, chỉ đạo của Chính phủ. Với xu thế quản trị công trong thời kỳ mới, Chính phủ đã có những định hướng về một nền hành chính quản lý chiến lược, bằng chính sách và thu hút sự tham gia của khu vực tư. Đó chính là những cải cách nổi bật mà công cuộc cải cách hành chính nhà nước đã đạt được: tách bạch dần (dẫu chưa triệt để) giữa chức năng cung ứng dịch vụ công và quản lý nhà nước. Đặc biệt, với ý tưởng về Chính phủ kiến tạo phát triển đã cho thấy mong muốn thay đổi ở cơ quan hành chính cao nhất sang hướng “cầm lái” chứ không chèo đò, tức là chuyển hướng sang kiến thiết thể chế, tạo lập môi trường khơi gợi sự tham gia của các chủ thể bên ngoài; chứ không trực tiếp thực thi các hoạt động kinh tế - xã hội. Tuy nhiên, những cải cách mang hơi hướng nền quản trị công mới phần lớn chỉ dừng lại ở định hướng chung. Việc cụ thể hoá và thực thi các chiến lược đòi hỏi bước đi dài. Sự đổi mới của Chính phủ - mô hình chính phủ kiến tạo phát triển mới được đề xuất như một quyết tâm chính trị trong thời kỳ mới, nhưng việc thực thi đòi hỏi những đổi mới ở các khía cạnh vĩ mô. Các chính sách phải được xây dựng theo hướng xúc tác, khơi gợi sự tham gia, sự cạnh tranh giữa tất cả các chủ thể khu vực công, khu vực tư. Đồng thời, cần có cơ chế pháp lý, cụ thể là cơ chế tài phán bảo đảm cho sự tuân thủ chính sách, cũng như sự an toàn và bình đẳng của các chủ thể khi tham gia vào sân chơi chung./.

----------------------------------------------

Ghi chú:

(1) Samuel Kernell và Gary C. Jacobson, Lô gích chính trị Mỹ (The Logic of American Politics), Sách tham khảo, NXB CTQG, H.2007, tr.288.

(2),(3) Martine Lombard và Gilles Dumont, “Pháp luật hành chính của Cộng hoà Pháp”, Sách tham khảo, Nhà pháp luật Việt - Pháp, Organisation internationale de la Francophonnie, NXB Tư pháp, Hà Nội 2007, tr.188-189.

(3) Samuel Kernell và Gary C. Jacobson, sđd, tr.324.

(4) Samuel Kernell và Gary C. Jacobson, sđd, tr.326.

(5) Martine Lombard và Gilles Dumont, sđd, tr.187-188.

(6) Samuel Kernell và Gary C. Jacobson, sđd, tr.326.

(7) Martin Lombard và Gilles Dumont, sđd, tr.179.

(8)https://www.vie-publique.fr/decouverte-institutions/institutions/administration/organisation/etat/que-sont-administration-centrale-services-deconcentres.html.

(9) Thư của Thủ tướng Edouard Philippe gửi Nội các ngày 05/6/2019 (thư số 6087-SG) về: Chuyển đổi bộ máy hành chính trung ương và những phương pháp làm việc mới, xem tại: https://www.modernisation.gouv.fr/sites/default/files/fichiers-attaches/ circulaire_n_6087-sg_du_5_juin_2019_relative_a_la_transformation_des_adminstrations_centrales_et_nouvelles_methodes_de_travail.pdf.

(10) Samuel Kernell và Gary C. Jacobson, sđd, tr.229-230.

(11) Martine Lombard và Gilles Dumont, sđd, tr.190.

 

PGS.TS. Nguyễn Hoàng Anh - Khoa Luật, Đại học Quốc gia Hà Nội

tcnn.vn

Tin tức cùng chuyên mục

Những quy định về nghĩa vụ của công chức trong pháp luật Trung Quốc - kinh nghiệm đối với Việt Nam

Ngày đăng 12/11/2019
Bài viết phân tích các quy định về nghĩa vụ của công chức trong pháp luật Trung Quốc và so sánh với các quy định về nghĩa vụ của công chức trong pháp luật Việt Nam, trên cơ sở đó chỉ ra những điểm tương đồng và khác biệt trong quy định của pháp luật hai nước đối với nghĩa vụ của công chức. Điểm tương đồng lớn nhất trong quy định của luật pháp hai nước là công chức đều có hai nhóm nghĩa vụ chính: nghĩa vụ với Đảng, Nhà nước và nhân dân, nghĩa vụ trong thực thi công vụ. Qua đó rút ra một số kinh nghiệm cho việc xây dựng và hoàn thiện pháp luật về công chức của Việt Nam.

Về quyền làm chủ của nhân dân thông qua cơ chế tự quản địa phương ở một số quốc gia trên thế giới

Ngày đăng 09/10/2019
Quyền làm chủ của nhân dân là một trong những giá trị tiến bộ của nhân loại. Một trong những phương thức thực hiện quyền làm chủ của nhân dân là thông qua cơ chế tự quản địa phương, theo đó bộ máy chính quyền tự quản tại địa phương được thiết lập nhằm phát huy tối đa quyền làm chủ của nhân dân ở địa phương. Bài viết phân tích cơ chế tự quản địa phương của một số quốc gia trên thế giới, qua đó rút ra những kinh nghiệm cho Việt Nam, góp phần thực hiện mục tiêu xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của nhân dân, do nhân dân và vì nhân dân.

Hệ thống công chức và đào tạo công chức với sự phát triển của đất nước Hàn Quốc

Ngày đăng 30/08/2019
Hàn Quốc được biết đến là một trong các con rồng châu Á, từ một nước nghèo nàn chỉ trong vòng 4 thập niên đã trở thành nước thuộc khối OECD, có nhiều chỉ số về kinh tế, xã hội thuộc nhóm đầu thế giới. Đóng góp vào thành công đó có vai trò của những người lãnh đạo đất nước và của hệ thống công chức, công vụ tiên tiến, hiệu quả của đất nước. Đó là điều khiến nhiều quốc gia khác mong muốn học tập Hàn Quốc. Bài viết này là tổng hợp từ chuyến học tập, trao đổi kinh nghiệm đào tạo công chức của Đoàn cán bộ các cơ quan, bộ ngành Việt Nam tại Hàn Quốc cuối tháng 11/2018.

Kinh nghiệm cải cách hành chính dưới tiền đề số hóa tại Nhật Bản

Ngày đăng 28/08/2019
Khi các hoạt động kinh tế và lối sống của người dân đang dần thay đổi và trải qua quá trình chuyển đổi thông qua việc sử dụng công nghệ kỹ thuật số, các cơ quan hành chính công cũng đang thúc đẩy các nỗ lực số hóa.

Xây dựng Chính phủ số tại Malaysia

Ngày đăng 22/08/2019
Từ một quốc gia trì trệ và nợ nần, từ năm 2009 đến nay, Malaysia đã chuyển mình nhờ chuyển đổi số và xây dựng Chính phủ số.

Tiêu điểm

Hoàn thiện chính sách cán bộ theo tinh thần Nghị quyết Đại hội Đại biểu toàn quốc lần thứ XII của Đảng

Công tác cán bộ là tổng thể các biện pháp của các cơ quan Đảng, Nhà nước và các tổ chức chính trị - xã hội trong việc xây dựng tiêu chuẩn cán bộ; đánh giá cán bộ; quy hoạch cán bộ; đào tạo, bồi dưỡng cán bộ; luân chuyển, điều động cán bộ; bố trí, sử dụng, bổ nhiệm, đề bạt, khen thưởng, kỷ luật cán bộ, ...  nhằm phát huy năng lực của đội ngũ cán bộ theo hướng bố trí số lượng hợp lý, nâng cao phẩm chất chính trị, đạo đức và trình độ chuyên môn, nghiệp vụ, đáp ứng ngày càng tốt hơn yêu cầu về đổi mới tổ chức và nâng cao hiệu lực, hiệu quả hoạt động của hệ thống chính trị trong tình hình mới. Đảng ta đã xác định đầu tư xây dựng đội ngũ cán bộ là đầu tư cho phát triển lâu dài, bền vững.